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淺析權責統一——林業工作站管理護林員之困頓

淺析權責統一——林業工作站管理護林員之困頓

權責統一原則作為行政法的六大基本原則之一被每一位法律人所熟知,其所指的“權”是指行政職權、“責”是指行政職責,該原則貫徹行政機關的一切行政行為。然而,近年來因為簡政放權政策的實施,對權責統一原則的貫徹造成了一定的影響。首先,簡政放權政策是非常正確的,其要求中央各部委和各級地方政府建立權力清單制度,鎖定了改革和管理的底數,放權對象既包括下一級政府,也包括社會、市場,改革的視角更加全面。通過及時修改法律法規,確保簡政放權與相關法律、法規、規章相銜接,並對已出台的政策措施落實情況開展全面督查,改革的佈局也更為周密。但是,政策從中央落實到地方的道路是不平坦的,往往會出現矛盾,從而造成了權責不統一的尷尬局面。

淺析權責統一——林業工作站管理護林員之困頓

在這一背景下,筆者承辦了林業工作站站長程某對護林員管理失職構成玩忽職守罪一案,本案充分體現了權責統一原則與簡政放權政策在實施上存在一些矛盾之處。本案發生在江西省上饒市婺源縣,總所周知婺源縣是一生態旅遊縣,森林覆蓋率極高,因此隨之而來的林業問題也繁雜多樣。該縣內每年盜伐林木、濫伐林木的刑事案件有幾十起,為何如此頻繁的發生此類案件呢?其主要原因就是監管不到位。而誰是對森林的守護者?從一般人的理性思維出發,都會認為這是林業局、林業公安等林業部門負責的。在簡政放權政策實施之前,也確實是這樣,縣林業局統管本縣域內的一切林業事宜,其派出機構林業工作站便是紮根在各個鄉鎮,負責每個鄉鎮內的林業事宜。根據舊版《林業工作站管理辦法》(2016年1月1日失效)第六條第九款之規定“配合鄉鎮人民政府建立健全鄉村護林網絡,負責鄉村護林隊伍的管理”,可以看出林業工作站有獨立負責鄉村護林隊伍的管理之職,即對護林員有管理之職。但是根據2016年1月1日實施的新版《林業工作站管理辦法》第六條第七款之規定“林業工作站配合鄉鎮人民政府建立健全鄉村護林網絡和管理鄉村護林隊伍”,可以得知護林隊伍的建設職責已經從林業工作站轉移到鄉鎮人民政府,林業工作站處於配合地位。該行政法規的變化也是順應了簡政放權政策的實施。

筆者所承辦案件檢察院起訴的事實是:2015年,時任婺源縣許村鎮汾水村村委會主任呂某某明知村委會決定的潘某某不符合專職護林員的條件,卻依然將其作為專職護林員上報,並與其簽訂管護合同。時任許村鎮政府林政辦主任的葛某某未認真行使審查職責,導致不符合條件的潘某某被聘為汾水村的專職護林員。時任許村鎮林業工作站站長程某對於護林員的日常管護情況疏於管理。三人的不認真履行職責,導致了許村鎮汾水村山場專職護林員工作的缺失,造成了張某某在近一年內濫伐汾水村山場的林木,達281.14立方米。一審法院判決程某犯玩忽職守罪,免予刑事處罰,二審法院經審委會討論最終還是維持了原判。筆者作為程某的辯護人,認為程某完全是無罪的,通過閲卷發現以下問題:

一、沒有任何法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章、規範性文件規定林業工作站對護林員有日常管理之職。

因為簡政放權政策的貫徹落實,就林業部門職權與職責一塊,從中央到地方都出台了一系列配套的規章制度。江西省林業廳於2015年7月6日發佈了贛林資字【2015】124號文件規定“改變伐區監管方式。根據國家林業局的相關規定,林木採伐作業以經營者自主管理、自我約束為主,不再實行伐前撥交、伐中檢查和伐後驗收等現場監管方式,林業主管部門負責提供服務和技術指導,並督促其按規定及時更新造林”;婺源縣林業局於2015年4月20日發佈了婺林字【2015】45號文件規定“按屬地管理原則與落實鄉村兩級伐區監管職責的實際要求,專職護林(信息)員實行鄉鎮行政領導和林業局業務指導雙重管理”及2015年5月21日發佈了婺林函字【2015】1號文件規定“林業局綜合安排各鄉(鎮、街道、園區)專職護林(信息)員的編制,業務培訓,籌措資金,年終林政,林地、防火等股(室)提供考核依據並要求林業工作站參與鄉(鎮、街道、園區)的考核工作......(1)按省、市簡政放權要求,林業局黨政會議研究決定,將2015-2016年度全縣護林(信息)員聘用、管理放權到各鄉(鎮、街道、園區),即鄉(鎮、街道、園區)與村委會確定聘用人員並簽訂合同,制定管理規定和考核要求;(2)各鄉(鎮、街道、園區)對不合格的專職護林員進行換聘;(3)各村委會主任及護林員作為轄區林政監管第一責任人”。仔細研究以上規章及規範性文件,可以發現這些文件是對《林業工作站管理辦法》第六條關於林業工作站配合鄉鎮人民政府管理鄉村護林隊伍的職責進行細化,明確護林員由鄉鎮行政領導,林業局負責業務指導。林業工作站作為林業局的派出機構,自然是履行業務指導工作的一線單位。也就是説,護林員的監管職權確實按照簡政放權政策放到了鄉鎮人民政府乃至村委會,林業局及其派出機構林業工作站從實質上已經不能控制護林員的選任、聘用、更換,喪失了對應的行政職權。

二、沒有任何法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章、規範性文件規定護林員不得兼職必須專職,程某沒有法定的職責要就護林員系兼職一事進行彙報。

根據《森林法》第十九條之規定“(1)地方各級人民政府應當組織有關部門建立護林組織,負責護林工作;根據實際需要在大面積林區增加護林設施,加強森林保護;督促有林的和林區的基層單位,訂立護林公約,組織羣眾護林,劃定護林責任區,配備專職或者兼職護林員。(2)護林員可以由縣級或者鄉級人民政府委任。護林員的主要職責是:巡護森林,制止破壞森林資源的行為。對造成森林資源破壞的,護林員有權要求當地有關部門處理”及《江西省森林條例》第十八條第三款之規定“鄉鎮人民政府和國有林場,應當根據需要配備專職或者兼職護林員,負責:巡護森林、檢查森林火災隱患和林業有害生物、維護林業管理秩序、制止破壞森林資源的行為”,可明確護林員是專職或者兼職,而非必須專職,且護林員具有巡護森林,制止破壞森林資源的行為的職責。現行有效的江西省、市兩級地方政府規章及省內狹義的規範性文件均沒有就護林員必須專職作出規定,即便是有,根據《立法法》第八十二條第六款之規定“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範”,地方政府規章及比地方政府規章更低級的狹義規範性文件是沒有權利更改《森林法》和《江西省森林條例》規定的內容,發生衝突時應當適用《森林法》第十九條和《江西省森林條例》第十八條第三款的規定。汾水村實際是存在護林員的,不管是專職或兼職,相對於林業工作站沒有任何區別,只要護林員做好本職工作即可,程某也就不存在對護林員不是專職一事進行彙報的職責。本案中,實則是兼職護林員沒有盡到巡護森林、制止破壞森林資源的行為的職責,然而作為守護山林的第一責任人護林員沒有受到任何法律追究。

三、根據全案證據顯示,早於2010年汾水村委會將禁止採伐的山場林木經營權發包給張某某,張某某因此只能偷偷濫伐,村委會睜一隻眼閉一隻眼,期間張某某受到過幾次森林公安的行政處罰。程某於2015年調任至許村鎮林業工作站,便發現專職護林員缺失情況,但因林業工作站自身沒有更換護林員的權力,只能告知督促村委會進行更換。村委會虛報專職護林員,套用工資充當辦公經費,對程某的請求不予理會。後程某講述其又分別向許村鎮分管林業的副鎮長顧某某和林業局公益林辦公室主任祝某某彙報過,證人陳某某也證明程某在2015年7、8月份即案發前向其講述過與領導彙報一事;但兩審法院均未予採信,反而採信孤證即顧某某和祝某某的證言,證明程某未進行彙報。筆者認為,根據疑罪從無原則,當程某是否履行彙報之職無法證明時,應當作有利於其的解釋。

四、程某被定性為玩忽職守罪的行為是沒有按照規定對護林員巡山是否脱崗等情形進行掌握,使得護林員日常工作流於形式。定罪依據竟然是分管林政及分管林業工作站的兩位林業局副局長的證人證言,證明林業工作站有管理護林員之職,程某有失職行為。玩忽職守罪的概念是違反工作紀律和規章,嚴重官僚主義,對工作極端不負責任等行為造成國家和人民利益遭受重大損失。核心在於違反工作紀律和規章,那麼什麼是工作紀律和規章?是兩個領導的證言?答案很顯然,工作紀律和規章並不是一兩個領導説的話或下達的命令,而是要有法律法規、規章文件等來支撐的。兩個領導的證人證言與贛林資字【2015】124號文件、婺林字【2015】45號文件、婺林函字【2015】1號文件等的規定是相違背的,二人不積極學習新的規範性文件,所作證言仍是受到已廢止的《婺源縣專職護林(信息)員管理辦法》的影響,相反林業局2017年5月2日出具的意見説明“林業工作站代表林業局對林業管理進行業務指導,而非日常的行政管理”符合上述文件的規定。從證據上看,程某已然發現護林員存在問題,工作流於形式,但因管理護林員的行政職權早已移轉至鄉鎮府及村委會手中,林業工作站沒有更換護林員的權力,程某所能做的也僅僅是向上級彙報,並通知村委會更換護林員,只要做到這一點其就已經盡到了勤勉義務,不存在對護林員工作情形無法掌握的情況,更不存在玩忽職守。

綜上所述,權責統一原則所指的權與責是以“職”字為前提,“職”字本身就是對權與責的一種規範和限制。如果籠統地説權與責,便可能衍生出一些並不統一的觀點和行為來。只有在同一個行政主體的職能範圍內,權與責才必然是統一的;只因有了“職”的規定和限制,權與責才是具體化了的、有了明確的行政主體歸屬的、相互對應的行政權力和行政責任。在這個前提下,我們才應該對權與責提出權責統一的基本要求。簡政放權政策的實施,使得權力從行政機關轉移到其他組織或者從一個行政機關轉移到另一個行政機關。筆者認為,簡政放權政策的實施前提是遵循權責統一原則,那麼相對應的責任也應當隨之轉移。如果將二者相分離,便是對權責統一原則的巨大破壞。有權才有責,無權即無責,就如本案中的程某,我們怎麼能讓一個對護林員沒有監管職權的人去承擔監管不力的職責呢?故此,不管是行政機關還是司法機關在追究責任時,一定要遵循權責統一原則,避免冤假錯案。

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