從“環境立市”到“全員環保” 生態城市建設嬗變之路及創新案例研究

從“環境立市”到“全員環保”

——淄博生態城市建設嬗變之路及創新案例研究

張新聯

【內容提要】近年來，淄博把生態城市建設作為引領性、創新性、長期性的工作來抓，先後出台一系列務實高效的推進措施，摸索出一批獨具特色、亮點紛呈的工作新方法新途徑，為全省全國生態城市建設提供了可資借鑑的“淄博模式”“齊魯樣板”。本文以國內外生態城市建設的探索實踐為背景，梳理淄博生態城市建設的起因、發展歷程，研究分析生態城市建設的主要路徑及經驗啟示，提出今後努力的方向。

生態城市建設是人類文明進步的標誌，是城市未來發展的方向。在國家進行經濟生態化發展轉型的重要歷史時刻，淄博把生態城市建設作為引領性、創新性、長期性的工作來抓，大膽創新，鋭意改革，湧現出一批獨具特色、亮點紛呈的工作新模式，打造了生態城市建設的“淄博模式”和“齊魯樣板”，為全省全國生態城市建設提供了可資借鑑的經驗。研究淄博生態城市建設創新發展的經驗和做法，對於踐行習近平新時代中國特色社會主義思想、提高全民生態意識、大力推進生態文明建設有着重要的理論價值和實踐意義。

一、國內外生態城市建設動態及發展趨勢

（一）生態城市概念的提出

生態城市的思想最早可追溯到19世紀英國的埃比尼澤·霍華德提出的“田園城市”。1898年，埃比尼澤·霍華德在《明日的田園城市》中提出，可以把一切最生動活潑的城市生活的優點和美麗，與愉快的鄉村環境和諧地組合在一起，建設一種兼具城市和鄉村優點的理想城市，即“田園城市”。1971年，聯合國教科文組織在《人與生物圈計劃》中首次提出現代“生態城市”概念，並將其定義為：借鑑生態系統的運行方式，加強城市系統內部的循環與優化，實現物質與能量的高效利用，從而儘可能地節約資源與能源，減少對自然界的侵害。同時，充分利用與城市相依的自然力，創造可持續發展的、社會和諧的、經濟高效的、生態良性循環的人類居住區形式，形成自然、城市與人融為有機整體的互惠共生的結構。20世紀70年代之後，世界範圍的環境意識普遍提高，人們對於城市環境的要求標準更高，一些學者也提出了建設生態城市的設想。2002年8月，第五屆國際生態城市大會通過了《關於生態城市建設的深圳宣言》，將建設生態城市的內容概括為：生態安全、生態衞生、生態產業代謝、生態景觀整合、生態意識培養。生態城市建設就是建設生態健康的城市，使自然、城市與人融合為一個有機整體。

（二）國內外的探索實踐

生態城市的概念提出以來，這一新的城市發展模式引起了越來越多國家的關注，建設生態城市已成為各國城市建設與城市規劃的基本目標。德國、日本、新加坡、巴西以及歐盟的一些國家都已成功地進行了實踐，形成了德國魯爾工業區改造轉型、日本北九州實現循環型社會等千姿百態的生態城市建設發展模式，為世界其他國家生態城市建設提供了範例。從國內情況來看，雖然起步晚，但是發展勢頭很好。1984年12月，首屆全國城市生態學研討會在上海舉行，開啟了我國生態城市建設的探索之旅。1988年，江西省宜春市在全國率先開始生態城市建設試點，邁出了我國生態城市建設的第一步。進入新世紀，國家相繼出台《全國生態縣、生態市創建工作考核方案（試行）》《關於公佈國家生態園林城市試點城市的通知》等多項政策法規，為生態城市建設提供了法律依據。黨的十六大提出走生態良好的文明發展道路。黨的十七大將生態文明建設列為國家發展戰略，寫入黨代會報告。黨的十八大進一步把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十九大從經濟、政治、文化、社會、生態文明五個方面，制定了新時代統籌推進“五位一體”總體佈局的戰略目標。經過幾十年探索實踐，我國生態城市建設成效開始顯現。截至2020年10月，全國共有262國家生態文明建設示範市縣和87個“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。

二、淄博生態城市建設的求索

（一）工業興市

淄博是一座全國、全省重要的工業城市。近現代工業發展已超過110年，工業文明浸潤深、氛圍濃，產業門類全、配套能力強，全國41個工業行業大類中有39個在淄博實現了規模化發展，90多種產品產銷量居全國前3位，形成了以石油化工、精細化工、醫藥和醫療器械、紡織、建材以及新材料、電子信息、汽車及機電裝備等為主導的現代產業體系。尤其是化工產業積澱深厚，是國內化工產業配套最為完善的地級市。2017年躋身全國首批老工業城市和資源型城市產業轉型升級示範區，先後被命名為新材料名都、中國膜谷、國家級新材料成果轉化及產業化基地和國家火炬計劃生物醫藥、功能玻璃、泵類、聚氨酯特色產業基地。淄博陶瓷生產史已逾萬年，是中國五大瓷都之一、中國琉璃之鄉，有“淄博陶瓷·當代國窯”的美譽。

（二）發展之痛

工業重鎮的環境之痛。由於全市資源型企業、高能耗企業、污染型企業居多，老重化工城市的弊端突顯，生態環保包袱重、壓力大。淄博是石化醫藥之城，石化醫藥企業眾多。淄博是陶瓷之鄉，境內有各類爐窯最多時達5200餘條，密度之大全國少有。淄博是山東省第一水泥大市。最多時全市共有60多家水泥廠、100多條水泥生產線。這些都給淄博帶來很大的污染。

生態建設的民眾之怨。較重的結構性污染、生態環境惡劣，一直是淄博人的發展痛點和無法迴避的問題。淄博曾流傳着這樣的歌謠：“大煙囱，冒黑煙，混混沌沌少晴天，一年吸掉半塊磚”。這樣的生態環境已經嚴重影響到人民的生活和身體健康。一些市民到沿海城市購買房產，大量民間資金外流。如此種種情況，使得淄博的可持續發展和生態建設雪上加霜。

環境難題的壓力之大。隨着城市規模和產業規模的不斷擴大，資源優勢逐漸消失殆盡，老工業城市資源枯竭問題日益突出，發展與環境之間的矛盾不斷顯現，環境保護和節能減排壓力巨大，生態環境的承載能力已經遠遠不適應經濟社會發展的要求。如不有效治理，不但不利於民生，而且也將給淄博長遠發展蒙上陰影。

（三）嬗變之路

改革開放以來，一道道生態環境難解的命題擺在歷屆領導班子面前。市委、市政府主要領導同志雖多次調整，但抓好生態城市建設的總體工作思路沒有變，都把生態城市建設列入重要的議事日程，不斷探索經濟增長與資源環境相協調的發展之路。經過多年不懈努力，打下了生態城市建設的堅實基礎，走過了輝煌的40餘年，開創了淄博生態城市建設新的時代。生態城市建設成效顯著，帶給淄博的除發展思路的更新，更有創新思維和改革精神的再度高漲，在探索淄博轉型路徑的同時，也為城市注入新的活力。淄博市先後創建成為“全國文明城市”“全國綠化模範城市”“國家園林城市”“國家森林城市”等。

淄博生態城市建設的嬗變之路，可依據不同時期發展理念的變化，即環境立市（2002年提出）、生態淄博（2012年提出）、全員環保（2019年提出）三個重要時間節點，分為四個階段：一是孕育階段（1978—2002年）。這一階段從改革開放至“環境立市”戰略的提出，是全市環保工作從無序發展走向有序規範，生態建設事業逐步開展的階段。二是環境立市階段（2002—2012年）。2002年7月，市委八屆九次全委會提出實施“環境立市”戰略。2003年1月10日，印發《關於實施“環境立市”戰略的意見》，3月，市第九次黨代會將“環境立市”正式列入今後五年全市經濟社會發展的重大發展戰略。以實施“環境立市”戰略為新起點，淄博生態城市建設啟動並有序推進。三是生態淄博階段（2012—2019年）。2012年2月，市十一次黨代會召開，確定了“強化生態文明，加快內涵發展”的總體要求和奮鬥目標。其後又召開全市生態淄博建設暨環境保護大會，出台建設生態淄博的有關決定，淄博生態城市建設進入發展提高的新時期。2015年，提出了“一個定位、三個着力”的總體思路，即以走在全省前列為目標定位，着力建設工業強市、文化名城、生態淄博。這一階段已把生態淄博建設擺在事關全局的突出位置。四是全員環保階段（2019年至今）。2019年12月，市委首次提出了“全員環保”的創新理念。2020年3月4日，下發《中共淄博市委、淄博市人民政府關於建立“全員環保”工作機制的實施意見》。其後，全員環保在全市轟轟烈烈地開展起來，形成了上下一心，齊抓共管的良好局面。

三、生態城市建設視閾下的“淄博模式”

在生態城市建設中，淄博大膽探索，不斷創新，積累了一定的經驗，形成了獨具特色、亮點紛呈的“淄博模式”。這裏以聞名全國的“刑責治污”“行政區域邊界聯動執法”“全員環保”三種模式為研究對象。

模式一：刑責治污

1.主要路徑

“刑責治污”是由市委政法委牽頭，聯合市公安局、市檢察院、市法院、市經信委、市環保局等部門，分工配合，部門聯動，組織開展的環境綜合整治專項行動。2012年4月，市環保局和市公安局在全省首開先河，建立了聯動執法機制，開始刑事司法與行政執法相互銜接的實踐與探索。2013年，市委政法委牽頭組織公、檢、法、交警、經信、環保等部門開展環保專項治理工作，進一步夯實了刑事司法與行政執法相互銜接的實踐基礎。2014年1月6日，在全國率先出台《關於政法機關全力支持環保工作的10條意見》，並印發《關於建立嚴厲打擊環境污染違法犯罪行為長效機制的意見》，逐步構建形成“刑責治污”工作體系。2015年，進一步深化刑責治污工作，不斷加大公安環保一體化執法力度，嚴厲打擊各類環境污染違法行為。

2.取得成效

“刑責治污”以來，通過嚴打環境違法犯罪行為，有效樹立了環境法治權威，切實維護了人民羣眾環境權益。牽頭聯合濟南、東營、濰坊、濱州等市環保局共同簽訂了《小清河流域環境執法聯動協議》，開展聯合整治行動，關停邊界地區“土小”和重污染企業，實施限期治理，破獲多起污染環境、非法採礦等刑事案件，對跨區域環境污染等違法行為給予了沉重打擊。《關於政法機關全力支持環保工作的10條意見》出台後，環保部向全國推介淄博的做法，並指出，這是淄博創新社會治理機制的濃重一筆，邁出了山東省乃至全國“刑責治污”的第一步。中央改革辦《改革情況交流》、中央辦公廳《每日彙報》分別向中央政治局和中央書記處的領導同志刊報了淄博的做法。相關做法被全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院在修訂法律和司法解釋中採納，作為典型經驗上報國家發改委，得到高度評價。《人民日報》、新華社、《法制日報》《大眾日報》等都對“刑責治污”進行專題報道。省委、省政府也在全省推廣淄博的做法，列入山東省“十三五”經濟社會發展綱要。

3.案例啟示

一是“刑責治污”必須發揮各部門的職能。刑責治污牽扯麪廣，必須充分發揮各自職能優勢，加大對環境違法犯罪案件的偵破、批捕和審判力度，增強環境執法威懾力，形成打擊環境違法的高壓態勢。二是“刑責治污”必須聯合作戰。刑責治污機制建立健全以來，多部門聯合作戰是一個很好的辦法，只有合力打擊環境違法犯罪行為，才能真正查處社會影響大、羣眾反映強烈的重大突發環境案件。三是“刑責治污”必須長期堅持。開展刑責治污以來，淄博市一以貫之，一任接着一任幹，一任接着一任抓，取得了長足的進展。實踐證明，建立長效機制是一個好辦法。

模式二：行政區域邊界聯動執法

1.主要路徑

“行政區域邊界聯動執法”模式出現於2014年前後，主要以周村區破解跨區域環保執法難題為代表。跨區域邊界環境污染問題，一直以來是困擾地方發展的全國性難題，也是廣大羣眾反映強烈的熱點難點問題。面對日益突出的跨區域邊界環境污染問題，周村區主動與相鄰的鄒平縣及其檢察機關、環保部門對接聯繫，共同商討環境污染的治本之策，簽訂《行政區域邊界地區環境執法聯動協議》，在全國率先建立了“跨區域環境污染綜合治理快速反應協查機制”，即在交界線區域內，周村區和鄒平縣的環境執法人員可互相深入對方交界區域3公里範圍，先行調查取證再移交破壞環境違法企業所在地的環保部門立案查處，同時由兩地檢察機關跟蹤問效、依法監督，共同打擊環境違法犯罪行為，合力推動跨區域污染治理。

2.取得成效

一是有效改善了區域生態環境。據2016年2月監測，邊界地區環境空氣質量計良好天數同比增加31天，水質達標率均到100%，環境質量得到明顯改善。二是有效促進了企業轉型升級。通過兩地四方聯合環保執法，加大治理力度，倒逼促進了高耗能、高污染、高排放企業產業轉型升級步伐。三是有效整合了各方資源。變分散多頭執法為聯合執法，變過去單打獨鬥、各自為政為兩地四方、參與聯動，形成鐵腕治污的合力。四是有效化解了邊界矛盾糾紛。新機制打破了界線，突破了執法區域屏障，將兩地羣眾的線索舉報、情況反映統一標準立案、統一標準處理，兩地羣眾、企業主之間的糾紛也得到有效化解。

行政區域邊界聯動執法通過在實踐和理論層面的探索創新，已成為全國生態環境法治保障的典範。2015年5月，在環保部、中國法學會“生態環境法治保障”制度創新案例評選中，淄博市“跨區域環境污染治理快速反應協查長效機制”獲優秀案例獎。同年8月，省檢察院、省環保廳召開新聞發佈會，將“淄博模式”作為典型案例。中央電視台、《中國環境報》《大眾日報》等新聞媒體專題報道。

3.案例啟示

一是兩地必須密切合作。跨區域聯動執法只有摒棄地方保護主義，加強配合協作、形成法律監督合力和行政執法合力，才能有效治理跨區域污染，促進依法行政，增強環保執法剛性，完善環境保護監管機制，切實維護人民羣眾環境權益。二是雙方主動有效對接。要以生態建設大局為重，積極主動，加強環境執法建設，共同打擊環境違法犯罪行為，合力推進環境污染整治，實現生態環境的共防、共治、共保。三是把握好基本原則。兩地檢察機關和環保部門只有嚴格把握檢察機關依法監督、環保部門聯動執法的基本原則，才能在環境保護聯動執法快速反應機制基礎上加強合作，盡最大努力控制和減少對相鄰地區的污染影響。

模式三：全員環保

1.主要路徑

淄博是率先提出“全員環保”理念的地區，在全省乃至全國都是一項創新之舉。“全員環保”模式主要是突破過去僅靠環保部門抓環保的格局，建立“環保吹哨、部門報到”協調聯動體系，完善“全員環保”體制機制的架構設計、行動路線、路徑突破、氛圍營造等，變單一業務部門“孤軍作戰”為全行業、全領域協同作戰，變重治標輕治本為標本兼治、重在治本，變時緊時鬆為常抓常嚴、追求長效，構建全社會共同參與的環境治理體系，打造黨委領導、政府實施、職能部門齊抓共管、環保部門全程跟進、全社會廣泛參與的“大環保”機制。這與中央出台的《關於構建現代環境治理體系的指導意見》精神一致，為推進生態賦能行動實施和淄博高質量發展提供了堅實的制度保障。

2.取得成效

一是“全員環保”理念日益成熟。這一機制打破了“環保問題就是環保部門的問題、環保責任就是環保部門的責任”的思維定勢，全市上下“一股勁”，大力打好全員環保“一體戰”，擺佈好綜合治理“一張網”。二是“全員環保”工作紮實推進。由於責任明確，各行各業協同攻堅治污，各方面抓生態環保的積極性、主動性充分調動，實現了常態化、制度化治理。各部門各單位紛紛開動腦筋，想方設法完成任務。三是環境質量明顯改善。各級壓緊壓實生態環保責任，強力推進生態環保任務落實，全市生態環境質量明顯改善。

3.案例啟示

一是明確責任、齊抓共管作保證。“全員環保”工作機制六大層面層層抓落實、逐級壓責任。同時，加強司法保障，推動“全員環保”各層面主體責任的落實，點面結合，凝聚“刑責治污+全員環保”的強大合力，為生態淄博建設提供有力制度保障。二是系統思維作指南。環保的最高境界就是多做有利於生態發展的工作，必須將其上升到生態文明建設的高度。應充分運用現代信息技術，提高科技化監管水平，對污染情況實施全方位動態監測和監控，及時、準確地獲取資料信息，迅速發現並解決問題。三是公眾參與作基礎。羣眾對環境問題最有發言權，對羣眾反映的問題要高度重視，深入查證、認真解決、及時反饋；加強普法教育，提高羣眾依法參與監督，逐級、如實反映問題的能力。

四、打造生態城市建設新“淄博模式”“齊魯樣板”

生態城市建設是一項複雜的系統工程，也是一項長期的戰略任務。作為一座獨具特色的組羣式城市，如何在新一輪城市競爭中發揮優勢，再出新招，把生態城市建設提升到新水平，打造新“淄博模式”“齊魯樣板”，為全國老工業城市和資源型城市繼續探索可供借鑑的新樣板新模式，是值得深思的問題。未來必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和生態文明思想為指引，把淄博放到全國全省發展大局中來考量，尋找標杆，找準定位，抓住機遇，迎接挑戰，推進生態城市建設向縱深發展。

（一）實施生態賦能抓攻堅，切實改善環境空氣質量

豐富和完善已有的成功模式，以有解思維研究制定更加科學、精準的舉措，堅決打贏污染防治攻堅戰，努力實現生態環境質量提升進位。一是全力以赴治標。打贏藍天保衞戰。深入推進結構性減排、工業企業深度治理、重點區域綜合整治、移動污染源整治、重污染天氣應急、精細化管理和科技治污等舉措“七個升級”，狠抓有機揮發物和化工異味污染治理，狠抓揚塵治理和油煙污染淨化。打好碧水保衞戰。突出打好飲用水源地隱患、主要河流斷面劣V類水體、城市黑臭水體三場“殲滅戰”，確保城市集中式飲用水源地和所有農村飲用水源地水質達標率達到100%。打好淨土保衞戰。加快構建全覆蓋的固廢監管和利用處置“兩個體系”，力爭儘快使污染地塊安全利用率達到95%以上。二是加大力度治本。進一步優化產業佈局，加快調整產業結構和能源結構，大力發展戰略新興產業，建立健全綠色低碳循環的經濟體系。堅持用最高標準、最好技術、最好工藝、最好設備和最嚴內部管理機制武裝企業，堅持走清潔生產、節能生產的路子。三是努力追求長效。一手抓“刑責治污”，一手抓“全員環保”，確保取得突出成效。抓好“刑責治污”，嚴格落實生態環境損害責任終身追究制，對環境違法行為保持高壓態勢。大力開展“全員環保”宣傳工作，將全市各級黨委政府、人民羣眾和社會組織納入生態建設過程中，打一場羣策羣力的環保治理人民戰爭，推動“全員環保”新機制向縱深發展。

（二）弘揚生態文明理念，推進生態教育制度化

進一步加大宣傳力度，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，切實增強節約意識、環保意識、生態意識，形成合理的生產生活方式，把節約能源資源、保護生態環境落實到行動上和實踐中。在社會生態教育方面，應該充分有效利用多種媒介和宣傳方式，強化人們對綠色生態理念的認知。學校生態教育的制度化更是生態教育的重要方面，應當從國小至大學的各教育階段，開展不同類型的生態教育，確保有效性和長期性。借鑑德國魯爾工業區工業轉型、日本北九州實現循環型社會的經驗，參照深圳、天津、貴陽等地生態城市建設的法規條例，制定淄博促進生態城市建設的法律法規，破解生態城市建設中存在的困境和問題。

（三）強化生態思維理念，大力發展綠色經濟

一是進一步樹立生態思維理念。充分認識污染治理與推動經濟社會高質量發展之間的關係問題，對政策、標準的變化儘快適應，主動思考學習。克服工作中求穩怕亂、患得患失、墨守成規的思想，少督導檢查，多調研幫扶，遇到矛盾和問題，要有有解思維，解決實際問題。二是合理制定綠色發展規劃。淄博作為一個依託資源發展起來的重化工業城市，推動綠色發展的任務艱鉅。結合“十四五”規劃編制，對已有分散佈局的工業集中區進行統一規劃整治，強化園區功能分工。三是發展綠色經濟。嚴格限制技術水平低、能源消耗大、環境污染重的建設項目，有選擇地清退一批高能耗、高污染的企業。推動城市傳統產業綠色化改造，強化全生命週期綠色管理，支持企業推行綠色設計，開發綠色產品，建設綠色工廠，發展綠色工業園區，打造綠色供應鏈。

推進生態城市建設，事關民生福祉，事關發展全局。全市各級應深入學習貫徹習近平總書記關於生態文明建設的重要指示、重要論述和十九大、十九屆三中、四中、五中全會精神，更加牢固地樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，積極融入國家和省重大區域發展戰略，形成抓生態環保的高度政治自覺、思想自覺和行動自覺，一年接着一年幹，一錘接着一錘敲，為打造務實開放、品質活力、生態和諧的現代化組羣式大城市而努力奮鬥。

作者單位：中共淄博市委黨史研究院

職 務：一級主任科員