加強農田水利基本建設調研報告

關於加強農田水利基本建設的思考

摘  要：2005年10月6日，國務院辦公廳轉發了水利部等5部委《關於建立農田水利建設新機制的意見》，明確指出要按照科學發展觀的要求，逐步建立起保障農田水利建設健康發展的長效機制。本文根據多年來從事基層農田水利基本建設工作的實踐，對**縣農田水利建設存在的問題進行分析，論述加強農田水利建設的必要性，明確了農田水利建設應達到的基本目標，提出農田水利基本建設改革的基本思路和保障措施。

關鍵詞：農田水利建設  思考

一、基本情況

**縣位於湖南省東南部，地處南嶺山地北翼，羅霄山脈南段，地理座標介於北緯25°44′至26°13′，東徑113°37′至114°14′之間，西接資興市，西南聯汝城，北面與炎陵縣相鄰，東北與江西省遂川縣接壤，東南與江西省上猶、崇義兩縣毗鄰，全縣總面積1451.56km2。全縣轄15個鄉、3個鎮、一個國營林場，總人口17.33萬人，其中農業人口15.22萬人。全縣國內生產總值89264萬元，農業總產值30120萬元，工業總產值81555萬元，財政總收入7302萬元，全縣糧食總產量6537.8萬kg，農民人均純收入1854元。全縣耕地面積16.86萬畝，其中，水田面積14.58萬畝，總灌溉面積10.50萬畝，有效灌溉面積9.57萬畝。

二、農田水利建設現狀

**縣境內水資源豐富，全縣多年平均降雨量1670mm，多年平均徑流總量14.97億m3，平均徑流深1031.4mm，徑流係數0.62，徑流模數32.7L/s·km2，產水量103.14萬m3/km2。全縣多年平均地下水總量2.27億m3。全縣水資源可利用量8.47億m3。

全縣現有主要農田水利設施包括：小Ⅰ型水庫2座，小Ⅱ型水庫7座,山塘124口,引水河壩2692處，小型電灌站5座197kw，渠道1220.5km，渠系建築物1224處，總灌溉面積10.5萬畝，有效灌溉面積9.57萬畝，農業人平0.63畝，佔耕總面積的56.8%。現有水利設施年可供水量1.03億m3。

三、農田水利建設存在的主要問題

1、水利設施規模小，供水量不足

全縣現有水源達2825處（水庫9座，山塘124口，河壩2692處），現有水利設施年可供水量僅1.03億m3，平均供水量僅為3.6萬m3/處，而全縣現狀年需水量達1.5億m3，供需缺口達0.47億m3，總供水量僅佔總需水量的68.6%。

2、水利工程設施建設標準偏低，配套差，老化、損毀嚴重

全縣現有水利設施大部分是五、六十年代建成的，受當時社會經濟條件的制約，很多工程沒有經過科學的規劃設計等前期工作環節，建設標準普遍較低，絕大部分渠道為土渠，防滲性能差，滲漏嚴重，缺乏必要的施工設備和建築材料，施工管理不規範，土法上馬，採用人海戰術，工程施工質量不一，配套差，很多工程建設至中途被迫下馬，甚至有不少工程直至現在仍未完全建成。由於工程建設年代久遠，加之工程管理滯後，缺乏必要的續建配套與維修資金，工程老化、損毀嚴重，嚴重製約了工程效益的發揮，主要表現在水庫山塘滲漏嚴重，蓄水能力削弱；渠系標準差，淤塞垮塌多，利用係數低；揚水設備嚴重老化，甚至報廢。

水庫工程建於50-60年代，水庫老化失修，水庫蓄水量嚴重不足，9座水庫不同程度帶病運行。渠道大多數在大躍進、人民公社時期所建，而且大多數渠道為土渠，渠道淤積、滑坡、塌方嚴重，甚至有些灌區出現大的山體滑坡，由於**縣為貧困縣，無經濟實力修復。灌溉機埠工程多數建於大集體時代，自從實行聯產承包責任制後，由於管理跟不上，機電設備基本已經報廢。河壩工程大多數為臨時河壩，只有少數的固定河壩，一旦遭到較大洪水，則皆被沖毀，農田灌溉經常得不到保障。

3、工程管理滯後，管理體制不健全

水利是一項社會效益大，自身利益小的社會公益事業，我縣地處山區，沒有中型以上的水利工程，全縣只有2座以灌溉為主的小一型水庫建有水庫管理所，由水庫所在村的村主任兼管，但從沒徵收過水費，其運行管理費用沒有保障，其他小型水利工程更談不上專人管理與徵收水費，有些工程甚至無人管理，無資金維修，灌溉效益逐年衰減，已嚴重製約當地農業生產的發展，農民被迫外出打工掙錢，糧食生產已出現了倒退現象。

4、資金投入不足，管理難度較大

由於工程存在使用無償化，產權模糊化，利益社會化，責任政府化的基本現象，從而構成了對工程設施維護管理上僅靠單一的政府性投入，但由於縣財力拮据，無力對工程進行系統性和整體性的規劃建設和管理，只能採取“頭痛醫頭，足痛醫足”的近利辦法對部分重點工程進行簡單維護管理，使得工程整體功能嚴重下降。同時，工程的無償使用，根本不能保證工程管理單位的正常工作。

5、水土流失加劇，水旱災害頻發

傳統的耕作方式及重產出輕投入的生產思維，使自然環境遭到嚴重破壞，河道淤積，農田板結現象突出，減少了土壤保水能力，增加需水量，從而增加了自然災害的易發性及危害性，阻礙縣域經濟發展。森林資源開發力度加大，在一定程度上降低了山林涵養水源的能力，導致部分工程水源不足。

四、加強農田水利建設的必要性

1、保證和提高現有農業綜合生產能力的總體需要

保障糧食安全和促進農民增收，最根本的是要提高農業綜合生產能力。而搞好農田水利基本建設，恢復和改善農田水利條件，正是實現這一重要目標的基礎。我縣糧食連年減產的根本原因，除了種糧效益比較低使農民種糧積極性下降外，主要原因是糧食綜合生產能力下降，而綜合生產能力下降的主要原因又是農田水利基本建設下滑，農田灌排設施的保障能力下降。雖然最近幾年我縣糧食產量出現恢復性增長，但那是各種有利因素同向作用的結果，農業綜合生產能力並沒有實質性提高，糧食生產面臨的形勢依然嚴峻。

2、保證國家糧食安全、解決"三農"問題的需要

穩定發展糧食生產，確保國家糧食安全是保持國民經濟平穩較快增長和社會穩定的重要基礎。"三農"問題是我國的基本問題，農村是相對落後區域，農業是弱質產業，農民是弱勢羣體。當前，農業資源、基礎設施和生態環境脆弱嚴重製約農業的發展，加強農田水利建設，可有效的強化有限的水資源的利用，使農業綜合生產能力不斷提高，抵抗自然災害的能力得到加強，可有效的保證農業穩定，為國民經濟和社會發展提供有力支撐。

3、調整產業結構、增強農產品競爭力,增加農民收入的需要

農田水利工程的建設，提高了現有農業綜合生產能力，調整了農業產業結構，可使農户與市場緊密相連，生產經營更加符合市場需求的農產品，農業產業化提高了產品質量，擴大了農產品出口，增強了產品的競爭力。農業產業化經營延長了農業產業鏈，增加了農民就業，拓寬了增收渠道，使農民人均收入實際增長有了很大提高。

農田水利工程的建設，還可引導農村中存在的大量富餘勞動力，充分發揮農村勞動力資源豐富的優勢，繼續利用農閒季節，組織和引導農民儘可能多地搞勞動積累，是加快農田水利基本建設的有效途徑。

4、改善農業生產條件和農村區域生態環境的需要

實施農田水利工程建設，可明顯改善廣大農村的生產生活條件和整體面貌，促使農村朝生產發展、生活富裕、生態良好的文明道路發展，實現人與自然的和諧發展，實現農村與社會的協調發展。

5、水資源高效利用和經濟社會可持續發展的需要

通過農田水利工程的實施，節約了用水量，提高用水效率，在一定程度上優化了我縣的水資源配置，提高了水資源的使用效率。

農田水利建設是為農業發展創造最基礎的條件，是實施農業可持續發展的關鍵。開展農田建設，興修水利，使農業生產條件得到改善，抗禦自然災害的能力得到了增強。但隨着社會的進步和經濟的飛速發展，現有的農田水利建設已遠遠不能滿足經濟社會發展的需要，一是現階段農田水利建設一直延用計劃經濟體制下的模式，管理粗放,建設標準低，工程建設存在很大的盲目性，導致在工程技術、經濟效益和社會效益等方面不能相互兼顧；二是在工程建設上，許多沒有設計就施工或"三邊"工程，工程質量先天不足；三是小型水利工程產權改制後,工程建設加快，但管理滯後，很多工程存有安全隱患。

五、農田水利建設的指導思想與建設目標

1、指導思想

認真貫徹黨中央國務院關於加強農業和水利基礎設施建設的有關方針政策，按照科學發展觀要求，以提高農業特別是糧食綜合生產能力為核心，以保障國家糧食安全和增加農民收入、改善農業生產條件和農村生態環境為目標，統一農田水利建設規劃，統籌使用農村各類涉水資金，以規劃為龍頭，把以工代賑、農業綜合開發、商品糧基地建設、土地開發整理等專項中用於農田水利的資金相對集中，整合使用，按照“統一規劃、項目管理、渠道不變、各計其功”的原則，以規劃整合項目、項目整合資金，提高涉水資金的使用效率。推進工程管理體制和運行機制的改革，提高水利用效率與效益，提高農業抗禦自然災害能力，為國家的糧食安全、用水安全、生態環境安全提供有力的支撐和保障。

2、規劃建設原則

1) 堅持突出重點的原則：重點放在糧食主產區及生態環境脆弱的地區，包括糧食增產潛力大、提高農業綜合生產能力明顯的區域；農民民主管理意識強、自願申請加快建設的區域和已落實工程管理責任，特別是建立了規範的農民用水户協會管理的區域；

2) 堅持統籌兼顧的原則：充分考慮水資源承載能力，實行總量控制、定額管理。協調各行業的用水需求，促進農業結構調整，實行改造與改革、骨幹與田間、灌溉與排水相結合；

3) 堅持因地制宜的原則：根據各地實際情況，制定適宜的改造方案，同時積極採用新技術、新材料、新工藝；

4) 堅持量力而行的原則：根據國家財政投入及地方財力的可能和當地經濟發展的實際需要，制定切實可行的規劃建設目標和操作性較強的措施；

5) 堅持以改革促進發展的原則:進一步深化農田水利工程建設和管理體制改革,加強農田水利工程投資、融資體制、水價形成機制、工程產權制度等方面的改革，充分發揮小型農村水利工程的效益，促進農村水利基礎設施建設。

3、建設目標

通過農田水利建設，改善農業生產條件，優化農業種植結構，確保灌溉面積穩步增長，進一步提高農業綜合生產能力和抗禦自然災害能力，保障糧食安全，增加農民收入。同時根據農田水利工程的性質和特點，逐步建立適應社會主義市場經濟要求的有效的投入機制、管理模式和運行機制，充分發揮工程效益，調動受益農户投工投勞的積極性，促進農田水利基本建設持續健康發展，滿足農村經濟社會不斷髮展的需要。

六、農田水利建設的管理與改革

1、 改革的基本思路

農田水利工程在各縣經濟發展和社會進步，特別是農業生產中越來越重要的作用，亟待從政策、法規、體制、機制等方面進行促進，從而推動改革逐步完善、健康發展，走上正規化、法制化軌道。

2、 改革的主要內容

按照《湖南省水利工程管理體制改革實施意見》中“水利工程管理體制改革的主要內容”執行，即從以下幾個方面進行：

1) 規範管理，明確權責；

2) 水管單位定性，人員定編、定崗；

3) 規範財政支付政策；

4) 管養分離、合理分流；

5) 水管單位實行內部改革，嚴格資產管理；

6) 執行新的水價政策，改革水費計收機制；

7) 改革經營權；

8) 完善在建工程管理體制；

9) 環境保護與安全管理。

七、實施農田水利基本建設的保障措施

1、 組織機構

由縣政府組織成立“**縣農田水利工程建設項目領導小組”，負責農田水利工程建設的組織領導和指揮協調工作，同時，縣水利局、項目鄉人民政府、項目村均成立相應的領導小組和工作班子，明確組織管理機構、人員及其職責，責任到人。縣水利局為全縣小型農田水利工程設施建設項目法人，會同縣財政局負責項目的申請、規劃、設計、管理和建設、技術指導、項目的審批、督促落實工程建成後的經營和管護，確保工程長期發揮效益。

2、投入機制

通過爭取中央投資，加大地方各級財政投入力度，整合各部門用於農田水利建設的專項資金，發動羣眾籌資投勞，吸引民營資本，接受社會捐資等途徑，拓展農田水利建設的投融資渠道，建立多元化、多層次穩定增長的農田水利建設投入機制。

積極爭取中央財政的支持。加緊農田水利建設前期工作，做好項目儲備，以項目爭取資金，帶動投入。發揮地方各級財政對農田水利投入的引導作用，確保各級財政對農田水利建設投入的穩定增長。建立省、市、縣三級小型農田水利建設專項補助資金，採用“民辦公助”方式，對農户、農民用水户協會、農民專業合作經濟組織和村組集體等自願開展小型農田水利工程建設的項目，財政給予補助。重點支持小型水源、渠道、機電泵站等工程設施的修復、新建、續建與改造。同時依法加強對水利建設基金、水資源費、河道採砂管理費、水土保持設施補償費、水土流失防治費、佔用農業灌溉水源與灌排工程設施補償費等規費的徵收和管理，做到足額徵收，未經授權，任何部門和單位不得減免。

統籌使用農村各類涉水資金。按照“統一規劃、項目管理、渠道不變、各記其功”的原則，以規劃整合項目、以項目整合資金，提高涉水資金的使用效率。

發揮農民羣眾的主體作用。堅持“政府支持、民辦公助”的原則，通過政策引導，激發廣大農民大幹農田水利的積極性、創造性。對跨村、跨鄉的水利工程，按照鄉鎮協調、分村議事、聯合申報、統一施工、分村管理資金和勞務、分村落實建設任務的程序和辦法實施。農田水利建設中，要執行“一事一議”籌資籌勞的有關規定。

大力發展民營水利。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，大力推進小型農田水利設施產權制度改革，明確小型農田水利設施的所有權，落實管護責任主體。

鼓勵和支持社會捐資辦水利。在政策允許範圍內，對建設農村公益性水利基礎設施給予優惠條件，大力提倡和鼓勵社會捐資興建公益性水利設施。

3、 鼓勵政策

採取“以補促投，民辦公助”方法，在農民自願和充分考慮農民承受能力的前提下，鼓勵農民更多地投入農田水利基本建設，繼續維持農民在小型農田水利建設上的主體地位。大膽引入市場機制，採取以投資權換經營權，以土地使用權換無償灌溉權，用個人資本換羣眾集資等方法，走“民建、民有、民營”的小型農田水利建設新路子。進一步開放建設權，通過税收優惠、財政貼息等手段，吸引社會資金增加投入，逐步建立農田水利基本建設資金穩定增長的機制。對符合信貸政策的農田水利工程實行信貸扶持，適度放寬貸款條件，擴大小額信貸規模，各級財政給予適當貼息扶持。健全管理機制，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，通過承包、租賃、拍賣等方式促進產權流轉，搞活經營，落實管護責任，逐步建立保障農田水利基本建設健康發展的長效管理機制。

4、 管護制度

以明晰管理業主為重點，放開使用權，搞活經營權，大力推行防汛抗旱、綜合經營、灌區管理“三位一體”的管理模式，加快以承包、租憑、股份合作為主要形式的水管體制改革步伐，落實管理責任，盤活水利資產存量，降低管理成本。通過深化改革，逐步建立起符合可持續發展水利要求的有山區特色的小型農田水利工程管理體制和運行機制。抓好三個環節: 一是根據不同類型的工程明確管理主體。要改變過去想管的管不了、該管的管不好的局面, 政府該管的一定要管到管住,不該管的一定要放開放活, 劃分事權, 明確權責。二是根據各自的實際情況確定適宜的管理方式。一家一户的工程, 由農户自管； 聯村聯户的工程, 建立各類形式的合作組織, 通過用水户參與管理和組建農民用水户協會等方式, 將專管與羣管相結合,明確產權和義務； 重要的和較大的工程, 由政府管理, 積極引入市場機制和競爭機制。三是根據社會發展的需要健全基層水利服務體系。繼續加強鄉鎮水利站和農村水利技術服務組織建設,搞好各級農村水利隊伍的業務培訓,使農村水利社會化服務體系發揮應有的作用； 要勇於創新, 建立打破行政區劃界限、沒有行政級別、具有獨立法人資格的全新的水利技術服務中心, 立足水利, 面向市場, 一業為主, 多種經營； 中心和中心之間既有競爭, 又有合作, 誰的實力強、服務好誰就會佔領更多的市場, 由眾多的服務中心形成一個全面覆蓋的網絡, 農民有更多的服務選擇。