建立各類事業單位統一登記管理制度調研報告

《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立各類事業單位統一登記管理制度”。這是中央深化改革的一部分，是切實推動政府職能轉變，提高政府治理能力和治理水平，也是全面深化改革的重要任務，建立各類事業單位統一登記管理制度是大勢所趨，勢在必行。因此、結合我市實際，就建立各類事業單位統一登記管理制度有關問題，對本市各類事業單位進行了調研，具體情況如下。

一、xx市各類事業單位登記管理的基本現狀

我市各類事業單位登記管理分為兩種情況：公辦事業單位，根據《事業單位登記管理暫行條例》由機構編制部門辦理事業單位法人登記；民辦事業單位即民辦公益服務機構，根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》由民政部門辦理登記。

（一）事業單位法人登記情況。截至目前，我市已登記事業單位法人643家。按行業類別劃分，教育類76家、文化類30家、衞生類86家、體育類3家、新聞出版類2家、社會福利類20家、廣播電視類3家、統計調查類2家、技術推廣類120家、公共設施管理類55家、供銷類1家、監測類7家、勘探類1家、測繪類2家、檢測鑑定類9家、法律服務類2家、資源管理類5家、計量質檢類7家、經濟監督類3家、知識產權類1家、信息諮詢類5家、人才交流類1家、機關後勤類5家、其他197家。這些單位均為機構編制管理的事業單位，其機構規格、人員編制、財政供養人員受到嚴格管控。

（二）民辦非企業單位登記情況。經調查摸底，我市經民政部門登記的民辦非企業公益服務單位132家，其中教育類16家、社會福利類51家、衞生類29家、體育類11家、人力資源類4家、科技服務類3家、其他18家。從整體發展情況看，這些單位法人自主權明確，危機感、責任感較強，經濟效益較好。

從兩種登記情況來看，公辦事業單位已不能完全滿足社會對公益服務的需求，這必然為民辦公益服務機構提供了充足的發展空間，民辦非企業已成為全社會公益服務的重要補充力量。

二、建立統一登記管理制度的利與弊

在調研中發現，民辦公益服務機構普遍反映它們沒有享受到與公辦事業單位同等的“國民待遇”，也希望登記為事業單位法人，況且社會力量舉辦的公益服務機構作為一種新興的社會組織，在社會主義市場經濟條件下得到了迅速發展，只是由於體制機制、政策措施、監督管理、自身建設等方面的原因，使其在發展數量、質量等方面，仍然處在發展的初級階段。建立統一登記管理制度對其發展將大有裨益：

一是變“多頭管理”為“一頭管理”，建立統一的登記管理體系和標準，加強對民辦公益服務機構的監管，使其沿着公益服務目標規範發展。

二是讓民辦非企業單位取得與公辦事業單位的同等地位，以政府舉辦的事業單位名義開展活動，提高自身的公信力，提升民辦公益服務機構的社會地位，優化政策環境，建立各類事業單位公平發展的平台。

三是讓民辦非企業單位獲得財政撥款支持，享受與公辦事業單位相同的土地使用、收費、税收、社保、人才引進、職稱評定、課題申報等政策；同時引進市場機制和競爭因素，激發公辦公益服務機構的活力和潛力。

四是吸引社會資金投入教育、科技、衞生等社會事業，推進投資主體多元化，彌補政府服務不足問題，為人民羣眾提供更加優質高效的公益服務。

從調研情況看，民辦公益服務機構本身存在的問題也不容忽視，建立統一登記管理制度亦有一定弊端，主要表現以下幾方面：

一是社會公信力偏低。民辦公益服務機構普遍規模小、資金少，條件差、功能弱、抗風險能力較差，競爭力不強，社會認可度不高，服務能力不強現象較為突出。如果建立統一登記制度後，享受公辦事業單位的同等待遇，由政府購買其服務，公眾卻得不到相應的優質服務，就會降低政府的公信力。

二是逐利傾向比較重。絕大多數單位的主要目的是獲得經濟效益，公益服務僅是其取得經濟效益的途徑，服務意識比較淡薄。

三是發展“空間”有限。辦公和業務用房都比較緊張，設施只能滿足基本需求。

四是內部管理不規範。由有關社會組織、企業等舉辦的公益服務機構，內部管理相對規範，而由個人出資舉辦的往往缺乏必要的內部規章制度，管理比較隨意，組織機構不健全，財務管理不透明。目前在民政部門登記時需對開辦資金驗資後，方可進行註冊登記。如果建立統一登記管理制度，同公辦事業單位一樣只需出具開辦資金確認證明就登記的話，勢必出現開辦資金虛假，擾亂經濟社會秩序。

五是人員整體素質低。民辦公益單位由於工資低、待遇差、工作人員整體素質不高，隊伍不穩定現象普遍存在，一旦有更好的單位，工作人員就會選擇離開。隊伍的不穩定，其服務質量必將大打折扣。

由此可見，社會力量舉辦的公益服務機構發展後續乏力，難以獲得政府購買服務的資金，監管無抓手。它登記為事業單位法人的目的，主要是為了確立事業單位法人地位，獨立對外開展工作，尋求保護其合法權益的依據和機構。因此，將其進行登記利在能夠掌握社會力量興辦的服務機構發展情況、運行狀況。弊在管理無抓手，監管不到位。

三、建立統一登記管理制度有關意見與建議

從調研的情況來看，積極、穩妥、逐步把公益服務機構納入統一登記的管理範圍，建立起各類事業單位統一登記管理制度已勢在必行。

一是加快《條例》修改。要建立統一登記管理制度，首先就要取消事業單位和民辦非企業單位稱謂，統一定義為“公益服務組織或機構”。將公益服務機構定義為國家、組織和個人出資，不以贏利為目的、為社會提供公益服務的社會組織。修改《民辦非企業登記暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例》為《公益服務組織登記管理條例》，將原事業單位和民辦非企業單位統一納入《公益服務組織登記管理條例》登記管理範圍，實行統一登記管理。其次需對其公益服務性進行界定，把握“不以盈利為目的”這一核心，按照國家公益服務出資多元化方針，打破服務領域和舉辦主體的侷限。不限定出資主體、業務範圍，只規定機構設立的目的，即“不以贏利為目的”。這樣可以避免民辦非企業單位登記為公益服務機構後，打着公益機構的名義，私下裏利用公益資源開展盈利活動。

二是明確登記機關。凡國家機關、企業、社會團體、公民個人和其他社會力量舉辦的非營利公益服務機構都應當由一個登記管理機關負責登記管理，建議由機構編制部門進行，主要基於以下幾點考慮：一是可依託現有的事業單位登記管理局組建新的登記機關；二是事業單位登記管理局管理相對規範，機構設置和軟硬件配備都相對完善；三是當前社會中從事公益服務機構的主體依然為各級事業單位。四是機構編制部門有利於協調各個管理部門對公益服務機構進行監管。

三是加強日常監管。根據《條例》規定，登記管理機關針對宗旨和業務範圍對法人的實際業務開展情況進行日常監督，而民辦公益服務機構由於缺少舉辦單位的監管，對其設立、日常開展業務活動和註銷登記監管均相對較難，但按照誰登記誰負責的原則，作為登記管理機關應當對登記法人違反宗旨和業務範圍開展活動承擔監督責任，建立統一登記管理制度後，登記機關對民辦公益服務機構既無法監督又要承擔責任，就會使登記管理機關處於尷尬的局面。對此，登記機關應加強日常監管力度，加強誠信建設，建立自律機制。凡逾期不公示，通知其業務主管單位進行敦促。同時為了確保公益屬性，在《條例》中應規定公益服務機構利潤控制範圍，並通過每年年檢進行監督。如拒不公示或超過利潤範圍的單位撤銷其法人證書，並通報市場監督部門進行企業登記。

四是規範登記事項。由於出資方式不同，事業單位和民辦公益服務機構的開辦資金如何確認是登記過程中不可迴避的問題。如果都按現行事業單位出具開辦資金確認證明的方式操作，民辦公益服務機構的財務必須公開透明，業務主管單位應對其進行監管，年度公示須同事業單位一樣提交上一年度資產負債表，以便接受社會監督。

五是加大監管力度。加強信息披露，健全監督機制，應建立法人年度公示制度，對於其利潤情況和證書登記事項進行公示，接受社會各界和人民羣眾監督，社會公眾可以通過電話、網絡、郵箱等方式對違反《條例》的行為進行舉報，登記機關接到舉報後，應嚴肅追究其法定代表人責任，並對其單位進行相應的處罰。同時要建立法定代表人責任追究制，對於違反法律法規和《條例》的法定代表人，除追究相關責任外，今後不得擔任其他公益服務機構的法定代表人。