關於推進村黨組織書記、村主任“一肩挑”工作的調研報告

黨組織書記、村委會主任“一肩挑”領導體制是推進農村基層組織建設的一項制度創新。根據《中國共產黨農村工作條例》（以下簡稱《條例》）第十九條明確：村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。簡而言之，村黨組織書記、村主任“一肩挑”即為村民委員會主任和村黨支部書記為同一人擔任。根據中央政治局審議通過的《鄉村振興戰略規劃》，明確提出到2020年全國村黨組織書記、主任“一肩挑”要達到35%、到2022年要達到50%的預期目標。據統計，全國村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的比例是30%。比較高的有海南98.7%，湖北96.5%，廣東73%，吉林66.9%，北京59.6%，山東59.4%。由此可見，實行“一肩挑”是全國、全省的統一部署，是堅持和加強黨的全面領導的必然趨勢。

本次調研我們走訪了保靖縣試點的部分鄉鎮，針對“一肩挑”機制的利弊和如何更加科學規範的推行該機制，我們通過下村走訪、問卷調查、院壩談心等多種方式，同鄉鎮幹部、村兩委班子成員、黨員羣眾和普通羣眾開展了深入的探討和調研。

一、保靖縣村黨組織書記、村主任“一肩挑”的基本情況。

村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰鬥力的基礎，是村各種組織和各項工作的領導核心，是團結帶領廣大黨員和羣眾建設有中國特色社會主義新農村的戰鬥堡壘。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村黨支部在村級組織中居於絕對的領導地位；村委會在村黨支部的領導之下，負責村務日常管理工作。

本次走訪了遷陵鎮和長潭河鄉部分村，其中遷陵鎮松溪村基本情況村民308户，1324人，貧困户115户466人，成立有一個黨支部，黨員39人，兩個黨小組，目前在家的黨員是27個。實行村書記主任“一肩挑”以後，目前村班子主要是書記主任1名，村祕書1名，綜治專幹1名，計育專幹1名。松溪村從2019年10月25日開始實行村黨組織書記村主任“一肩挑”。

其中我們對長潭河鄉進行了一個系統的調研，長潭河9個行政村、13個黨支部，總人口14000餘人。按照縣委組織部的要求和部署，長潭河“一肩挑”工作已於今年完成8個村書記、主任“一肩挑”工作，實現80%的目標任務。我們實地走訪的是魚塘村和馬路村。

通過對遷陵鎮松溪村和長潭河鄉馬路村、魚塘村走訪調研發現，幾個村都屬於人口偏多的村，一肩挑後村主要幹部工作量相對加大，但是村委凝聚能力有所加強，目前幾個村黨組織書記、村主任“一肩挑”實施時間均不超過一年。同時，兩個鄉鎮的“一肩挑”機制並未在所有村推行，整體處於摸着石頭過河的階段。

二、村黨組織書記、村主任“一肩挑”的意義

（一）實行村黨組織書記、村主任“一肩挑”有利於化

解村支兩委矛盾。就農村基層組織的機構設置來説，黨支部和村委會是村級這裏中的兩個政治組織，共同擔負着農村社會發展的重大責任，兩者的關係是領導和服從的關係。一般來説，黨組織領導村委會，村委會服從黨組織。黨組織的權利是自上而下的，二村委會的權利是自下而上的。推行“一肩挑”機制後，當國家利益和村民的利益，也就是村民的整體利益和長期利益與村民的部分利益和短期利益出現衝突時，“一肩挑”者就可以通過權衡其中利弊，直接採取最佳措施，避免了“兩委”推諉扯皮和爭權奪利，易於統一思想，執行政策。

（二）實行村黨組織書記、村主任“一肩挑”有利於強

化黨在農村的領導地位。《中國共產黨農村工作條例》第十九條指出：“加強農村黨的建設。以提升組織力為重點，突出政治功能，把農村基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員羣眾、推動改革發展的堅強戰鬥堡壘，發揮黨員先鋒模範作用。堅持農村基層黨組織領導地位不動搖，鄉鎮黨委和村黨組織全面領導鄉鎮、村的各類組織和各項工作。村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職。加強村黨組織對共青團、婦聯等羣團組織的領導，發揮它們的積極作用。健全村黨組織領導下的議事決策機制、監督機制，建立健全村務監督委員會，村級重大事項決策實行‘四議兩公開’。各級黨委特別是縣級黨委應當認真履行農村基層黨建主體責任，堅持抓鄉促村，選優配強村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，加強黨內激勵關懷幫扶，健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度，持續加強基本隊伍、基本活動、基本陣地、基本制度、基本保障建設。”可見，“一肩挑”對農村基層黨組織的執政能力建設具有舉足輕重的作用。“黨政軍民學，東南西北中”，黨是領導一切的，“一肩挑”推行後，強化了黨在農村對各塊工作的領導地位。

（三）實行村黨組織書記、村主任“一肩挑”有利於提

高村支兩委的工作效率。“一肩挑”推行後，首先“一肩挑”者的經濟待遇有所提高，在物質上能夠刺激工作積極性，實行“一肩挑”有利於減少村務開支，提高幹部待遇。實行書記、主任“一肩挑”後。幹部人數比原來減少，不僅減少了村務開支，幹部待遇也得到了提高，間接促進了村幹部工作的效率；其次村支兩委更容易統一思想，減少了以往村書記和村主任觀點不一致，相互扯皮導致工作不能順利開展的現象。

（四）實行村黨組織書記、村主任“一肩挑”有利於提

高村幹部工作積極性。松溪村書記向我們介紹到，村書記、主任實行“一肩挑”後，在問題的決策、事務的處理上，減少了書記、主任的溝通、協調環節，避免了因為兩者的意見不同引起事務的拖延，使決策能夠快速實施。同時，在“一肩挑”的情況下，由於黨務、村務都由同一個做出決策，可以根據事情輕重緩急來統籌安排工作，便於加快村級組織正常運轉節奏，提高工作效率。松溪村現狀告訴我們，“一肩挑”有利於增強村組織的凝聚力，強化班子成員工作責任心。如果書記、主任關係不融洽，就會在工作中各自為政，不能做到相互配合，工作中甚至出現相互牴觸、拆台的現象。實行“一肩挑”後，不存在書記和主任相互扯皮、爭權的現象，在村中只有一個領導核心，有利於消除不必要的兩委矛盾，增強村組織的凝聚力，使兩委成員目標同向，各司其職，各負其責，分工合作，協調配合。所以“一肩挑”機制的推行，從根本上解決了村支兩委班子不和問題。有利於激發村幹部工作積極性，主要負責人將工作安排到位後，就可以井然有序的開展工作。

但是，權利在運行過程中，需要受到必要的監督和制約，正如孟德斯鳩所説：“一切有權利的人都容易濫用權利，這是萬古不易的一條經驗”，習近平總書記也曾説過“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子裏”。一旦缺乏有效的監督和制約，就容易導致腐敗和專權，進而損害民主的進程，侵害人民的權益。村黨組織書記、村主任“一肩挑”後，必然產生系列的問題亟待解決。

三、村黨組織書記、村主任“一肩挑”的問題

（一）村黨組織書記、村主任“一肩挑”後，工作量驟

增，更為考驗任職者的個人能力。“一肩挑”機制的推行，意味着村主任的工作職責全部增加到村書記肩上，曾經兩個人的工作量，現成為一個人的工作量，村幹部減員不減事。村級各項工作的決策和落實都壓在一個人身上，大事小事都要村黨支部書記（村委會主任）出面協調和安排落實，特別是人口數量大、村級事務多、矛盾糾紛較多的村，由於村幹部精力有限，難以兩頭兼顧，可能在質量和效率上有所降低，工作中容易形成一手硬、一手軟的現象，甚至會出現“兩頭抓”但一頭也沒抓好的現象，容易產生顧此失彼的局面，最終影響到工作全局。

（二）村黨組織書記、村主任“一肩挑”後，權利過於集中，易出現“一言堂”現象。如果長期處於“一元化”領導體制，權利相對集中，容易產生大權獨攬、唯我獨尊的思想，易於產生“家長制”“一言堂”。一旦出現“一肩挑”者以權謀私，損害羣眾利益的現象，就會損害黨的形象，降低黨在羣眾心目中的威信，極大地削弱農村黨支部的凝聚力和戰鬥力，激化幹羣矛盾，影響農村穩定。

（三）村黨組織書記、村主任“一肩挑”權利模式內部缺乏實際的權利制約。在權利高度集中的“一肩挑”機制下，雖然村黨支部、村民委員會實行民主集中，“兩委”班子成員也各自分管一定的工作，承擔一定的職責，但是最終的決策權和控制權都集中在作為“一把手”的“一肩挑”者手中。村民監督委員會在整個過程當中發揮着極其微弱的作用。例如，“一肩挑”實行後，“一肩挑”者可以通過印章的簽字審批權來同時控制村支兩委公章。同樣，在村財務管理上，“一肩挑”者研究可以通過簽字審批的權利來獨攬經濟大權。所以，“一肩挑”權利模式內部缺乏權利制約的有力機制，並對“一肩挑”權利監督模式的效能造成很大的制約。

（四）村黨組織書記、村主任“一肩挑”待遇獎勵等制度不完善。調研過程中我們瞭解到，根據文件，實施“一肩挑”以後，書記身上的擔子明顯重了，一門心思撲在工作崗位上。按理説村書記的待遇應該提升不少，但是由於各種原因，實際有打折扣的現象，相比以前，待遇確實有所提高，但是提升空間不大。獎勵機制也不完善，付出沒有回報，任務增加而待遇不增加，勢必影響村幹部的積極性。

四、村黨組織書記、村主任“一肩挑”的建議

（一）選準用好“一把手”。一旦實行“一肩挑”，“一

把手”的素質必須全面且過硬。在選人用人是，首先要考慮其政治素質，同時要兼備管理能力、工作能力、在村裏的威望等。只有綜合素質過硬，大公無私，秉公做事，才能將工作做好做實。

（二）加強“一把手”的學習教育。現在擔任“一肩挑”

者大多學歷不高，理論學習不足，更多的事靠經驗主義在工

作。所以，為了強化“一把手”的工作能力，首先要加強對其的理論知識培訓，武裝其頭腦，堅定其理想信念，才能使其在工作中更好的貫徹為人民服務的宗旨，持之以恆的為人民做實事，守住初心，不失公允。其次要加強工作技能的培訓。包括相關的財務知識、計算機操作、法律知識等相關技能。

（三）健全和強化監督制約機制。首先要明確村支兩委及其班子成員的工作職責和分工，特別是要明確“一肩挑”者的權利和責任，做到權責一致。同時要加強公章管理制度，不能讓“一肩挑”者同時擁有村支兩委公章的最終管理權。其次要加強村民監督委員會的監督。一是基於村民監督委員會必要的物質保障，包括工作經費、辦公地點等，確保村民監督委員會能夠獨立於村支兩委來辦公，進行有效監督；二是要加強對村民監督委員會成員的工作職責培訓和法律知識培訓，強化村民監督委員會成員履職的自覺意識。三是通過開設舉報信箱、網上監督等方式，多渠道、全方位的監督村支兩委工作。

（四）注重關愛激勵政策。有激勵才有動力。建立村幹部工資增長機制，使其待遇水平與工作量、工作業績、農民人均收入等相適應。激發村幹部一心一意幹事業，放心放手謀發展的內在動力。還需要在資金投入、政治激勵等方面需要綜合考量，確保“一肩挑”書記安心幹事、幹而無憂。