開發區改革土地使用制度初探

第一篇：*開發區改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產是開發區經營城市的必然選擇

——×××開發區改革土地使用制度初探

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積佔總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發區的起步發展提供了原始積累，*開發區改革土地使用制度初探。但是隨着徵地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配製度的政策出台以後，傳統的以協議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特徵的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，處於社會公眾的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的範圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以採取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅遊、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須採取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發39號）、《國務院辦公廳關於加強土地資產管理的通知》和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅遊、娛樂和住宅的經營性用地必須採取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，為今後xxx開發區的改革指明瞭方向，提供了有力的借鑑。

——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。

一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認為xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業為主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地為主，佔全區總用地面積的90%以上，第三產業發展比例較小，僅佔全區國民經濟構成的15%，第三產業等經營性用地僅佔總用地面積的4%，管理制度《*開發區改革土地使用制度初探》。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地為主，其他用地不具備採取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處於更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目採取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處於劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認為xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負重前行，為改革用地制度做好積極準備。

雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨着社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。

一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。

二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統一調配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，為實行招標拍賣奠定基礎。同時政府應加強土地供應的計劃性，土地管理部門要依據市場需求，合理確定年度用地規模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制年度計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應引導和制約需求，充分發揮出市場優化配置土地資源的基礎性作用。

三是建立切實可行的政策措施和組織體系，為土地招標拍賣提供有力保障。要實行土地招標拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統一管理和協調，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至於規範運行的軌道。

第二篇：開發區改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產是開發區經營城市的必然選擇——×××開發區改革土地使用制度初探

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積佔總用地面積（國有）的94，有償用地所取得的土地收益，為開發區的起步發展提供了原始積累。但是隨着徵地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配製度的政策出

台以後，傳統的以協議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤為迫切。——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特徵的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，處於社會公眾的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的範圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以採取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅遊、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須採取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）、《國務院辦公廳關於加強土地資產管理的通知》[國辦發（2014）15號]和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅遊、娛樂和住宅的經營性用地必須採取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，為今後xxx開發區的改革指明瞭方向，提供了有力的借鑑。

——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。

一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認為xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業為主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地為主，佔全區總用地面積的90以上，第三產業發展比例較小，僅佔全區國民經濟構成的15，第三產業等經營性用地僅佔總用地面積的4。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地為主，其他用地不具備採取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處於更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目採取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處於劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認為xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負重前行，為改革用地制度做好積極準備。

雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨着社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。

一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。

二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統一調配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部

第三篇：×××開發區改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產是開發區經營城市的必然選擇

——×××開發區改革土地使用制度初探

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積佔總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發區的起步發展提供了原始積累。但是隨着徵地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配製度的政策出台以後，傳統的以協議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特徵的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，處於社會公眾的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的範圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以採取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅遊、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須採取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）、《國務院辦公廳關於加強土地資產管理的通知》[國辦發（2014）15號]和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅遊、娛樂和住宅的經營性用地必須採取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，為今後xxx開發區的改革指明瞭方向，提供了有力的借鑑。

——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。

一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認為xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業為主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地為主，佔全區總用地面積的90%以上，第三產業發展比例較小，僅佔全區國民經濟構成的15%，第三產業等經營性用地僅佔總用地面積的4%。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地為主，其他用地不具備採取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處於更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目採取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處於劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認為xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負重前行，為改革用地制度做好積極準備。

雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨着社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。

一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。

二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政(本文權屬文祕之音所有，更多文章請登陸查看)府統一調配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，為實行招標拍賣奠定基礎。同時政府應加強土地供應的計劃性，土地管理部門要依據市場需求，合理確定年度用地規模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制年度計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應引導和制約需求，充分發揮出市場優化配置土地資源的基礎性作用。

三是建立切實可行的政策措施和組織體系，為土地招標拍賣提供有力保障。要實行土地招標拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統一管理和協調，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至於規範運行的軌道。

第四篇：城市土地使用制度改革

(一 )明晰土地產權 ,加快物權立法 ,健全和創新土地產權法律制度

1 .明確土地產權。現有的《土地管理法 》 規定:中央人民政府即國務院是國有土地的惟一產權代表 ,包括城市土地在內 ,任何一級地方政府均非國有土地的產權代表。就國有企業而言 ,尤其要明晰土地產權 ,其產權權能主要有出讓土地使用權、 土地使用權作價入股權、 賃土地使用權、 授權經營土地使用權、 劃撥土地使用權等。

2 .要加快物權立法 ,以確認和保護各種新的物權。城市土地開發的立體化發展必將涉及土地佔有權、 土地使用權、 土地收益權和土地處分權 (細分為出讓權、 轉讓權、 出租權、 轉租權、 回收權、 擔保權、 典權、 入股權、 贈與權及互換權等 )諸權利。面對產權 界定不清帶來的種種問題 ,筆者認為應以土地權利為核心、 以物權理論為基礎來設計土地產權制度是比較理想的選擇 ,這樣產權界定較為清楚。故亟需加快物權立法步伐 ,保障和創新我國的土地產權法律制度。

(二 )規範土地市場管理 ,優化土地資源配置

1 .要打破政府對土地一級市場的壟斷 ,切實推行土地有償使用制度。要改革土地供給的行政性審批制度 ,擴大土地的市場化配置範圍。地方政府及土地行政部門應該加大土地有償使用力度 ,杜絕劃撥用地經旁門左道非法入市 ,採用年租制在內的多種有償使用方式 ,使土地所有權在經濟上得到全面體現 ,把隱形土地市場造成的國有土地收益流失降低到最小範圍。 2 .嚴格土地使用權出讓制度 ,實行土地出讓金分期收取制度。土地出讓範圍要嚴格依法律規定執行 ,儘量減少劃撥供地;經營性用地的土地出讓方式要繼續推行“ 招拍掛 ” ,促使地價的市場形成機制和市場環境不斷完善;土地出讓金要按國家政策和規定標準收取 ,不能隨意減免 ,並向社會公開土地出讓的真實情況 ,接受社會監督。為了地方政府的長遠發展 ,應實行土地出讓金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000萬元 ,土地使用年限是 50 年。那麼 ,這筆錢不能全由當期政府支配使用 ,而應統一上交國庫 ,再由中央財政按年度均分 ,每年撥付的資金是可以 60萬元 ,專項用於城市建設。這樣 ,不論由誰批租土地得的錢 ,土地出讓期限內的年度收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期衝動。

3 .建立科學的地價評估制度 ,限定拍賣出讓的使用範圍。要提高評估從業人員的素質 ,打破土地部門壟斷狀況 ,吸收各界精英參與評估 ,過多、 過濫地發放土地評估師證書有損評估質量。要完善地價評估體系 ,城市基準地價必須定期修編,保持價格的現實性、 連續性;宗地地價要重視土地微觀區位的細微差別。同時 ,針對深圳、 上海、 江蘇、 浙江等房地產發達地區地價、 房價總體偏高的實情 ,筆者以為 ,應進一步用地方立法形式具體細化土地以招標或拍賣方式出讓的不同適用範圍 ,目的在於防止拍賣所致的高地價秧及房價。法規可以規定:閒置的存量土地、 進入司法執行程序用以抵債的土地,宜採用拍賣方式為之;而一般熟地的土地使用權出讓、 轉讓則應以招標方式為之。

4 .完善劃撥土地使用權入市管理 ,探索集體土地使用權入市問題。首先 ,要建立劃撥土地使用權入市許可制度 ,劃撥土地進入流通時 ,必須得到所在地人民政府批准 ,取得許可後才有資格交易 ,這樣能使地方政府控制當地的供地總量 ,有效抑制房地產投機。劃撥土地成交時 ,原土地使用者不應享受全部地價之利 ,應當從中分離出一部分作為出讓金向政府繳納。其次 ,在一定範圍和特定條件下 ,政府應承認和允許集體土地流轉 ,並採用相應措施對之加以監管。據《南方日報 》 報道 ,廣東省將於 2014年10月 1日起允許農村集體建設用地入市[ 7 ]。

5 .健全土地收購儲備制度 ,改革城市土地租税費體系。其一 ,建立土地收購、 儲備制度的主要作用是調節土地供需總量 ,即在市場低迷時,吃進部分土地 ,增加土地的需求總量;在市場上揚時 ,於計劃之外釋放部分土地 ,擴大土地供給。因此 ,土地收購、儲備制度是土地市場的穩定器。從上海等城市數年的運作來看 ,土地儲備機制建立後 ,政府可以更好地

運用經濟的、 行政的、 法律的運作機制 ,將分散狀態的土地使用權逐步歸集於“ 土地儲

備庫 ” ,根據城市總體規劃、 經濟發展需要及土地供應計劃 ,對經營性土地的供應數量、 結構、 佈局、 價格、 時間等進行有效控制 ,做到定性、 定量、 定位、 定時供應土地 ,達到城市土地利用的最優化。其二 ,要切實發揮租税對國有土地資源配置的槓桿作用。我國目前城市土地租税費體系混亂龐雜 ,致使大量土地收益流失。對其改革的總體思路是“明租正税、 優化結構 ” :一是明確國家作為國有土地惟一主體的管理職能與所有權能 ,正確界定租税費內涵 ,科學設定租税費種類與體地收益分配關係;三是嚴格租税徵管 ,規範土地市場和調節土地資源配置;四是租税的設定和徵管要同整個國家經濟發展狀況相適應 ,要充分考慮納税義務人的承受力[ 8 ]。

(三 )轉換政府職能 ,健全土地法律責任制度首先 ,按照完善社會主義市場經濟體制和落實 科學發展觀的要求 ,中央與地方政府應當分別正確履行政府職能。中央政府主要履行全局性的宏觀經濟調節、 市場監督、 社會管理和公共服務職責 ,後者則主要行使地方性市場監督、 社會管理和公共服務職責 ,並貫徹統一的國家宏觀調節政策。其次 ,堅持依法治國、 依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法 ,推進國土資源行政工作法制化與程序化 ,建立權力制約機制 ,強化國土資源的行政執法及其執法監督職能。對國土資源特別是土地等重要的資源必須實行最嚴格的保護措施 ,必須有廉潔的工作人員 ,建立相對獨立、 具有權威的國土 資源執法監察體系。在按法律規定行使權力的同時 ,必須規定相應的責任 ,規範、 制約、 監督行政權力的行使 ,防止權力濫用。行政審批權應大幅度減少 ,行政過錯責任者要受到追究。增強服務意識 ,提高工作效率。辦事要有時限 ,受理申請要實行窗口辦文 ,防止人為延宕和違規操作。在規定公民、 法人和其他組織的義務時 ,應當明確其相應權利 ,並予以切實保障。

第五篇：土地使用制度改革空間有多大

土地使用制度改革空間有多大：自貢統籌城鄉發展試驗調研札記 統籌城鄉，實現共同發展的重大意義不言而喻，這也是2014年中央一號文件的主題。目前，在川渝地區共有三個統籌城鄉綜合配套改革試驗區正在運行：重慶和成都是國家級的，都以一個大型城市為中心展開，而自貢只是一個省轄市，所轄農區區域也不大。有人戲言這是三馬拉車：重慶的試驗是“大馬拉大車”，成都是“大馬拉小車”，而自貢是“小馬拉小車”。自然成、渝兩個國家級試驗區更引人注目，筆者卻對自貢的試驗充滿期待。因為廣大農村地區大都遠離大城市，難以直接與某個大城市對接，“拉”他們的只能是為數眾多的“小馬”。也就是説，“小馬拉小車”的自貢試驗的成果，將會有更普遍的適用價值。

筆者應邀來到自貢，就這場試驗進行探訪。所見所聞，大受鼓舞。

自貢統籌城鄉發展的試驗，現在已從“全面展開”的“啟動階段”，發展到“重點突破階段”。這一階段的任務是“推進各項改革，創新統籌城鄉發展的體制機制”。而在各項改革中，首先要進行的是土地使用制度改革。

土地是農業發展的基礎，是農村、農民最重要的財富，也是工業、城鎮發展中的一個不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城鎮發展用地及農村多項改革的深化，也緊緊連着廣大農民及城鄉各方面的利益，是整個試驗中政策性最強的一項改革。

自貢統籌城鄉發展試驗中一個要點就是推進工業化、城鎮化發展，減少農民數量，同時支持有條件的農民通過進城務工經商，最終在城鎮安家落户。這就迫切要求保證城鎮建設用地的來源，同時處理好農民所承包土地的權益；另一個要點是擴大農業生產規模，提高農業效益，增加農民收入。這也離不開農民之間和農民與涉農企業之間的土地流轉及權益保障。可以説，不能正確推進土地使用制度的改革，多項試驗項目將無法進行。

土地使用制度改革該向哪裏突破

要打破這個瓶頸是個很複雜的工程，不僅涉及城鄉工農各個方面的切身利益，還涉及國家的一些重要法規。有人認為，土地使用制度的改革空間很小。自貢的試驗便是在這小小空間裏做起了文章。

自貢的黨政領導説，改革當然要對現有制度有所“突破”，但把改革“突破”與黨的方針政策和國家法律對立起來的認識是錯誤的。在涉及大政方針的問題上，不能只顧局部利益，各自為政，隨意“突破”。遵守國家法度，並不會堵塞改革之路。事實也證明，只要正確認識、把握以下兩條，改革就有空間，行動就有自由：一是遵守18億畝耕地紅線。在自貢就是要保護好在冊的耕地不受侵犯。這關係國家糧食安全的大局，絕不可隨意“突破”。第二個要點是在一切形式的流轉中，尊重農民的承包土地佔有權，都要切實保護好農民的合法權益。

在自貢統籌城鄉發展試驗開始之前，人們對農民承包土地的權能存在着不少模糊認識，現行國家法規也有不夠明確的地方。2014年通過的土地管理法仍然規定“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個人使用”。這一規定肯定了農民承包土地的合法性，但同時也限定了承包者對土地的權利僅僅是“使用”。僅有使用權的承包土地當然不能成為農民的財產，農民的權益無法得到保障，有償流轉便不可能。2014年國家出台了物權法，明確規定，屬於“用益物權”的農民土地承包權不僅擁有使用、收益權，而且還有排它的“佔有權”。

在此之後，2014年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，便明確提出：“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益權利。”既然是農民佔有的財產，他們當然便有權處置。所以中央《決定》進一步明確規定，“加強土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包權，發展多種形式的適度規模經營。”

認真學習、全面理解中央方針政策和國家有關法律之後，自貢的同志説：政策與法律並沒有給土地使用制度改革設置不可逾越的障礙，而是打開了改革之門。我們的責任便是遵守政策法規，從自貢實際出發，進行土地使用制度創新。幾年來，我們一方面實行城鄉建設用地掛鈎等辦法來破解城鎮建設用地的難題；同時推動、支持土地承包權的流轉，不斷擴大流轉規模，截至2014年6月，全市4區2縣已經以各種方式流轉承包土地31.01萬畝，佔農田總數的13.4%。

土地流轉的直接結果是推動農業生產規模的擴大。土地經營大户迅速增加，榮縣2014年初已有經營50畝以上土地的大户100餘户，城鄉一批企業下鄉承接流轉出來的土地，從事種植養殖業生產開發，促進“公司+農民+合作組織”等形式的產業化經營迅速發展。農民把土地流轉出去後，或進城務工經商。留在農村的每年都可從流轉出的土地中拿到租金，並可以進入企業務工，獲取工資性收入，從而增加了收入。

土地流轉還有力地促進了農村勞動力的轉移及城鎮化的發展，也為相關的户籍制度等方面的改革創造了條件。自貢正在探索在城鎮二三產業就業、擁有住宅、享受城鎮居民社會保障和公共服務等基本條件的農民，自願放棄土地承包經營權和宅基地使用權，放棄農村集體經濟組織成員的身份，轉化為城鎮居民的政策和辦法。自貢的同志認為，這樣的轉化才能真正促進減少農民，使農村土地等生產要素集中，推進農業產業化經營，同時推進城鎮化建設。這樣的綜合改革要比單純更改户籍，對統籌城鄉發展更有意義。

自貢的實踐説明，土地使用制度的改革看似很難，但還是有不小的着力空間。

小小宅基地究竟能作出多大文章

自貢的土地使用制度改革還包括另外一項重要內容，就是農村集體建設用地的管理和使用制度改革，其中重點是農民宅基地使用和置換制度改革。這項改革的切入點看似很小，卻是抓住了要害，起到牽一髮而動全身的作用。改革的成果將會對城鄉發展全局，對農村經濟社會發展的諸多方面，甚至對農村、農民未來的生產方式、生存狀況都將產生重要影響。

現行土地使用制度方面，存在一個突出問題：城鄉建設用地管理政策法規的脱節。城市建設用地緊張，成了城鎮、工業發展的一大制約因素，而農村建設用地分散，管理零亂，浪費很多。為解決這一問題，2014年，國土資源部為化解這一矛盾，出台一項規定，允許各地有條件地進行“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎”試點。

這一辦法受到普遍關注。在自貢開展的土地使用制度改革，自然也會施用這項規定，解決城鄉用地管理制度、政策脱節問題。這項改革對城市發展的好處不言而喻。他們期望通過改革擴大建設用地的空間。那麼，農村建設用地特別是農民的宅基地，有多大潛力？農民願意進行置換嗎？

回答是肯定的：不僅騰地的潛力巨大，而且散居變為適度聚居也正是目前農村要大力推行的一項工作。城鄉雙方利益一致，改革一拍即合。

農村建設用地過多，是個全國普遍存在的問題。據統計，全國農村建設用地多達2.7億畝，其中83.6%為農民宅基地。自貢地處丘陵區，農民居住分散問題更加突出，帶來的問題也很多。首先是大量佔有良田。農家居住點再小，哪怕只有一兩户農民，除房屋外，總要有打曬莊稼的曬壩，有生產、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住點越小人均佔地越多。據榮縣的統計，1～3户的分散居民點，以全縣共有6萬居民來計算，就比較大的居民點（比如20户的居住點）多佔地846萬平方米，摺合１２６９０畝。也就是説，如果把這些散居户逐步聚集到較大居民點，便可騰出土地１２６９０畝。若逐步全面展開此項工作，全縣可節省、騰出的土地潛力巨大。

居住點過於分散，還大大加劇公共基礎設施建設的難度，投資成本大大增加。如果把道路、電路、通訊、電視、寬帶網路、自來水管網通到每一個散居居民點上，那將花費極大成本，是難以辦到的。居住過度分散也妨礙着農村公共服務的改善和提高，居住區的文化生活、子女就學、衞生醫療服務都會因人口過於分散而難以得到有效保障。另外，單家獨户或者青壯年進城後老弱幼兒留守的農户，很難抵禦外界侵害。

以上種種問題説明，改變農民居住過於分散狀況的改革，必須列入統籌城鄉發展試驗的改革重點課題，積極推行。自貢各區縣在選擇先試的典型時，首先考慮的是讓那些進城務工經商的散居農户，從老宅基地轉移出來。同時，把新建的聚居點選在中心城鎮周邊，讓這些離開鄉村的人，能在城鎮裏聚集，這樣不僅有利於置換出宅基地進行復耕，擴大耕地，也促進了城鎮化建設。

那麼，農民對這項改革將持什麼態度呢？市統籌辦通過廣泛走訪瞭解到，除了那些仍然堅持留鄉務農的農户外，特別是已經進城務工經商的農民，是願意在家鄉附近城鎮解決居住、就業問題，實現全家團聚安居的。外出的農民中只有少數人有實力在外地或省內大城市立足，有的則只有能力在縣城裏置業安家，而更多的進城農民想離開農村，真正變成城鎮居民，但實力不夠，只能隻身在城裏打工，而把老人孩子留在鄉下。他們心掛城鄉，兩頭奔忙，心力交瘁。如果通過改革，將他們的老宅基地作為一筆財富，置換出來，在家鄉附近城鎮上以各種方式集資建房，以合理的價格出售給他們，讓他們在故鄉的城鎮上實現全家團聚安居，他們是樂於接受的。在城鎮周邊建立聚集點，既有統籌城鄉發展的需要，也會得到農民的支持。

現在，自貢4區2縣都在開展試點。2014年4月市統籌辦的一份調查材料説，自開展統籌城鄉綜合配套改革試點工作以來，農民集中居住區在全市開工面積共33.45萬平方米。概括起來，有四種類型：一是小城鎮擴展型；二是產業支撐型；三是項目帶動型；四是基礎設施帶動型。

筆者在榮縣雙石鎮參觀了正在建設的一個新居民點。雙石鎮是老一輩無產階級革命家吳玉章的故鄉。2014年鎮黨委、政府通過調查，得知全鎮已有整户外出打工經商農民3100户，佔全鎮人口的30%。於是，雙石鎮領導提出，在雙石鎮旁邊的長衝村實施農房聚居聯建工程，既滿足那些已經多年從事非農產業的農民到城鎮居住的需要，又促進小城鎮的擴展。

聯建點開建前，鎮裏以優惠補償條件吸引長衝村居民騰出本村土地興建聯建房。村民們通過民主討論，表決通過，接受鎮裏的補償辦法，同意在本村建房並接受外村居民轉入本村居住。同時，鎮裏又對那些外出打工的整户拆移到長衝村

聯建點居住的農户，作出三條明確規定：一、必須是本鎮轄區內的農户，自願申請參與；二是必須將整户户籍遷入聯建點所在的農村；三是遷入聯建户者必須退出原宅基地，進行復耕或轉讓給原所在村組符合條件的農户。

筆者在長衝村參觀了正在建設中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多層單元樓房共有住宅129套、店面房76套，有部分農户已經遷入。筆者參觀了新建成的樓房，這些單元樓窗明几淨，電、水、電話、電視、寬帶網線都已接通。筆者問已經住進來的幾位老人，他們笑着説，住到這裏好啊！房子乾淨明亮，鎮上生活方便，孩子上學近了，我們看病方便了。鄉親來看了看，都盼着也能住進來呢。

第一批農民轉入新居住點後，雙石鎮以各種方式流轉出宅基地及承包土地1250畝，其中宅基地置換出來的土地，除了用來補償長衝建房用地之外，尚節餘出一些土地可供企業或經營大户承租，擴大農業生產規模，發展產業化經營。雙石鎮上下都説這個辦法好，一舉多得。

陪我來訪問的市、縣統籌辦的同志説，統籌城鄉發展試驗真是促進地方經濟發展的一個難得機會，通過改革可以騰出土地，擴大城鄉發展空間，可以使潛在的財富湧動起來，可以給農民創造出更高的經濟效益，可以給一個地方帶來跨越式發展。

（編輯：許小丹）