基層反映：當前城鄉社區治理中關於中央和地方事權劃分存的問題和建議

基層反映：當前城鄉社區治理中關於中央和地方事權劃分存的問題和建議

十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,對堅持和完善中國特色社會主義行政體制作出明確部署，為新時代行政體制改革與推進政府治理現代化提供了根本遵循。

《決定》明確提出,“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。理順中央和地方權責關係，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少並規範中央和地方共同事權。賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。按照權責一致原則，規範垂直管理體制和地方分級管理體制。優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。”

一、中央與地方事權劃分現狀及問題

目前我國中央與地方政府間事權劃分基本沿用1994年分税制改革時的劃分辦法，國務院在《關於實行分税制財政管理體制的決定》中對中央與地方的事權進行了原則上、粗線條的劃分，總體上來説具有一定的規範性，但是仍然存在城鄉基本公共服務供給主體不明確——中央政府與地方政府之間事權的錯位的問題。

一般而言,政府事權就是通過法律授予的,政府管理國家事務的權力,是對行政權的細化和分類,政府事權是管理相應事務的責任。公共服務的多層次性要求在中央和地方政府間合理劃分事權,不同層級的政府共同參與公共服務供給。政府間事權的劃分,實質上是各級國家政權機構橫向與縱向之間對於提供公共服務的責任和權力的配置,其前提和基礎是責任的分工,權力則是履行責任的必要條件和工具。我國擁有世界上層級最多的政府體系,即中央、省、市、縣和鄉共五級政府,決定了政府事權及其配置的複雜性。我國憲法僅對中央和地方政府職責範圍作出了原則上規定,並沒有通過立法對各級政府的事權進行明確劃分,事權配置缺乏制度規範。除少數事權,如外交、國防等專屬中央政府外,地方政府擁有的事權與中央政府之間沒有明顯區別,往往造成應屬於上級政府的事權層層下移,中央政府與地方府事權錯位、地方政府之間事權也相互錯位。

一是中央與地方政府之間事權範圍的配置存在隨意性。在垂直體制下,一些上級的法定事權往往成為下級的當然事權,收縮性較大。我國中央與地方政府之間在公共服務供給責任的確認和分擔標準等方面,缺乏明確有效的分擔機制。含糊不清的支出大多被分配給下級政府,明確歸屬中央或省級地方政府的事權,在實際執行中卻發生了錯位。如基礎教育、基本醫療等都屬於全國性公共服務,應當由中央政府提供,但實際供給責任卻由縣鄉政府以及城鄉社區承擔。

二是省以下各級政府事權配置不統一、不規範,省與市縣政府間事權錯位。省級政府集中了較多的基礎建設和經濟建設支出份額,但對農村公共服務供給則主要由縣鄉政府負擔,如基礎教育、公共衞生過多由縣鄉政府承擔,主要的社會保障由市縣兩級政府支出。但在我國現行體制下,中央與地方政府在農村公共服務供給中的責任界定不清晰,本來應該由政府提供的公共服務或由城鄉社區與農民共同承擔的農村公共服務成本卻完全由農民承擔,本來應該由上級政府提供的公共服務卻通過上級政府轉移責任而由城鄉社區提供,最終由鄉鎮政府和農民承擔。上級政府擁有公共服務提供的決策權,但卻不負擔公共服務供給的執行責任或義務。城鄉社區公共服務中的基礎教育、公共衞生、基礎設施、公共環境、鄉村公路等,提供的責任主要由縣、鄉等基層政府承擔,而基層政府卻不擁有與履行義務相對稱的財力,上級政府擁有相當多的財力權,完全具備為這些公共服務提供或籌集資金的權力,卻承擔很少的提供責任。只有各級政府的責權對稱,才能保證農村公共服務的有效供給。

事權和支出責任不明確，使政府活動出現了一定程度的程序顛倒，對經濟社會協調發展及宏觀經濟穩定造成了一定的不利影響，導致城鄉社區治理中基本公共服務提供不足、縣鄉財政困難，轉移支付不規範等一系列問題的出現。

二、中央與地方事權劃分不清晰的原因

第一，缺乏法律保障是事權混亂的法制原因。公共服務的多層次性要求在中央和地方政府間合理劃分事權,不同層級的政府共同參與公共服務供給。政府間事權的劃分,實質上是各級國家政權機構橫向與縱向之間對於提供公共服務的責任和權力的配置,其前提和基礎是責任的分工,權力則是履行責任的必要條件和工具。我國擁有世界上層級最多的政府體系,即中央、省、市、縣和鄉共五級政府,決定了政府事權及其配置的複雜性。而我國的財政立法工作嚴重滯後，目前並沒有從法律層面規範政府間的財政關係，政府間事權模糊不清與此有很大的關係，政府間事權往往依據政策性文件，沒有法律約束力，各級政府的事權調整基本都是上下級之間具體談判妥協的結果，而由於中央政府在政治和行政上的權威地位，往往在事權劃分方面有主要的決定權，這種事權確定和調整方式避開了法律渠道，缺乏透明性和穩定性，容易造成不負責任的短期行為，導致事權混亂。

第二，政府層級過多導致政府間事權界定模糊，職責存在交叉重疊。我國現行的是中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府等級體制，而其他實行市場經濟的國家大多實行三級架構，政府等級層次的增加，使各級政府事權配置變得模糊和困難。1994年分税制改革對中央和地方政府的事權做了粗線條的劃分，只有外交、國防等少數事權明確屬於中央政府，而對基礎設施，教科文衞等事業發展方面的事權劃分並沒有明顯區別，地方政府擁有的事權大多是中央政府事權的延伸或細化，形成同一事務各級政府“齊抓共管”的局面。

最後，我國政治體制設計存在缺陷。我國屬於單一制國家結構形式，我國國家管理結構中中央與地方政府間是單一制權力關係，中央政府對地方政府、上級政府對下級政府在行政、司法等多個方面都有領導權力，可以通過行政命令、法律法規等影響事權的劃分，上級政府在政治上對下級政府享有絕對的權威，分税制下政府間税權和支出水平仍然由中央政府決定，這就使得中央政府可以根據自己的利益隨意改變分配的規則，而上、下級政府的財政卻是相互獨立的，這樣，上級政府很容易發生機會主義行為，把問題儘量往下級政府壓，把資金儘量往本級政府調。

三、完善中央與地方事權劃分的建議

一是實施法律調控，從法律上明確和規範中央和地方的事權。公共服務的多層次性要求在中央和地方政府間合理劃分事權,不同層級的政府共同參與公共服務供給。政府間事權的劃分,實質上是各級國家政權機構橫向與縱向之間對於提供公共服務的責任和權力的配置,其前提和基礎是責任的分工,權力則是履行責任的必要條件和工具。我國中央、省、市、縣和鄉共五級政府,決定了政府事權及其配置的複雜性。逐步實現中央與地方權責關係法制化，用法律的形式確定中央與地方的事權，通過修改《憲法》等相關法律，制定《中央與地方關係法》等方式，將中央與地方在各方面的權限用法律制度確定下來，做到中央與地方的各種權利和職責劃分有法可依，維護各種權限劃分的權威性，將中央和地方的活動納入法制化軌道。

二是因地制宜地積極推進政府層級架構的精簡。目前的情況是五級政府、五級財政。因此我國應配合税收制度改革，縮減政府層級。一方面對有條件的地方可以嘗試推進只設省、縣兩級地方政府的改革，壓縮行政層級；另一方面對與缺乏條件或者不宜壓縮的地方，在法律上明確市、鄉兩級政府事權的側重點，減少事權的交叉重疊。可以避免因政府層級過多而形成的層層集中模式，增強省級財政對市縣級財政的指導和協調功能，從而為規範省以下各級政府間的分配關係，建立架構合理、職能規範、運行高效的分級、分税財政體制奠定基礎。

三是推進政治體制改革。理順中央與地方關係，充分發揮兩個積極性，是新中國70年來國家治理的寶貴經驗。新時代黨和政府的治理任務更加艱鉅繁重，迫切需要進一步理順中央與地方職責關係，把握好“統與分”“放與管”“條與塊”“事與財”等幾對關係，健全充分發揮兩個積極性的體制機制。在統一性方面，要堅決維護國家法制統一、政令統一、市場統一，在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面加強中央政府宏觀事務管理事權。在多樣性方面，要賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作，尊重基層和羣眾的首創精神，將地方創造的經過實踐檢驗的有益經驗複製推廣到全國。強化容錯糾錯機制制度建設，防止過度督察考核與問責泛化，切實為基層鬆綁減負。此外，還要健全條塊部門的信息溝通和工作協同機制，圍繞中央和地方共同事權職責形成治理合力。合理劃分中央和地方各領域事權與支出責任，提升區域間基本公共服務均等化水平，增強中央財政對欠發達地區的民生保障、基本公共服務供給等方面的兜底保障作用。