基層反映：綜合執法改革推進過程中產生的問題及對策

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伴隨經濟的持續發展、城市進程化的穩步推進、城區面積的不斷增加，如何加強城市管理、構建城市管理綜合執法體系及工作機制，理順城市綜合行政執法體制，使其高效穩定的運行，現已成為一個亟待解決的現象。

一、綜合行政執法形成的背景與現狀

《中華人民共和國行政處罰法》規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”該法頒佈以來，相對集中行政處罰權試點工作在全國範圍內推廣，取得了顯著成效。國務院作出《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，該決定指出並明確相對集中行政處罰權的範圍、進一步做好相對集中行政處罰權工作的要求。中央編辦《關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，該意見在試點工作的指導思想和原則、試點的基本內容、試點的組織實施等四個方面提出了意見。海寧市政府根據相關方案，將海寧市城市管理行政執法局更名為海寧市綜合行政執法局，為政府組成部門，專司行政監督處罰職能。至此，管罰分離的綜合行政執法格局基本形成。

二、綜合行政執法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執法是提高法制化城市治理水平，構建長效管理機制的一種探索性行政執法模式，具備執法主體獨一性、執法體制一致性、執法職能綜合性、執法範圍衍生性的特點，但該項工作的推行也面臨着各種矛盾和問題。具體表現如下：

(一)現行法律資源與綜合執法實踐需要的矛盾

綜合執法的法律依據過於分散，帶有不確定性。目前綜合執法依據散見於相關地方性法規、規章中，這些地方性法規、規章規定的執法程序、內容和方式，部分是按照原行政執法體制和主體設定的，所以，一旦相關法規、規章發生變化，綜合執法依據也將隨之變化，執法體系始終處於動態之中。

(二)專業執法與綜合執法的矛盾

有些執法行為往往同時涉及綜合執法和專業管理部門，完整統一的執法行為被人為割斷，制約了綜合執法隊伍職責的有效履行。因缺乏專業的技術指導，綜合執法隊伍面對部分專業性較強的執法領域，頗有無從下手之感。有效的溝通機制尚未建立，使得有的地方出現管理和處罰盲區，專業部門和綜合執法部門雙不管的現象。

(三)綜合執法工作機制不當、責權界限不清

地方性法律法規對綜合行政執法定性不準確，導致綜合執法存在職能職責不明現象，各部門出於自身利益考慮，責權利也很難劃清。這主要涉及兩個方面的矛盾。

1.管罰分離的法律要求與執法實踐中管理和執法脱節的矛盾

綜合執法是解決管理權和審批權合二為一、權權不分的一項舉措，但執法是管理的形式之一，在實際工作中管理和執法又是不能截然分開的。主要表現在：第一，管罰分離後，出現不能及時處理違法行為的現象，管理部門在管理中發現的所有違法行為已無權處罰，綜合行政執法局趕赴現場處理的當事人已逃逸，行政執法無法實施，由此造成管理和執法效率低下的後果。第二，執法工作仍舊擺脱不了“事後執法”的現狀，前期管理不到位，執法隊伍成為“救火隊”，後期管理跟不上，執法效果難以持續。第三，兩權分離的深度和廣度還極為有限，管理和執法在許多方面處於“剪不斷、理還亂”的狀態，部門之間相互監督的機制尚未建立，導致管理和執法形不成合力甚至推諉的情況。

2.綜合執法與街道（鎮）管理的矛盾

首先，街道（鎮）作為第三層面的基層組織，存在着兩面性：一方面，面對量大面廣的街道（鎮）日常管理任務，承擔大量下達的經濟發展、社會管理等各項剛性指標，其工作確實需要有一支“拉得出、能辦事、穿制服”的隊伍;另一方面，大部分街道（鎮）尚未真正從固有的經濟利益至上的思考方式中走出來，站在管理和服務的角度對執法活動履行管理職責的估計嚴重不足。

其次，面對權力上收、任務下放的綜合執法格局，要求綜合執法機構與職能管理部門加強聯繫與溝通，要求綜合執法機構將涉及的法律法規吃透，否則就不能切實履行綜合執法的職能，但實際工作中，由於上述要求之要素在客觀體制和綜合執法機構主觀素養方面的雙重缺失，使得條、塊管理與執法的界限不明、責權不清。

第三，權責分離現象嚴重，綜合執法機構作為唯一授權的執法主體，而工作則延伸到只有管理職能的街道（鎮）、其它相關部門，出現了街道（鎮）執法行為越位和執法心理不安的現象，不僅使管理部門與執法部門對工作都存在異議，更為嚴重的是存在政府不依法行政的後患，如若涉及行政複議和行政訴訟，會處於不利與不法的地位。

(四)綜合行政執法體制不順

一是綜合行政執法機構沒有實際意義上的上級行政主管部門。綜合行政執法局（包括周邊區縣）無一例外深感困惑，部門設立的缺位無論從法律法規還是行政管理的意義上都存在先天不足。

二是綜合行政執法的工作職能名不副實。綜合行政執法推出的初衷應該是城市綜合行政執法，是與城市管理相配套的行政執法，即關於市政環衞、環保、園林、綠化等城市管理的行政執法，職能超出或職能不足都是不適合的。而綜合行政執法的職能超出(管罰不分)和職能不足(未能統籌城市執法)的現象較為突出，綜合行政執法未真正實現其綜合執法的目的。

三是現行綜合行政執法本職任務受到較為嚴重的衝擊。綜合執法從城管執法“7+X”轉為“10+X”，基層部門反映超過一半的時間和精力都在完成新增的“3+X”的任務，此項工作嚴重沖淡了其原本的7項城市管理行政執法任務。

三、對綜合行政執法體制與工作機制的幾點思考

綜合行政執法局進行管理審批權與監督權處罰權分離，是按照行政管理科學化、法制化的要求，規範行政部門政務行為的重要舉措。該工作格局有利於在相關的行政權之間保持一定的制約關係，防止行政權力的過量裁量;有利於行政執法隊伍規範執法行為，防止執法權力部門利益化;有利於提高城市管理部門工作效率，防止相互推諉扯皮現象發生。

(一)理順體制

嚴格使權力主體、監督執法主體相分離，從體制上形成一種行政處罰職能相對集中、執法機構相對獨立、權力主體相互制約的格局。

1.進一步強化海寧市綜合行政執法管理機構。可以成立業務全面的大部委形式工作機構，通過機構設置整合綜合行政執法資源，解決一些專業執法問題，體現綜合執法的嚴肅性。

2.明確綜合執法的功能定位。要對綜合行政執法局的功能進行科學定位，綜合執法不能李代桃僵、越俎代庖。給執法局的新增“3+X”項職能，對“3+X”職能中任務過於繁重務必引起重視，分析其產生的原因，做好疏導工作，加強相關職能部門的職責，少用甚至不用行政執法隊伍進行“圍堵”，職能該調整的就要調整，應“本位”而非“越位”。

(二)轉變機制

要解決管罰分離與管罰脱節的矛盾，要解決綜合執法與街道（鎮）管理的矛盾，首先應明白：審批、許可等管理權與處罰執法權的分離，不是行政權力的粗放加減，而是對行政權力的規範和制約，綜合執法與街道（鎮）管理同是行政行為，是同一行為的不同步驟。其次，就綜合執法的整體狀況而言，合理分配管理和執法的功效、合理區分條塊管理的職能重點，既有利於發揮綜合執法的協調性、綜合性和全局性特點，又有利於發揮行業管理的技術優勢，背靠街道（鎮）管理的人財條件，建立一個高效協調、無縫運轉的銜接機制。一是建立綜合執法與行業管理之間科學、有效的溝通運作機制;二是探索街道（鎮）管理與綜合執法之間既聯繫又獨立的運作機制;三是建立疏堵結合、以疏為主的長效管理機制，疏與堵是城市管理的兩種手段，兩者不能偏廢;四是建立綜合執法評價機制、監管機制和反饋機制;五是建立執法隊員能進能出、幹部能上能下的人才流動機制。

(三)制度保障

執法的有效性是以執法的合法性為基礎，開展探索性的立法研究是不可或缺的內容。要以確立綜合執法隊伍的法律地位為核心，以取得強有力的綜合執法手段為抓手，進一步確立綜合執法隊伍的法律地位、執法手段和執法程序等。對現有的涉及城市容貌的有關專業執法依據進行整體梳理，並按照責權統一的要求進行細化，為構建專業管理相對集中、綜合管理重心下移的工作機制，整合行政執法資源，實現高效綜合行政執法提供有效的制度保障。綜合執法實踐和現行法律法規的矛盾，綜合執法和專業執法的矛盾也隨之解決。

(四)技術內嵌

在理順體制、轉變機制和制度保障的前提下，綜合執法手段也需現代化、科技化。對於當今信息時代，特別要加強對信息技術的運用，建立海寧市智慧綜合執法平台，加快綜合執法信息化進程，提高城市管理的透明度、快速反應能力，提升城市管理的綜合執法水平。

（吳亦樂）