關於進一步加強鄉鎮人大工作的調查與思考

習近平總書記在中央人大工作會議上發表重要講話強調，加強人大自身建設，成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民羣眾保持密切聯繫的代表機關。鄉鎮人大是我國最基層的國家權力機關，在基層政治文明建設中更是具有不可替代的重要職能作用。加強鄉鎮人大建設，落實鄉鎮人大的各項法定職權，對於推進基層民主法制建設，鞏固和穩定基層政權具有十分重要的意義。為進一步加強和完善鄉鎮人大工作，我們組織人員對我區鄉鎮人大工作情況進行了調研，並提出相關建議，供各級黨委、人大參考。

一、基本情況

區人大常委會不斷加強對鄉鎮人大工作的聯繫和指導。對鄉鎮人大建立健全日常工作制度、組織代表活動、自身建設等方面工作予以指導，加以規範，有效提高了鄉鎮人大工作水平，推進了基層民主政治建設。有計劃、有針對性地邀請相關鄉鎮人大主席、副主席列席縣區常委會會議，使他們熟悉人大工作程序，瞭解縣級人大工作情況，並就某些問題請他們發表建議和意見，拓寬鄉鎮人大知情知政渠道。

（一）法定工作正常展開。一是依法選舉人大代表。各鄉鎮基本能按照選舉法、地方組織法的規定和上級的要求，設立選舉委員會，合理劃分選區，認真做好選民登記，依法推薦和確定代表候選人等工作，引導選民對候選人進行醖釀、討論，通過無記名投票依法選舉產生鄉鎮人大代表。二是依法召開鄉鎮人民代表大會。各鄉鎮能如期召開人代會，聽取人大主席團和政府的工作報告，能依法選舉主席團、選舉或補選鄉鎮人大主席和副主席、鄉鎮長和副鄉鎮長。三是依法召開主席團會議。在閉會期間，每季度召開1次主席團例會，研究部署人大工作，聽取和審議政府重要工作報告。

（二）作用發揮日益明顯。在當地鄉鎮黨委的領導下，各鄉鎮人大以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真履行憲法和法律賦予的職權，重視發揮鄉鎮人大及其主席團和鄉鎮人大代表的作用，認真開展工作監督和法律監督，促進了當地經濟建設和社會各項事業的快速發展。組織召開人民代表大會會議是鄉鎮人大依法行使職權的重要形式和途徑，各鄉鎮都能開好一年一度的人民代表大會，及時將本鄉鎮經濟社會發展中的重大問題，提交大會審議，審議質量逐年提高。各鄉鎮積極開展閉會期間的鄉鎮人大主席團活動和鄉鎮人大代表小組活動，圍繞重點工作深入開展調查研究，圍繞人民羣眾關注的熱點問題組織代表開展視察、檢查、評議等活動，為黨委、政府決策和開展工作當好參謀，督促落實代表批評、建議和意見，促進政府改進各項工作，為經濟社會發展作出了積極貢獻。

（三）履行職能緊扣中心。鄉鎮人大主席團能圍繞鄉鎮黨委工作重點、政府工作難點和羣眾反映熱點，較好履行監督職能。朋興鄉人大緊扣全鄉發展大局，就政府重大投資項目、重大改革措施、重大投融資等作出決議決定，全力支持發展，為統籌疫情防控和經濟社會發展，做好“三保”工作，提供了有力保障，實現監督與支持的有機統一。同時圍繞黨委政府確定的中心工作，主動參與招商引資、美麗鄉村建設、農旅融合等重點項目推進、協調等工作，五年來參與、監督了安全飲水、廁所革命、道路建設、土地整理、水利設施等重點工程項目建設，有效地促進了重點工程的順利推進。

（四）代表活動普遍開展。各鄉鎮普遍建立了鄉鎮人大主席團成員聯繫人大代表、人大代表聯繫選民制度，劃分了代表活動小組，制訂了代表活動計劃，代表活動普遍開展。 開發區人大小組組織開展 “人大代表在行動”的活動，連續幾年來，人大工委按照區人大常委會的部署，結合開發區脱貧工作的實際，堅持代表一線調研的工作方法，實行每2名代表包1-2個社區，在包社區幹部的陪同下，連續利用了3天時間，對開發區129户脱貧户243人進行了遍訪，認真對開發區脱貧攻堅成果進行了檢驗。

二、存在問題

（一）人大意識有待增強。鄉鎮人大因其特殊的地位，其作用的發揮離不開鄉鎮黨委的有力支持。但有些鄉鎮黨委由於對人大的性質、地位和作用認識不夠，不善於發揮鄉鎮人大的職能作用，沒有將其擺上應有的位置，本該由人大決定的事項卻沒有通過人大。一些鄉鎮沒有真正把人大工作列入重要議事日程，關心過問不夠，一些具體問題得不到有效解決。有的鄉鎮黨委將人大等同於一個政府部門來看待和使用。由於鄉鎮人大專職人員少，並且還要用大部分的時間和精力去做黨委、政府的某些具體工作，以至於“專職不專幹，兼職不沾邊”，有的工作只能處於應付狀態。有的鄉鎮人大主席和專職副主席缺乏必要的辦公場所和辦公用品，辦公經費和代表活動經費得不到落實，組織開展活動舉步維艱，代表法雖然明確規定了人大代表的活動經費要列入本級財政預算，但不少地方對人大代表的活動經費實際上採用實報實銷的辦法，鄉鎮人大開展工作所需的每一項支出，都要經過層層請示，最後經鄉鎮長審批把關。這不僅影響了人大主席工作的積極性，也進一步增加了人大主席的工作量。這無疑削弱了鄉鎮人大的法定職能，影響了其工作的開展。

（二）鄉鎮人代會的權力行使不到位。由於經費等原因，鄉鎮人代會的議程和時間儘量壓縮，一般一次會議只有一天，有的甚至只有半天，人大代表難以行使相應的職責和權力。根據法律規定，鄉鎮人大不設常設機構，鄉鎮人大主席團主要負責主持召集、召開鄉鎮人代會。而閉會期間大量的、經常性的工作，如監督鄉鎮政府工作、組織代表開展活動、反映代表和人民羣眾的意見要求等，法律上並沒有明確規定由鄉鎮人大主席團負責，實際上主要由人大主席團、人大主席、副主席組織實施。因沒有常設機構，法律賦予鄉鎮人大的不少職權在實際工作中難以操作，無法真正行使。地方組織法第九章規定了鄉鎮人大的職權。但對於鄉鎮人大在閉會期間如何行使職權沒有規定。地方組織法第十四條第三款規定：鄉鎮人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責聯繫本級人大代表，組織代表開展活動，並反映代表和羣眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。從上述規定可以看出，鄉鎮人大在閉會期間既沒有行使職權的主體，也沒有行使職權的途徑。鄉鎮人大主席、副主席在閉會期間雖然做一些聯繫代表等方面的工作，但這與行使人大職權並不是一回事。

（三）鄉鎮人大的自身建設尚有不少差距。一方面，在鄉鎮人大幹部的配備上，多數地方將一些年齡偏大的同志安排到人大，再加上近年來鄉鎮人大幹部的交流幾乎停滯，基本上是“最後一站”，形成了事實上的只進不出，致使鄉鎮人大幹部隊伍年齡結構、知識結構很不合理。另一方面，部分鄉鎮人大主席的自身素質還不夠高，對人大工作的重要性認識不足，有的存有消極思想，工作被動應付。有的在開展監督活動時不敢理直氣壯監督，即使進行監督也顯得無力，致使人大工作與法律的規定和人民羣眾的期望差距很大。

三、對策建議

（一）進一步提高對鄉鎮人大工作重要性的認識

搞好鄉鎮人大工作需要人大工作者的共同努力，更需要黨委加強領導及社會各界的普遍關注。鄉鎮黨委要尊重人大的法律地位，大力支持鄉鎮人大依法行使職權；要加強對鄉鎮人大的領導，併為鄉鎮人大開展工作創造有利條件，使鄉鎮人大專職主席、副主席從過多的黨政事務中解脱出來，集中精力做好人大工作。鄉鎮政府要從思想上尊重鄉鎮人大，認真、積極執行鄉鎮人大的決議和決定，正確對待鄉鎮人大的監督。區委要配強鄉鎮人大主席、副主席，對人大主席、副主席工作突出的，可以提拔或交流到黨委、政府部門任職，以增強鄉鎮人大工作的活力。應將鄉鎮人大工作納入綜合工作目標責任制考核範圍，明確具體的考核評分標準，並由人大負責考核。鄉鎮人代會選舉產生的幹部要保持相對穩定。鄉鎮人大主席、副主席更要增強人大意識，熱愛人大工作，樹立對黨和人民高度負責的責任感，認真履行法定職責，努力做好人大工作。

（二）組織主席團活動和代表活動

鄉鎮人大主席團雖然不是常設機構，但在實踐中，可以將其作為閉會期間開展鄉鎮人大工作的組織機構和領導機構，予以重視和加強。首先，要搞好主席團自身建設，更好地適應工作需要。以學習習近平新時代中國特色社會主義思想為主線，強化思想建設；建立健全會議、學習、議事等制度，強化制度建設；走訪代表、聯繫選民，強化作風建設。其次，應堅持主席團例會制度，及時將黨委對各項工作的指導思想、計劃安排向人民羣眾作廣泛的宣傳、貫徹、落實，支持黨委、政府抓好中心工作。第三，積極組織代表開展調研、視察、檢查活動，通過調研，及時發現影響經濟社會發展和社會穩定的傾向性問題，督促政府及時予以解決。第四，積極發揮代表小組長會議的作用。代表小組長會議制度可有效解決鄉鎮人大閉會期間缺乏常設機構，難以開展日常工作的問題。值得借鑑的做法是：在鄉鎮人民代表大會閉會期間，由鄉鎮人大主席、副主席主持召集代表小組長會議，研究和辦理代表活動和人大工作的有關事宜；參加會議的人員有代表小組的組長、副組長、代表小組的聯絡員、鄉鎮人大工作人員，鄉鎮政府領導和駐鎮單位負責人可列席會議；代表小組長會議至少三個月召開一次。

鄉鎮人大應進一步加強和改進代表工作，積極為代表行使權利、執行職務創造條件。一是加強代表培訓工作，經常地組織代表學習憲法和法律，學習黨的方針政策，提高代表素質。二是通過各種方式，拓寬代表知情知政水平。三是積極組織代表進行視察、檢查、調查和評議等活動，促使代表更好地行使職權。四是認真辦理代表議案、建議、意見，並注意督辦、查辦效果，做到件件有着落、事事有迴音，提高代表的履職積極性。五是督促代表加強同選民的聯繫，自覺接受選民的監督，努力履行法定職責，在促進改革、發展和穩定中起骨幹和帶頭作用。

（三）突出重點，開展法律監督

1. 圍繞經濟建設中心開展監督工作。經濟建設是全黨的工作中心，鄉鎮人大工作也應服從、服務於經濟建設這個中心。在具體工作中，鄉鎮人大可充分發揮人大固有的優勢，圍繞本地經濟建設、重大項目建設、招商引資、農業產業結構調整、農業標準化生產等重點工作，通過主席團聽取政府報告或組織代表視察等形式推動政府抓好這些工作。主動介入到關係轄區內所有重大問題的決策中去，積極參與中心、服務中心、支持中心。大膽探索、勇於創新，採取靈活的方式，把法律監督與工作監督相結合，從根本上優化發展環境，促進地方經濟社會健康快速協調發展。 圍繞推進基層民主法制建設開發監督工作。

2. 重視和加強農村基層民主法制建設。認真開展法律、法規的宣傳教育，不斷提高人民羣眾的民主法制意識。可利用換屆、召開人民代表大會等有利時機，開展以憲法、地方組織法、代表法、村民委員會組織法等國家根本大法和基本法律為主要內容的宣傳教育，促進基層依法治理和村民自治。根據新形勢的要求，重點抓好關於建設社會主義市場經濟體制的法律、法規的學習和宣傳，特別是要結合農村特點，加強對涉農法律法規的宣傳。同時，加強對法律法規實施情況的監督檢查，促進法律法規在本行政區域內貫徹執行。

3. 圍繞人民羣眾關心的熱點、難點問題開展監督工作。要保持農村安定團結的局面，就必須重視和解決人民羣眾關心的熱點、難點問題，化解消極情緒，密切黨羣和幹羣的關係，增強人民羣眾的向心力和凝聚力。解決熱點、難點問題，注意根據人大工作的特點，通過組織有關代表活動，解決農民羣眾反映強烈的問題。人大要發揮自己的優勢，在及時化解人民內部矛盾，構建社會主義和諧社會中有所作為，發揮重要的作用。