生態環境部門行政執法存在的問題和對策

中山市鎮區生態環境部門行政執法存在的問題和對策

生態環境保護作為一個全球性的問題越來越受到世界各國政府的重視，我國把“人與自然和諧相處”作為社會主義和諧社會的基本特徵之一，為生態保護工作提供了有力的政治保障，為生態保護參與綜合決策創造了條件，促進了我國生態環境執法革新的步伐。目前,我國的環境法制建設不斷加強,環境行政執法水平有了較大提高,在很大程度上改變了過去那種環境保護無法可依的局面,環境行政執法在環境保護中也發揮出越來越重要的作用。但隨着我國人民生活水平的不斷提高和人民羣眾環境意識、民主意識、法律意識的不斷增強,給環境保護提出了更高的要求。環境問題的日益突出和環境保護工作的深入開展,也使環境行政執法工作中暴露出一些問題,一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的問題在根本上還沒有得到解決,這種現象不僅損害了環境法律法規的嚴肅性和環保部門的執法形象,還在一定程度上縱容了環境違法行為,嚴重製約着我國環境法制建設的發展。

一、我市生態環境行政執法概述

中山市生態環境局設有辦公室、綜合科、法規與宣教科、審批服務辦公室、水與海洋生態環境科、大氣與應對氣候變化科、自然生態保護科（土壤生態環境科）、固體廢物與輻射管理科、生態環境數據管理科、執法監督科、執法一、二、三科、人事科、機關黨委等十五科室。主要負責建立健全生態環境制度、生態環境問題的統籌協調和監督管理、參與生態環境專項資金的監督管理、生態環境污染防治的監督管理、生態環境准入的監督管理、生態環境監測及宣傳等工作。中山市生態環境局指導鎮區生態環境行政執法工作。

2020年機構設置相關文件精神要求，鎮街一般設置黨政綜合辦公室、人大辦公室、黨建工作辦公室（組織人事辦公室）、紀律監察辦公室、公共服務辦公室、綜合治理辦公室等6個綜合性辦事機構和綜合行政執法局。

除上述規定設置的機構外，石歧、東區、西區、坦洲、古鎮、沙溪、橫欄、三鄉、東鳳、黃圃等鎮街設置宣傳辦公室、發展改革和統計局、工業信息和科技商務局、城管住建和農業農村局、生態環境保護局、應急局。

南區、五桂山、南頭、港口、三角、板芙、阜沙、大涌、神灣、民眾、南朗等鎮街設置宣傳辦公室、經濟發展和科技統計局、城管住建和農業農村局、應急管理局、生態環境保護局在綜合行政執法局加掛牌子。

隨着我市政府開通12369熱線以來，收到廣大人們羣眾的大力支持，其中對於環境污染現象的投訴也越來越多，其中不僅反映了全民對於環境保護的意識提升，同時還體現了人民羣眾對於環境問題的關注度提高。雖然我市環境行政執法隊伍不斷壯大，環境行政執法水平日益提高。但是，在環境保護法律、法規的實行過程中的許多規定並未得到很好施行。

二、我市鎮區環境行政執法存在的主要問題及因素

環境保護法律現賦予環保行政主管部門審批、許可、檢查、驗收、建議限期治理、調查、處罰、調解、監督等環境管理權力,就目前的現狀看,環境管理逐步納入依法辦事的軌道,依法行政的水平逐步提高。但壞境執法與立法宗旨存在差距,這給環境行政機關正常行使行政執法活動帶來諸多困難。

（一） 環境行政執法存在的主要問題

1. 違法處罰的不當

企業環境違法成本低,守法成本高是造成污染反彈、環境行政執法不到位的一個因素。如有些企業違法排污作為降低成本,追求利潤的“捷徑”,環境法律、法規授予環保部門的一項重要處罰措施是罰款,而罰款的數額與企業違法情節、環境危害程度、違法得利不掛鈎。對於偷排行為,環保部門只能作罰款的行政處罰,不會影響企業的生產經營活動和違法所得。因此,違法成本低,守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素,污染反彈此起彼落,更顯環境行政執法的不到位。

2. 環境行政執法隊伍素質不高

由於歷史及各方面的原因,環境部門特別是基層環保部門的機構，隊伍一直偏弱,執法任務繁重，執法人員少，還有執法人員一身兼數職的現象,影響了正常的環境行政執法的能力。就拿我市一個鎮區的生態環境部門來説，全分局有工作人員14名，其中3名是公務員，1名工勤，其餘10名是合同工，14名工作人員裏，只有3名公務員有執法證。環境行政執法能力嚴重不足,執法人員對法律理解不深,不能正確運用法律法規條文,對違法事實與處罰依據條款不相對應,調查處理的程序不規範,不注意事實證據的收集,證據不全面,對違法者的違法事實掌握不準,導致在適用自由裁量權時把握不準。環境執法人員的素質與當前的環境形勢及所肩負的任務相比仍有一定的差距。

3. 執法設備、基礎設施落後

鄉鎮環境保護公益性強，回報率小，因此對社會資金缺乏吸引力，政府沒有發揮主導投資作用。鄉鎮聚居點由於單體市場規模小，其基礎設施建設和運行難以進行市場化運作，因為必須依賴財政資金。而鄉鎮行政組織普遍財源不足，連應付生產性基礎設施都不夠，更難以建設污染治理基礎設施和購置執法設備。

（二） 造成鎮區環境行政執法困境的原因所在

1. 環保認識不到位

一些地方政府領導對科學發展觀和政績觀認識不到位,為了本地區、本部門的利益,單純追求經濟增長速度,環保法制觀念淡薄,在建設項目的安排上,往往是考慮發展生產的需要,而不考慮環保的要求。作為市場經濟主體的企業是自主經營、自負盈虧和自我發展的獨立法人,他又往往以效益不好、資金短缺為藉口,遲遲不建設污染治理設施,將環保治理投資和運行費用當作作額外的經濟負擔,直排、偷排污染物的現象屢有發生。有的企業為追求經濟利益,擅自閒置或不正常使用治污沒備,致使污染物嚴重超標排放。

2. 環境管理體制不完善

由於我國的環境管理體制立法在體系方面有很大缺陷,各種立法規定存在“各自為政”的現象,立法之間缺乏統一和配合,因此在執法過程中,有些問題僅靠環保主管部門一家是不行,需要的是有關執法機關協同配合。再一個就是由於各環境行政機關的執法職能職責範圍劃分不夠明確,相互關係沒有理順,現在除環境保護主管部門外,其他相關部門沒有將環境保護事前防範、預防為主提到相對的高度,以致各個執法機關之間缺乏協調配合,在執法過程中自身違法的問題時有發生,形成一些環境問題積重難返。

3.鎮區財政困難

受地方財政和經濟發展水平等因素的限制,環境執法經費不足,環保沒有固定的資金來源,環保投入與經濟社會發展水平不相適應。許多基層環保機構的執法裝備遠遠達不到標準，環保部門要加大對環境管理往往力不從心。

三、解決我市鎮區環境行政執法工作解決問題的對策

環境行政執法難的現象,不僅制約了我國環境法制建設的發展,也對我國經濟、社會的全面協調和可持續發展造成了重大的負面影響,切實解決我市鎮區環境行政執法問題,十分必要。

1.加大處理力度，以“鐵腕”治污

李克強總理指出，向包括霧霾在內的污染宣戰，就是要“鐵規”治污加“鐵腕”治污，對那些違法偷排、傷天害理的行為，政府絕不手軟，要堅決予以懲處。“鐵規”加“鐵腕”，方能剎住污染之害。

我過現行法律處罰力度普遍偏輕造成違法成本低，從而形成“執法不停，罰款不斷，但排污不止”的怪圈，也是環境污染屢禁不止、愈演愈烈的制度性原因。在這方面，發達國家的做法值得借鑑。2007年10月9日，美國電力公司因生產造成的酸雨污染環境，被美國環境保護署、8個州政府和十多家環保組織提起集團訴訟，最終被迫與司法部門達成和解協議，同意接受46億美元的鉅額罰金。這麼高的違法成本之下，誰還敢以身試法？

加大對污染者的處罰力度與強度，可以從兩個方面入手：一是對於嚴重污染事件之類的單次環境違法行為，提高罰款的額度，增加處罰的威懾性。二是對偷排、廢危傾倒之類的重複性的環境違法行為，每重複發生一次即視為一個單獨違法行為，規定“按次計罰”，這樣疊加累計以大大提高其違法成本。從以上兩個方面來加大處罰力度與強度，將會極大提高違法成本，讓違法者感到“得不償失”從而產生巨大的威懾作用。

2.加強幹部隊伍能力建設,提高環境執法人員的素質。

加大經費投入,強化軟硬件建設。各級人民政府切實加強地方環境保護機構的軟硬件建設,使其能有效地獨立行使職權,使機構設置和人員編制與所負擔的任務相適應。大力提高環境行政執法人員的素質,環境行政執法工作人員的政治素質,加強環境執法隊伍標準化、規範化管理。強化硬件建設,對重點污源安裝主要污染物在線監控裝置,實現在線遠程定量化監控,確保污源治理設施正常運轉和長期穩定達標排放。

加強法規學習,規範執法行為。通過各種形式,加強環境法規學習,進一步規範執法行為,提高現場執法能力依法行政水平。通過隊伍能力建設和素質培養,打造一支訓練有素、精通業務、善於管理、為政清廉、吃苦耐勞的環境行政執法隊伍。

3.完善生態環境保護行政執法機制

一是執法機構要獨立。環境執法部門對於政府以及其他部門的依附性和隸屬性較弱。環保執法機構作為一個獨立的執法個體，應當弱化其與政府以及其他部門的領導關係，避免受到過多的干預。二是執法權力要獨立。環境監察執法主要是以執法權為基礎，對於環境執法主體而言，具有完整的、獨立的環境行政執法權也是其獨立的標誌。環境行政執法權主要包括行政許可、行政處罰和行政強制等權力。環境執法主體掌握的權力越充分，其獨立性就越強；反之，當執法主體與其他主體分享行政執法權，或者對於其他主題的依賴性越強，其獨立性就越弱。三是執法程序要獨立。執法程序獨立是指環境監察執法部門在行駛執法權、進行行政執法時，能夠避免其他部門的不當干預，即在行政執法過程中能夠保持獨立，不受其他部門的直接的干預和挑戰。無論是立法、司法和行政部門，都不宜直接干預環境執法的過程。

環境行政執法是一項系統工程,我們只有立足本國的實際情況,迫切需要進一步深化行政執法體制改革,切實轉變職能,真正建立起符合法治政府要求的行政執法體制、權力運行機制,這是時代賦予我們的重任,我們也只有沿着這條路一直向前,真正使環境行政執法有利於解放和發展生產力,有利於經濟社會的健康發展,真正做到執法為民、執法利民。

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