依法治國與依規治黨

淺談依法治國與依規治黨

導言：本文主要分別簡述依法治國與依規治黨的內涵、外延以及兩者之間的聯繫等，以充分闡釋在中國共產黨領導下的中國，依法治國與依規治黨是並行不悖的，法律和紀律互為表裏、各司其職。

一、依法治國與依規治黨的前世今生

（一）中國特色的依法治國

當時社會一提起“依法治國”，大多數人腦海中首先想到的便是“西方民主國家”、“三權分立”、“民主”、“自由”等詞彙，彷彿“依法治國”與中國這個擁有千年文明的國家毫無關聯，在大多數人的印象中，中國歷史是一部封建、專制、集權的歷史。但何為依法治國？通常的定義即Rule of Law，通過法律限制政府權力和約束專斷的權力，從而保障人的權利及維護社會公義，也就是法治。從這個意義上説，在中國近代以前，中國歷史上確實沒有出現過哪怕形式上的法治，歷代統治者僅僅將法或律作為統治的工具，中國歷史上僅僅出現過法制，即以法治國，典型如秦王朝等。

1997年中國共產黨十五大將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，1999年九屆人大二次會議將“實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法，黨的十六大、十七大對依法治國作了重要部署。十八屆四中全會，在黨的中央委員會全體會議上首次將依法治國作為專題加以討論，全會《決定》明確了依法治國的指導思想、總目標、基本原則、工作佈局和基本任務等，對我國法治建設歷程中一系列重大理論和實踐問題作出了回答。

這裏可能有人會對中國共產黨提出的依法治國或法治表示質疑，認為中國共產黨作為中華人民共和國唯一的執政黨，沒有經過民主選舉而執政，憲法及法律均在中國共產黨的領導下制定，黨的意志即法。這樣的政黨、國家、政治體制如何能夠實行依法治國？本文認為上述質疑產生是由於長期地習慣性思維導致的，認為在一黨執政的體制下，不能實現依法治國，因為在憲法和法律之上還有政黨的意志。托馬斯·潘恩在《常識》中對法治有個描述：“北美的法律就是國王，正如專制政府中的國王便是法律。”依法治國中，法律必須是至高無上且唯一的。若以此判斷，中國共產黨領導下的中華人民共和國不能實行依法治國，實在沒有道理。第一，雖然法律在中國共產黨的領導下制定，但並不代表中國共產黨就是遊離於法律約束之外的。相反，中國共產黨正不斷處處“自縛手腳”，推進行政、司法等領域的改革，均要求依法行政、簡政放權，法官獨立審判、終身負責。同時，還自我加壓，對於共產黨員的要求較法律規定更加嚴格，這一點從《中國共產黨紀律處分條例》中的規定就能看出，不僅要求中共黨員的行為要求達到普通公民的標準，同時還要求中共黨員的個人私德更加高尚。第二，依法治國並不能夠一撮而就，這是一項浩大的社會工程。就目前的形勢看來，中國共產黨提出的依法治國仍處於在路上的階段，法治仍在建設；中國共產黨所提出的依法治國與西方語境下的法治還略有不同。按照中國共產黨十八屆四中全會的表述，依法治國即在中國共產黨的領導下，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。對比西方語境下的法治，中國共產黨提出的依法治國多了一個領導前提，其餘內容基本一致。這也就是上述質疑產生的一個關鍵點。按照西方語境下法治的邏輯，民主選舉產生立法機構和行政機關首腦、司法獨立，立法、行政、司法在法律的約束下相互制衡，這樣的國家運作形態才是標準的法治。本文認為這只是看到了法治的外在而非本質，法治的目的是保障人的權利和實現社會公平正義。但是，是不是隻有民主選舉加上三權分立制衡的路徑，才能保障人的權利和實現社會公平正義呢？

在現代西方主流的法學、政治學學説中，普遍認為天賦人權（利），權力的誕生來源於權利的集合，只有當作為社會成員的個人將自己的權利部分讓渡，而產生的權力才具有天然的合法性，這個權力即能用於管理國家和服務社會。具體的實現途徑就是通過民主選舉，產生民選的立法機構，制定法律；產生民選的行政首腦，依照立法機構法律管理國家和服務社會；用獨立的司法機構作為監督和保障法律得以執行的最後防線。這種政治制度在理論上是沒有問題的，在實踐中既有成功的例子，如英美等發達國家，也有失敗的教訓，如後薩達姆時代的伊拉克、戰亂不斷的阿富汗、蘇聯解體後的眾多東歐國家等。因此，這種政治制度並不是放之四海而皆準的完美製度。本文認為，任何政治制度都要根據本國的具體情況，讓歷史和人民自己作出選擇，這不是消極的機會主義。正如，中國共產黨在六十多年前戰勝中國國民黨取得政權，這是歷史的選擇，也是中國人民的選擇。詳細觀察目前中國共產黨領導下的中華人民共和國的政治體制，可以説它不符合西方主流法學、政治學中對現代法治國家政治體制的描述，但是並不能説這一政治體制是錯誤的，經過這六十多年的發展，這一政治體制不但沒有崩潰，反而正在不斷成長並自我修正，如現在的反腐、簡政放權、司法體制改革等。中國共產黨正以肉眼可見的速度強力推進政治體制改革，依法治國就是其中非常重要的一環，現在互聯網上和現實中，經常會出現一些貌似社會精英人士的言論，認為中國共產黨一黨執政不可能實現真正的法治。本文認為這恰好相反，在現如今和以後相當長時間的中國，一旦沒有了一個強有力的集權領導集體，連國家統一和社會穩定都不能保障，更談不上法治。回到上面的問題，保障個人權利和實現社會公平正義是不是隻有民主選舉加上三權分立制衡的路徑？前文對此已經作出了回答，那麼保障個人權利和實現社會公平正義的關鍵在哪裏呢？本文認為關鍵在於是否以民為本，關鍵在於執政者或執政的團體以人民利益為宗旨，在西方傳統的法學或哲學的著作中，都天然地認為民選政府必定是以人民利益為宗旨的，也就自然推導出民主選舉加權力制衡必然能夠保障個人權利和實現社會公平正義，這一邏輯的前提是民選政府是以民為本的，但實際上現實情況非常諷刺地嘲弄了這一邏輯前提，以美國大選為例，總統選舉實際就是各利益集團出錢為全體美國人民上演的一場真人秀，國家最高權力人選在各種陰謀論、相互抹黑的表演中誕生，競選過程中兩位候選人的説辭到底真相如何，普通民眾根本不可能知道，如果説這樣的民選政府必定以民為本，那隻能是強行為這樣的民選政府加戲。

相比之下，中國共產黨充分運用批評與自我批評這一有力武器，強力推進國家各種改革，化解社會發展過程中出現的問題和矛盾，提出“兩個一百年”，以全體中國人民的利益為奮鬥目標，這比任何競選真人秀都更加務實和真實。中國共產黨正在走一條前人沒有走過的道路，但這並不代表此路不通，習總書記在中國共產黨十八大、十九大的報告中指出，我們要堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，這句話同樣適用中國特色的依法治國。因此，一種政治體制是否是一個好的政治體制，要在具體的歷史和國情中看，起碼在人類發展的現階段，沒有一種政治體制完全適合所有國家和民族，也不是隻有一種政治體制能夠實現依法治國。

（二）不以規矩，不能成方圓

“有兩事充盈性靈，思之愈頻，念之愈密，則愈覺驚歎日新，敬畏月益：頭頂之天上繁星，心中之道德律令。”這句話據説被鐫刻在德國哲學家康德的墓碑上。大概意思是，康德認為有兩個東西讓他感覺驚歎和敬畏，一是頭上的星空，二是心中的道德準則。哲學家的話通常晦澀難懂，本文推測其意思是，頭上的星空代表大自然不變的規律，心中的道德準則代表個人的自律準則。人既要遵循大自然的規律，也要遵守自己內心的道德準則，即他律與自律。縱觀人類社會發展歷史，自從人類社會進入文明時代，每個個體都存在於各種形色的組織之中，如宗教、政黨、社團等。每個組織都其存在的目的，或謀利或揚名或教化世人。要達成這些目的不免會定規矩，沒有規矩的組織只能是一盤散沙，很快就隨風而逝。

2017年10月24日，經中國共產黨第十九次全國代表大會修訂，通過了新修訂的《中國共產黨章程》，分為總綱、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的幹部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關、黨組、黨和共產主義青年團的關係、黨徽黨旗。其中總綱中明確規定，黨的最高理想和最終目標是實現共產主義。其餘章節的設定均是為了這一目標服務的。可以説中國共產黨在定規矩方面是非常成功的，有了規定才能有嚴密的組織，才有凝聚力和戰鬥力。中國共產黨成立至今，從只有50多名黨員到8900多萬黨員，從星星之火到燎原之勢，從祕密組織到世界第一大政黨，由弱變強創造了舉世罕見的奇蹟，這能用偶然和機會主義解釋嗎？顯然不能。中國共產黨的成功，很大程度要歸功於其嚴密而科學的組織和鐵一般紀律。

規矩定了，但其生命力在於執行，有令不行、有紀不守，再好的規矩也形同廢紙。時至今日，中國共產黨不斷強調依規治黨，既是自身建設和發展的需要，也是時代進步的要求。前面提到每個人都會面臨他律和自律的雙重約束，在處理一個擁有8900多萬黨員執政黨的事務時，信任不能代替監督，顯然他律更科學。人非聖賢，不可能要求人人都能達到“內聖外王”的思想境界。黨要管黨、全面從嚴治黨，在一些“公知”看來，這純粹是一句空話，既當運動員又當裁判員，不可能保證公平正義。本文認為，這種看法太流於表面，因此很膚淺。舉一個普遍認為能最大程度保障公平正義的例子，在英美判例法的司法體系中，判例法佔主導地位，如果兩個案例中的實質性要件相同或相似，則根據遵循先例的原則，前例中包含的規則或原則可以適用於待判案例。在對待先例的問題上有三種做法：一是遵循先例，一般來講，下級法院應當遵循上級法院的判例，上訴法院還要遵循自己以前的判例。二是推翻先例，美國的聯邦最高法院和各州最高法院有權推翻自己以前的判決。三是避開先例，主要適用於下級法院不願適用某一先例但又不願公開推翻它時，可以以前後兩個案例在實質性事實上存在區別為由而避開這一先例。由此可見，被“公知”所推崇的西方司法體系一樣存在既當裁判員也當運動員的情況，保障公平正義不是西方司法體系的專利。

2012年以來，中國共產黨中央先後印發了《黨內法規制定條例》、《黨內法規和規範性文件備案規定》、《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》和《中國共產黨紀律處分條例》等一系列黨內規範，並對中央黨內法規進行集中清理。總的來看，黨內法規建設更加註重整體設計、程序規範和立法規劃，初步實現了從單一性到系統性的轉變、從粗放式到精細化的轉變、從應急性到前瞻性的轉變。其中，2016年1月1日起陸續實施的修改後的《中國共產黨紀律處分條例》、《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨巡視工作條例》等更是體現出這一點，中國共產黨目前正以前所未有的力度和速度開展反腐敗工作，沒有禁區和特區，從這一點來説，中國共產黨不僅因此贏得了民心，更是藉此對自身進行淨化和清理。依規治黨，正成為中國共產黨自身發展與進步最有力的武器，同時也與依法治國相互銜接。

二、依法治國與依規治黨互為表裏

雖然依法治國和依規治黨分處兩個話語體系，在治理理念、治理主體、治理對象和治理方式等方面存在明顯區別，但二者其實一脈相承，互為表裏。中國共產黨作為中華人民共和國的唯一執政黨，依規治黨是依法治國的前提和保障，古人強調：“修身、齊家、治國、平天下”，如果將中國共產黨看成是一個人，依規治黨就是在修身和齊家。治國必先治黨，治黨務必依規。依法治國和依規治黨不是對立、孤立的，只有準確把握兩者的內在規律和密切聯繫，才能推動中國特色社會主義法治體系健康發展。

依法治國和依規治黨互為表裏在實踐中體現出以下幾個方面的特徵：一是內在邏輯統一，都以中國共產黨的領導為邏輯前提；二是根本屬性一致，都是黨的意志的反映。三是出發點和歸宿契合，都是為實現中華民族偉大復興，保障中國人民權利和實現社會公平正義。四是運行要素類似，都需要系統完備的規則體系、科學嚴謹的立法技術、高效的實施機制和完善有力的監督體系等基本要素。

從道德層面看，依法治國所制定和要求的規則是“最低限度道德”，即現代法治要求的最大限度保障個人權利和限制政府權力，要求個人“勿害鄰人”，保障“法無禁止即自由”的權利；要求政府“法無授權不可為”，將權力裝進制度的籠子。依規治黨所定的規矩從道德層面上看，其要求高於法的要求，但這裏的規矩約束的對象僅限於黨員和黨組織。一些法律上並不禁止的行為，在黨的紀律中也被明令禁止，如違反社會主義道德要求的一些行為。從這個意義上説，依規治黨中融入了對黨員在道德方面的要求，從而要求黨員不僅守法還要尚德。因此，依法治國和依規治黨實際上相互銜接，從法律和道德層面均給出了相應規範，同時也區分了對象，只對黨員更為嚴格，對於非黨員給予了最大限度的自由。

中國特色的依法治國和中國共產黨的依規治黨在操作層面，擁有先天的優勢，中國特色的依法治國是自上而下的改革，首先在制度方面需要國家層面的頂層設計，而領導頂層設計的組織便是中國共產黨，同時國家機關中絕大部分公職人員都是共產黨員，黨組織的活動和黨員行為既具有政黨及其內部成員行為的政治特徵，又具有組織和自然人行為的法律特徵。依規治黨的推進必然更加有利於依法治國的推進，雖然法律和黨內法規在調整內容上存在一定程度的交叉，但法律是黨內法規的底線，黨內法規嚴於法律，此時兩套規則體系體現出不同特點和規範形式。立法保留事項必須由法律作出，黨內法規不得侵入法律法規的調整領域。法律懲罰側重對人身自由和財產權利的剝奪，黨內法規處分側重對身份資格等黨員權利的懲罰，在規範制定上“銜接而不覆蓋”。對於法律法規已經規定的違法行為，黨內法規不再重複，僅在行為後果上統一設定相應的黨紀處分種類和幅度。這樣的配合簡潔而高效，同時在規則與自由之間達到了最大程度的平衡。

三、結語

縱觀中國共產黨及中華人民共和國的發展歷程，對於治黨、治國的理念、目標、措施、步驟，從未像現在這樣清晰、明確、系統。凡是過去，皆為序章。可能正是有一代又一代人不斷努力探索，才有如今依法治國和依規治黨的共同奮進。中國共產黨正在導演一次堪比“商鞅變法”的革命性鉅變，在中華民族偉大復興的道路上，將留下一筆巨大的制度紅利。