工傷認定申請時限適用研究

江西賢和律師事務所 ** **

【摘 要】最高檢《案“鑑”》第四十五期報道了一位超過工傷認定申請時限的祝某四處“討説法”而檢察機關無法立案監督的真實案件。如何正確理解和適用工傷認定申請時限法律制度？超申請時限工傷職工能否享有司法裁判請求權？筆者認為，社會保險行政部門對超申請時限工傷認定申請仍應予以受理，工傷認定申請時限起算時間應包含工傷職工知道或應當知道工傷保險申請權利這一必要條件，推動工傷認定申請時限與民法典訴訟時效的平衡保護，超申請時限工傷職工應當享有司法裁判請求權。

【關鍵詞】工傷認定；申請時限；起算時間；司法裁判請求權

【正 文】現代社會是風險社會。據統計，2020年享受工傷待遇人數為187.6萬人，佔參保總人數的千分之七。因工受傷後獲得工傷保險待遇是職工應當享有的合法權利。實踐中，多數工傷職工從現行工傷保險法律制度中受益，獲得了良好的醫療救治和生活保障；但是也應當看到，少數工傷職工因用人單位未依法將參加工傷保險相關情況在本單位內公示而不知道自己享有工傷認定申請權利。如何正確理解和適用工傷認定申請時限法律制度？超申請時限工傷職工能否享有司法裁判請求權？本文從問題的提出、對超申請時限工傷認定申請仍應予以受理、對工傷申請時限起算時間的研究、工傷認定申請時限應當與民法典訴訟時效的平衡保護、超申請時限工傷職工應當享有司法裁判請求權這五個方面展開論述。

一、問題的提出

2022年5月28日，最高人民檢察院微信公眾號法治題材微視頻欄目《案“鑑”》第四十五期報道了一個因超過工傷認定申請時限的祝某四處“討説法”而檢察機關無法立案監督的真實案件。當地檢察機關考慮到應該幫助祝某迴歸到正常的生活，通過釋法説理，説服祝某接受了法院的裁判和檢察機關不支持法律監督的決定書，併為祝某申請了司法救助金5萬元，最終，祝某息訴罷訪。該案例在實踐中具有一定程度的普遍性，折射出超過工傷認定申請時限的工傷職工內心的傷痛與不甘。而該類當事人四處“討説法”的維權行為，不僅給黨政、司法機關增加了許多工作量，更暴露了難以解決實質性問題的“程序空轉”。該案檢察官的受訪發言具有典型性——當地檢察機關想幫助超過工傷認定申請時限的祝某迴歸正常生活，卻在工傷時限法律制度面前無法立案監督。筆者認為，為了從源頭上預防和化解糾紛，綜合考慮各方面因素，對超申請時限的工傷認定申請仍應予以受理。

二、對超申請時限工傷認定申請仍應予以受理

從立法目的看，2004年1月1日起施行並經修訂於2011年1月1日起施行的《工傷保險條例》第一條明確了工傷保險的首要立法目的是保障工傷職工獲得醫療救治和經濟補償。勞動者喪失勞動能力後從國家和社會獲得物質幫助是一項憲法權利。無論是《社會保險法》還是《工傷保險條例》，均是對勞動者該項憲法權利的具體落實。《社會保險法》《工傷保險條例》均未對職工獲得工傷保險待遇設置限定性前提條件，充分體現了立法機關對職工的傾斜保護。對超申請時限工傷認定申請不予受理會導致這一首要立法目的落空。《工傷保險條例》的次要立法目的之一是分散用人單位的工傷風險。對於用人單位尤其是中小微企業來説，一旦職工發生工傷事故，高昂的醫療救治費用和生活保障費用，是企業的沉重負擔。對某一特定用人單位在某一特定期間而言，發生工傷事故是偶然的，但對於整個社會來説，發生工傷事故卻是必然的。國家通過立法強制設立工傷保險制度有利於分散用人單位的工傷風險。立法機關對工傷職工與用人單位的利益平衡已經進行了通盤考慮，但需要在法的實施過程中正確貫徹落實，才能實現立法目的。社會保險行政部門對超申請時限工傷認定申請不予受理會產生嚴重失衡的法的實施效果，即原本有可能由全社會共同分擔的醫療費用、康復費用、傷殘津貼或一次性傷殘補助金等費用和由用人單位負擔的工資福利、傷殘津貼或一次性傷殘就業補助金等費用均由工傷職工個人承擔，致使工傷職工負擔畸重而用人單位畸輕。假設社會保險行政部門對超申請時限工傷認定申請予以受理，受理後通過雙方充分舉證質證，可以有效避免因用人單位未依法將參加工傷保險的有關情況在本單位內公示而導致工傷職工不知道自己享有工傷認定申請權利，進而超申請時限的，由工傷職工個人承擔全部不利後果。因此，對超申請時限工傷認定申請不予受理也會導致這一次要立法目的落空。

從配套規章看，2004年1月1日起施行並經修訂於2011年1月1日起施行的《工傷認定辦法》第七條規定不周全。首先，根據合法行政原則，在上位法《工傷保險條例》沒有明確規定超申請時限工傷職工法律責任的情況下，《工傷認定辦法》第七條就不應當對超申請時限工傷職工法律責任進行規定，或者作申請時限外即不予受理的規定。其次，“申請時限”是上位法《工傷保險條例》第十七條明確使用的一個法律概念。《工傷認定辦法》在第四條沿用了“申請時限”法律概念，但在第七條對申請的受理這一關鍵環節作細化規定時，卻沒有使用“申請時限”法律概念，而是將修訂前同條的“受理時效”換成了“受理時限”。“受理時限”是否等同於“申請時限”？不得而知，因為規章沒有對“受理時限”這一法律概念細化規定。再次，實踐中社會保險行政部門普遍依據《工傷認定辦法》第七條對超申請時限工傷職工的工傷認定申請作出不予受理決定。綜上，該條文阻礙了超申請時限工傷職工行使工傷認定申請權利，規定不周全。

從法律責任看，根據“任何人不得從其違法行為中獲利”的原則，用人單位未在申請時限內申請工傷認定的實際違法成本是零，既違背立法目的，又違背了法理。首先，《工傷保險條例》第十七條對用人單位依法申請工傷認定的限定詞使用的是“應當”，是用人單位的一種法定義務，並明確規定了用人單位未依法申請工傷認定的法律責任，即未依法申請責任應當加重。其次，在實踐中，用人單位未在申請時限內申請工傷認定可能產生的法律後果有三種：第一種，工傷職工在申請時限內申請了工傷認定並被不予認定工傷時，則用人單位無須擔責；第二種，工傷職工在申請時限內申請了工傷認定並被認定工傷時，因社會保險行政部門、司法機關均未實際加重用人單位的工傷保險待遇負擔，用人單位的實際違法成本是零；第三種，工傷職工亦未在申請時限內申請工傷認定時，則工傷職工無法再獲得工傷保險待遇，用人單位的實際違法成本仍然是零。綜上，當立法目的意在加重用人單位的違法成本而法的實施卻使用人單位該項違法成本為零時，我們難道不應該反思究竟在法的運行的哪個環節出現了嚴重問題嗎？

從社會管理效率看，術業有專攻，從社會管理效率全局出發，社會保險行政部門對超申請時限的工傷認定申請予以受理是最經濟的方式。因社會保險行政部門擁有辦理工傷認定申請案件數量多、執法權限上於法有據、程序設計簡捷等優勢，因此即使把所有黨政部門、司法機關拉過來評比，由社會保險行政部門對超申請時限的工傷認定申請進行受理都是最經濟的。

從程序法看，受理申請屬於程序法事項。超申請時限的工傷認定申請被受理並不必然會認定為工傷，就像人民法院受理民事訴訟並不必然裁判原告勝訴。社會保險行政部門受理超申請事項工傷認定申請後，通過雙方充分舉證質證，但用人單位能夠證明發生工傷前已經依照《工傷保險條例》第四條規定將參加工傷保險的有關情況在本單位內公示的，社會保險行政部門可以依法作出不予認定工傷決定書。

綜上所述，筆者認為，社會保險行政部門對超申請時限工傷認定申請仍應予以受理。除了增加社會保險行政部門的工作量以外，並無其他弊端，而增加的工作量遠遠小於後續信訪、訴訟給黨政部門、司法機關造成的工作量，且社會保險行政部門受理後能夠進行定分，因此利遠遠大於弊。

三、對工傷申請時限起算時間的研究

《工傷保險條例》規定了工傷認識申請時限的起算時間自事故傷害發生之日或者被診斷、鑑定為職業病之日起。司法實務認為，事故傷害發生之日應當理解為傷害結果發生之日。

例如，最高人民法院公報案例楊慶峯訴無錫市勞動和社會保障局工傷認定行政糾紛案二審法院裁判觀點：“……‘事故傷害發生之日’應當理解為傷害結果發生之日，並以之作為工傷認定申請時效的起算時間。……工傷認定申請時效雖然與民事訴訟時效不同，但在判斷時效起算時間時，應當參照上述關於民事訴訟時效起算時間的規定”。

筆者認為，工傷認定申請時限的起算時間既應當考慮事故傷害發生之日，也應當考慮傷害結果發生之日，還應當考慮工傷職工知道或者應當知道享有工傷保險申請權利之日。

首先，從法理上看，“法律不強人所難”。立法者設定的義務應當是社會一般人能夠履行的，而知道或應當知道是能夠履行的前提和基礎。一部現行法究竟有沒有強人所難，是以社會一般人能否做到法律的要求來判斷的，而不是法律專業人士的標準。根據我國國情，受文化水平和普法宣傳的限制，普通勞動者尤其是廣大農民工半數以上還沒有工傷保險法律知識，並不知道自己享有參加工傷保險、申請工傷認定等法定權利。具體到《工傷保險條例》，筆者認為，要切忌割裂、孤立地看待第十七條第二款規定的工傷職工申請時限，而應當對整部法規體系解釋的角度來理解該條款。立法者設立的第十七條第二款規定的工傷職工申請時限，實際上是建立在同法第四條用人單位將參加工傷保險的有關情況在本單位內公示的前提和基礎之上的，即職工在發生工傷前已經知道自己享有參加工傷保險、申請工傷認定等法定權利。因此，知道或者應當知道自己享有工傷認定申請權利就是判斷起算時間的一個必要條件。

其次，以行政訴訟法為例，《行政複議法》第十九條規定了行政複議後起訴期限是複議決定送達之日起十五日內，但依據《行政訴訟法解釋》第六十四條規定，若複議決定未告知行政相對人起訴期限的，則其起訴期限起算時間不再按照的自送達之日起計算，而是“自行政相對人知道或者應當知道起訴期限之日起計算”，其中所藴含的法理值得深思，司法解釋並沒有説“不知法不免責”或“法律不保護躺着權利上睡覺的人”，而是對不知訴權的行政相對人給予了適度寬容，當然這種寬容不可能濫用，所以還規定了“從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年”。必須指出，這裏的行政相對人包括公民、法人和其他組織。根據舉重以明輕原則，既然司法解釋對更經常參與訴訟的法人都能寬容地從知道或者應當知道起訴期限之日起計算起訴時間，那麼，在工傷職工的工傷認定申請時限中，為何非要工傷職工即使不知道工傷認定申請權利也不能從知道或者應當知道申請權利之日起計算？值得深思。

再次，根據“任何人不得從其違法行為中獲利”的原則，用人單位應當為自己沒有依照《工傷保險條例》第四條規定對參加工傷保險的有關情況在本單位內公示，而導致的工傷職工不知道自己享有申請工傷認定的權利承擔法律責任。筆者認為，參照同法第六十二條第二款規定，用人單位未依法對參加工傷保險的有關情況在本單位內公示的，應當推定工傷職工知道或應當知道工傷認定申請權利的起算時間自用人單位公示或告知其權利之日起。這不僅能預防用人單位從違法不公示行為中獲利，推動公示規定在實踐中落地生根，切實提高職工工傷保險法律意識，還能夠從源頭上有效減少超申請時限工傷認定申請的數量。實踐中四處“討説法”上訪、訴訟的工傷職工，法定時限內並不知道自己享有工傷認定申請權利。當然，若工傷職工明知自己享有工傷認定申請權利而不在申請時限內行使時，屬於對工傷保險待遇利益的處分行為。

綜上所述，實踐中工傷認定申請時限的起算時間未考慮工傷職工知道或者應當知道享有工傷保險申請權利之日的做法值得商榷，工傷申請時限起算時間應當綜合考慮事故傷害發生之日、傷害結果發生之日和工傷職工知道或者應當知道享有工傷保險申請權利之日。

四、工傷認定申請時限應當與民法典訴訟時效平衡保護

舉輕以明重，民法上提供勞務受害的訴訟時效為三年。根據國家對勞動者合法權益保護嚴於對勞務者合法權益保護的立法精神，顯然能夠得出工傷認定申請時限不得少於三年的推論。據此，工傷認定申請時限最長為“1年內”已經不能適應時代發展要求，且沒有跟上民法訴訟時效的發展步伐。

例如，甲、乙系親姐妹，甲是某供電企業的職工，甲因工受傷致九級傷殘，醫療救治支出約五萬元，根據《工傷保險條例》規定，其工傷認定申請時限為1年內；乙為某家庭提供保姆勞務，乙在提供保姆勞務過程中因地滑摔成輕微傷，去醫院包紮花費二百元，根據民法典規定，其向法院起訴的訴訟時效是三年。假設甲和乙均在事故發生後第二年知道維權法律途徑，那麼在這一時間點甲已經超過了工傷認定申請時限而無法獲得工傷保險待遇，而乙卻仍然從容地享受着剩餘的一年多訴訟時效，這不合天理、人情。另，根據相關司法解釋規定，工傷認定申請時限沒有中斷概念，導致實踐中用人單位採取誘導、欺詐等方式阻礙工傷職工行使工傷認定申請權利時，即使工傷職工能夠舉證證明是“用人單位原因”導致時間被耽誤，也只是“被耽誤的時間不計算在內”，不能達到民法訴訟時效重新起算的法律效果。

現行工傷認定申請時限與前述公報案例所指出的工傷認定申請時限起算時間應當參照民事訴訟時效起算時間規定的裁判觀點相距甚遠。在行使權利期間的設置上就嚴重失衡，且不允許中斷，在強調規則公平的新時代，這是一種規則層面的不公平。工傷認定申請時限應當與時俱進，與民法典訴訟時效平衡保護，以實現法律制定上的公正。

四、超申請時限工傷職工應當享有司法裁判請求權

《人身損害賠償解釋》第三條規定無法律但書不周全。從文義解釋的角度看，該條雖然未明確排除或者禁止職業病病人、因生產安全事故受到損害的職工獲取民事賠償的權利，但其規定“告知其按《工傷保險條例》的規定處理”，而《工傷保險條例》並無涉及民事賠償的相關條款，實質上是剝奪了相關當事人的民事賠償司法裁判請求權。依據《中華人民共和國立法法》第八十八條規定和《最高人民法院關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》關於法律規範衝突的適用規則，在《職業病防治法》原第五十二條規定、《安全生產法》原第五十三條規定和《人身損害賠償解釋》原第十二條規定調整對象重合並且衝突時，應當適用上位法優於下位法規則。《職業病防治法》《安全生產法》制定和施行在先，法律位階更高，無論從哪個角度看，制定在後的《人身損害賠償解釋》原第十二條均不得與之牴觸。但現實情況是，《人身損害賠償解釋》原第十二條未見法律但書即“法律另有規定的，從其規定。”經2020年12月23日、2022年2月15日修正後，現第三條仍然未見法律但書，不周全。

《人身損害賠償解釋》第三條規定以“告知其按《工傷保險條例》的規定處理”的方式，阻礙超申請時限工傷職工司法裁判請求權行使。在法治社會，公民權利受到違法行為侵害時都享有司法裁判請求權。工傷職工因用人單位未依法將參加工傷保險的有關情況在本單位內公示而不知道工傷認定申請權利，導致無法獲得工傷保險待遇，難道不屬於權利受到用人單位違法行為的侵害嗎？此時應當賦予工傷職工司法裁判請求權，才能讓用人單位為自己的違法行為承擔實實在在的法律責任。

先由社會保險行政部門受理工傷認定是人民法院受理工傷認定爭議的訴訟前置程序，而不是社會保險行政部門不予受理即喪失了司法裁判請求權。例如，申請勞動仲裁是人民法院受理勞動爭議案件的訴訟前置程序，依據《勞動爭議案件解釋（一）》第五條規定，人民法院依法僅審查勞動爭議仲裁機構是否具有管轄權，並未審查申請時限，即有管轄權的勞動爭議仲裁機構仍不受理時，人民法院應予受理。因此，人民法院不得因工傷職工超過申請時限社會保險行政部門不予受理，而否定工傷職工已經完成了向社會保險行政部門提交工傷認定申請這一訴訟前置程序。筆者認為，參照上述規定，人民法院審查發現有管轄權的社會保險行政部門仍不受理時，人民法院應予受理，以保障工傷職工的司法裁判請求權。人民法院受理後，若用人單位能夠證明發生工傷前已經依照《工傷保險條例》第四條規定將參加工傷保險的有關情況在本單位內公示的，人民法院可以依法駁回工傷保險待遇訴訟請求，或根據案件事實是否適用民事賠償依法處理。

【結 語】“天下之事,不難於立法,而難於法之必行”。實踐中社保保險行政部門對超申請時限工傷認定申請不予受理，是對工傷保險法律體系和立法目的的錯誤理解和適用。《人身損害賠償解釋》第三條以“告知其按《工傷保險條例》的規定處理”的方式，阻礙超申請時限工傷職工司法裁判請求權行使，並不周全。針對實踐中出現的法律問題，社會保險行政部門對超申請時限工傷認定申請仍應予以受理，工傷認定申請時限起算時間應包含工傷職工知道或應當知道工傷保險申請權利這一必要條件，推動工傷認定申請時限與民法典訴訟時效的平衡保護，超申請時限工傷職工應當享有司法裁判請求權。實現法的正確實施，維護司法權威，建設中國特色社會主義法治強國。