《完善國家統一法律職業資格制度的意見》(完整版新版多篇

國家統一法律職業資格制度是選拔培養高素質社會主義法律職業人才的基礎性制度，對於加強法制工作隊伍建設，全面推進依法治國具有重要意義。為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，現就完善國家統一法律職業資格制度提出如下意見。這次帥氣的小編為您整理了《完善國家統一法律職業資格制度的意見》(完整版最新4篇，希望能夠幫助到大家。

進一步完善國家助學金制度的意見 篇一

進一步完善國家助學金制度的意見

完善我國公司監事會制度的法律思考 篇二

完善我國公司監事會制度的法律思考

【內容提要】公司監事會制度是公司法人機關權力制衡機制的重要組成部分，是維護公司健康、穩定發展的保證。然而，在現實經濟生活中，由於觀念、體制和立法等因素的影響，我國公司監事會的功能難以發揮，甚至產生監事會虛化現象。在全面分析公司監事會制度產生的理論依據和價值功效的基礎上，從探討監事會虛化現象產生的根源入手，本文試圖提出完善我國公司監事會制度的立法對策，以期能為我國企業公司化改造和建立現代企業制度提供有力的保障

公司監事會作為公司內部專門行使監督權的監督機構，是公司法人治理結構的一個重要組成部分。監事會監督權的合理安排及有效行使，是防止董事獨斷專行、保護股東投資權益和公司債權人權益的重要措施。為了保障公司的順利運營，我國1994年施行的《公司法》中規定了監事會制度。然而，令人困惑的是，在現實經濟生活中，一些公司的董事、經理人員損害公司利益，給公司造成重大損失，以致於被繩之以法或者使公司倒閉的現象時有發生，卻很少見到監事在事前發現並加以制止。監事會制度徒有虛名，未能發揮應有的作用，已是公認的事實。因此，在充分認識公司監事會制度產生的理論依據和價值功效的基礎上，探討我國公司監事會虛化現象的根源，完善我國公司立法中監事會制度的有關規定，使監事會監督權合理、有效行使，無疑是我國企業進行公司化改造和建立現代企業制度急需解決的首要問題。

一、公司監事會制度的法理學分析

（一）公司監事會制度產生和發展的理論基礎

首先，代理成本理論是公司監事會制度產生與發展的基石。西方經濟學家認為，在企業所有權與經營權分離的原則下，作為企業所有者的股東，由於不具備經營企業的能力與經驗或沒有足夠的時間與精力，以及由於股東分散化導致的直接管理成本的無限增大，需要將企業經營權交給專業管理人員來掌管、執行。基於此，股東與管理人員之間形成了私法上的委託代理關係。然而，在這種委託―代理關係中，股東（委託人）關心的是自己財產的安全、保值和增值，董事、經理（代理人）卻有着自己的利益驅動因素。正如亞當・斯密所指出：“在錢財的處理上，股份公司的董事為他人盡力，而私人合夥公司的夥員，則純是為自己打算。所以，要想股份公司的董事監視錢財用途像私人合夥公司夥員那樣用意周到，那是很難做到的。”（注：亞當・斯密：《國民財富的性質和原因的研究》（下卷），郭大力、王亞南譯，商務印書館1974年中譯本，第303  頁。）董事、經理（代理人）在代人理財的過程中，既擁有龐大的權力，又有自己的利益考慮所在，可以肯定，他們很難像企業主那樣追求公司資產的有效使用，甚至可能以犧牲公司及股東的利益來追求自己的最大利益，在這種情況下，決策不當、濫用權力乃至中飽私囊的行為勢必引起公司及股東利益的損失，這種損失便是著名的“代理成本”（注：在經濟學上，代理成本是指對委託人或對代理人而言，難以零成本（ZERO  COST  ）得以確保代理人所作決策可以永恆達到委託人所希望的最佳決策（OPTIONAL  DECISIONS）。其包括三項內容，即（1  ）委託人所支出的監控成本；（2  ）代理人所支出欲令委託人相信其將忠實履約的成本；（3）因代理人所作決策並非最佳決策，  致使委託人財產上所受的損失。）正是由於“代理成本”理論的提出，把如何在保證公司經營者擁有一定“彈性”權力的條件下，對其進行有效的監督約束，以減少代理成本和控制代理風險的難題擺在了各國立法者面前。在這種背景下，公司監事會制度孕育而生，並通過各國公司立法的發展（主要是大陸法系國家）逐步趨於成熟與完善。

其次，分權制衡理論是指導公司監事會制度逐步發展與完善的依據。分權制衡理論本是由英國的洛克和法國的孟德斯鳩提出，美國的漢密爾頓等人發展的一種政治學説，資產階級取得政權後，被確認為憲法的一項基本原則。近代以來，由於受代理成本理論和分權制衡學説的影響，在公司內部組織機構設置上體現了權力分立和制衡的原則，即公司的重大問題決策權由公司權力機構的股東會行使，公司的經營管理權由作為公司業務執行機構的董事會行使，公司的監督檢查權由作為公司監督機構的監事會行使。近來年，隨着各國生產力水平的提高和現代公司制度的發展，在經營的效率化、合理化、專業化前提下，將公司權力逐步集中於直接經營的董事身上成為時代的必然，於是股東會的權力弱化，董事會的權力不斷加大。常言道：權力趨於腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。面對權力日益膨脹的董事會，公司內部組織機構的權力分立與制衡原則無疑將受到嚴峻的挑戰。因此西方主要國家，尤其是大陸法系國家的公司立法繼續貫徹“以權力制約權力”的思想，在加強董事會權力的同時，逐步完善和強化了公司監事會的監督職能，防止董事會的經營管理人員擁權自重（注：日本1994年修訂《商法典》時，側重對監事會及個別股東監督權作了調整和補充。將監事人數下限從兩人提高到三人，以壯大監事會的監督力量；將監事的任期從至多兩年延長為三年，以加強監事的身份保障；規定監事會中必須有公司外人員，以保證監督工作的公正性；大公司必須設立監事會，除行使法定的16項權力外，還可決定監察方針，對公司業務、財務狀況的調查方法及其他有關監督事項，以求得現代公司治理結構中的權力均衡和協調。）。正是在分權制衡理論的指導下，西方各國公司監事會制度逐步趨於成熟與完善，在規範公司經營活動、保護股東合法權益方面發揮着愈來愈重要的作用。

再次，公司監事會監督權的行使以出資者所有權為基礎。首先，從公司監事會的權力來源看，出資者投資形成公司法人財產，但出資者不可能分散地行使公司各項監督權，於是出資者依據分權制衡理論將監督權授予自己選舉出來的機構――監事會，由監事會代表出資者行使對公司董事會和經理人的監督權。由此可見，監事會行使的職權是出資者賦予的監督權，是由出資者所有權決定的，是出資者所有權的延伸。其次，從監事會與董事會關係來看，一方面，監事會與董事會分別代表不同的產權主體，監事會所有權是法人財產權的基礎，但是法人財產權如果不能正確行使，出資者的投資就可能血本無歸。因此，出資者要派出自己的代表來行使監督權，保障出資者所有權不受法人財產權的侵害。另一方面，監事會以出資者的利益為導向，董事會以法人的利益為導向。在一般情況下，董事會作為股東會的意定託管人，股東利益和法人利益是一致的，但是如果股東對董事缺乏有效的監督，董事會就有機會，也有可能做出不利於出資人的經營決策。因此，監事會作為出資者監督權的主體，是公司正確經營的保障。

（二）公司監事會制度的價值功效

從各國公司立法看，儘管對監事會這一履行監督職責的機構稱謂不同：有的稱為監察人，有的稱為監事會，有的稱為監察役，有的稱為審計員，有的稱為會計監察人，但在本質、功能上並無大差別（注：梅慎實著：《現代公司機關權力構造論》（修訂本），中國政法

大學出版社版，第504―505頁。）。從我國公司法看，監事會是由股東會選舉產生的，履行監督公司業務執行狀況以及檢查公司財務狀況的權力機關。從理論上講，監事會主要具有以下幾項價值功效：

第一，保護股東利益，防止董事會獨斷專行。眾所周知，董事會的成員一般都具有一定專長和豐富的經營管理經驗，但董事並不一定是股東。我國公司法也沒有規定董事一定是股東。這樣，不具有股東身份的人入選董事會，隨着董事會權力的日益擴大，他們能否妥善的保護股東利益就成為一個實際問題。雖然我國《公司法》第4條明確規定，  股東“享有所有者的資產受益權、重大決策和選擇管理者等權力”，同時《公司法》第38條和第103條也明確指出股東會和股東大會享有要案決定權、人事任免權、聽取報告權、行使確認權和財務處理權等權限。但在實現生活中，公司規模，尤其是股份公司規模越來越大，股東人數增多，出現了大多數股東的投機股東化現象（注：周劍龍：《論股份有限公司經營的內部監督機制――  中國公司法發展之前瞻》，  載《法學評論》1995年第1期，第11―18頁。），股東關心的是自己在股市的投資收益，而不是公司的經營狀況，股東大會形同虛設，股東以及股東會、股東大會顯然不可能有效行使公司經營的監督權，監督董事業務的執行情況。正是基於此，監事會憑藉出資者（股東）賦予的監督權，代替股東專職行使監督董事及董事會的職權，成為了保護股東利益、防止董事會獨斷專行的必然選擇。

第二，保護債權人利益，防止損害債權人利益行為的發生。依據《公司法》規定，無論是股份有限公司還是有限責任公司，承擔的均是有限責任，而這種有限責任制度是以犧牲債權人的利益為前提的。公司財務會計的任何虛假記載都是對債權人的欺騙，公司財產的實際減少也直接對債權人債權的收回構成威脅。法律為了公司債權人的利益得到充分的保護，設立了監事會制度，監督公司的財務會計狀況，防止公司違法行為的發生。

二、我國公司監事會虛化現象產生的根源：從觀念到機制之檢討

在代理成本、分權制衡和出資者所有權理論基礎上產生、發展並不斷趨於完善的公司監事會制度的價值功效越來越為人們所認可，顯示出旺盛的生命力，成為了現代公司法人治理結構中必不可少的組成部分。雖然我國現行《公司法》對監事會的設置及職權的行使作出了規定，但在實踐中仍普遍出現監事會虛化現象。監事會僅作為公司的擺設機構，並未發揮其在公司法人機關權力制衡機制中應有的監督職能。究其原因，筆者認為，這種現象是由多種原因造成的，不僅包括觀念上的因素，也包括體制上的缺陷，還有我國公司立法上的漏洞。只有全面分析公司監事會虛化現象的原因，才能使我們有的放矢地提出完善監事會制度的法律對策，保障我國企業公司化改造和建立現代企業制度的順利進行。

（一）傳統觀念的束縛

首先，我國缺乏良好的商事公司傳統。作為一種法律制度，西方國家商事公司的雛形在中世紀時期就已存在。經過數百年的發展，西方國家不但逐步形成完善的公司法律體系，而且還具有良好的商事公司傳統，公司內部組織的種種運作機制規範合理、為世人所熟知。而在我國，二十世紀初期，隨着西方現代思潮的湧入，商事公司作為陌生事物才逐步落足於中華大地。儘管19（光緒23  年）清政府頒行《公司律》，1929年國民黨政府頒佈《公司法》，但由於當時社會經濟發展緩慢，加之連年戰亂，商事公司在我國並沒有較大的發展。1949年新中國建立以後，人民政府廢除了包括《公司法》在內的國民黨政府頒佈的所有法律，逐步在中國大陸建立起大批“政企合一”的全民所有制和集體所有制企業，企業的上級主管部門或政府機關承擔了包括監督控制職能在內的幾乎所有重要的企業職能。顯然，在這種情況下，公司監事會失去了生存的土壤，更談不上有效地行使監督職權了。改革開放後，尤其1994年我國《公司法》頒佈施行以後，越來越多的全民所有制和集體所有制企業參與公司化改造，公司制企業如雨後春筍般紛紛組建。然而，目前我國不少公司制企業僅僅徒有其表，內部組織機構設置混亂，職權不清，尤其是監事會虛化現象嚴重。在我國經濟生活中要形成一種良好的商事公司傳統還有很長的路要走，這無疑妨礙了我國公司中監事會制度的完善及其監督職權的行使。

其次，公司監事會制度存在的理論依據和價值功效尚未被廣泛接受和認可。一方面，“三權分立”、“分權制衡”作為一種資本主義國家的政治學説，在我國長期受到批判，公司監事會制度作為政治學説在經濟領域運用的產物，雖然被《公司法》以立法的形式確認，但仍有不少人思想僵化、因循守舊，本能的排斥監事會制度在公司法人治理結構中的適用。另一方面，在實踐中，監事會制度的價值功效還不能為人們深刻地認識。有的公司將監事會搞成養老院、休養所，認為監事會只是個“橡皮圖章”，是一個可有可無的諮詢機構。甚至在理論界，有的經濟學家也認為公司股東會、董事會、經理人三者之間已經存在着監督機制，沒有必要單獨設置一個監事會（注：例如，我國著名經濟學家吳敬璉教授在《現代公司與企業改革》一書中説：“公司治理結構由股東大會、董事會和由高層經理人員組成的執行機構三個部分組成。”這裏排除了監事會的監督權力。）。無疑，這些思想和觀念在公司實踐過程中，不利於貫徹《公司法》中關於監事會的立法精神，不利於監事會順利地行使監督職權。

（二）現行體制的缺陷

我國以往長期實行計劃經濟體制，雖然1992年黨的十四大明確提出建立有中國特色的社會主義市場經濟體制的宏偉目標，但我國計劃經濟的深深印記並不是一朝一夕就能夠剔除乾淨的。毫不例外，在我國企業進行公司化改造和建立現代企業制度的過程中，受計劃經濟體制的影響也十分明顯。體制的缺陷成為了阻礙我國完善包括監事會制度在內的公司法人治理結構的最基本因素。

第一，公司化改造過程中，國有股“股東缺位”問題使監事會制度存在着先天不足。一方面，在我國企業進行公司化改造的過程中，諸多公司，尤其是國有獨資公司和國家控股公司，存在着嚴重的國家股和國有法人股的“股東缺位”問題。另一方面，從所有制觀念出發，為了保證公司國有股對公司的絕對控制權，理所當然的要保障國有股東（實際上其正處於缺位狀態）選舉的人選佔據包括監事會在內的法人治理機關的位置，將包括監督權在內的所有公司權力牢牢把握在自家人手中。這樣不僅使公司中、小股東失去參與公司管理和監督的可能性和積極性，而且也造成了公司監事會中缺乏真正的資產代表者，監事對公司的經營狀況和經營效益缺乏一種內在的深切關係，他們很難做到象關心自己個人資產那樣去關心國家或法人的資產。

第二，監事的人事任免體制缺陷使監事會制度的設計失靈。首先，我國公司監事產生，除了國有獨資公司的監事由國有資產管理部門委派之外，一般主要來源於企業內部（含一定職工代表），並主要出自長官意志。在這種情況下，公司的最高決策者和經營者（公司董事長、副董事長、董事、總經理等）與公司監事均來自於同一單位，原本就保留着一種殘存的上、下級關係。在這種隸屬關係未得到根本改變之前，在原關係中處於下

級地位的監事很難對仍為其上級的公司決策者或經營者大膽行使監察權，否則他不僅有可能失去其監事資格，還會使其在原單位的利益遭受損害。因此，在監事任免機制和立法對監事因行使監督權可能受到的利益侵害未給予任何應有保障的前提下，監督權的行使，尤其是公司職工出任監事的監督權的行使便不具有任何現實的意義。其次，由於監事是以出資者各方推出為主，監事的組合沒有科學搭配，懂經營、善管理、會理財、熟悉政策法規的人才沒有合理配置，以致對公司各種業務的監督難以到位。在監事會中，熟悉經營業務者寡，指手劃腳者多，監事會沒有權威。

（三）公司立法的漏洞

我國現行《公司法》雖然從我國建立現代企業制度改革的實際出發，對公司監事會的設置及職權的行使做出了規定，但有關規定過於原則，存在着這樣或那樣的漏洞，在實踐中缺乏應有的可操作性，未能通過立法確立起一種確保監事會監督權有效行使的法律保障機制。因此，有學者認為，我國現行公司立法存在較多的漏洞是造成公司監事會虛化的最主要原因（注：趙明：《我國股份有限公司內部組織機構法律完善》，載《社會科學研究》第6期，第93―101頁。）。

首先，監事會職權偏小，且法定職權缺乏必要的實施手段。西方國家的公司立法隨着董事會權限的擴大和加強而逐步擴充和強化了監事會的職權，以期權力制衡。例如，《聯邦德國股份公司法》規定公司監事會依法行使的職權主要有：（1）董事會成員的任命權；（2）對董事會執行業務的監督權；（3）對公司帳薄、文件的查閲權；（4）對公司財務的檢查權；（5）股東會的召集權；（6）部分業務決策的同意權；（7  ）對董事會的起訴權（注：雷興虎：《我國公司內部權力結構的現狀及重新配置的法律思考》，載《法商研究》第6期，第23―28頁。）。而我國《公司法》第46條和第126  條雖然規定了公司監事會的具體職權，但卻存在着力度不足、缺乏必要實施手段的嚴重缺陷。其一，監事會雖有權監督公司董事、經理的行為，卻沒有監督措施的立法保障。其二，當董事和經理的行為損害公司的利益時，監事會有權要求董事、經理予以糾正，但若董事、經理依仗權勢不予糾正，該權又如何實現呢？其三，監事會有權提議召開臨時股東會或股東大會，但董事會拒不召開，在現實立法未賦予監事會對股東會或股東大會享有特別召集權的情況下，監事會的提議權也就變得毫無意義了。其四，監事會不能以公司名義對董事、經理行使起訴權，它的制約作用十分有限。其五，《公司法》對監事會的獨立地位缺乏保護性規定。其六，目前我國《公司法》強調的是對公司業務管理的監督權，缺乏人事監督權，這使得監督缺乏力度，尤其是國有獨資公司，其本身沒有股東會，如果監事會缺乏必要的人事彈劾權，不能對董事、經理進行人事制約，毋庸置疑，這種對公司的監督本身就是軟弱無力的。

其次，監事會激勵機制不健全，責任不明確。如前所述，公司監事會監督權是由出資者所有權決定的，是出資者所有權的延伸。監事本身作為出資者的代表，理所當然，出資者的利益就是監事的激勵要素。在實際中，公司監事的擔當者往往是公司中的工會工作人員或中層職員，要讓他們對“上級領導”董事和經理進行監督是困難的，或不敢監督、或無力監督。而在我國現行法律、法規中，也沒有一個制止監事偷懶、激勵監事忠實履行監督職能的有效措施。此外，《公司法》只規定了監事會的職權範圍，卻沒有明確監事的監督責任，也沒有規定對監督不力者的處置措施。《公司法》雖規定了監事會對股東負責，但對於如何負責不甚明瞭，更沒有對公司因經營不善而造成出資者損害時監督者應承擔何種責任的規定，似乎監事會只有權力而沒有責任。

通過分析可以發現，造成公司監事會監督權難以有效行使的因素是多方面的，不僅包括觀念上的因素，還包括體制和立法上的因素。目前我國建設社會主義市場經濟體制的改革已經進入了攻堅階段，企業公司化改造和現代企業制度的建立呼喚公司法人治理結構的優化，呼喚公司監事會制度的完善。然而，從哪裏入手扭轉監事會工作不力的現狀，完善公司監事會制度，進而完善公司法人治理結構，無疑是一個艱難的抉擇。由於從觀念和體制入手，尤其是從觀念入手完善公司監事會制度費時長、風險大、見效慢，因此，筆者認為，我們應當着力於填補公司立法上監事會制度的缺陷，通過立法的完善，逐步加強監事會的監督權力，促使體制轉變和人們觀念更新，實現公司法人治理結構優化，最終為我國企業公司改造和建立現代企業制度提供有力的保障。

三、完善我國公司監理會制度之立法對策選擇

不少學者認為，從立法方面完善公司監事會制度，就是指完善《公司法》中有關監事會的法律規定（注：在討論完善公司監事會制度的問題時，有不少學者僅僅着眼於《公司法》第57、58條、124條和第  54條、  126條有關監事的任職資格、監事的職權等法律條文的註解與完善，忽略了我國監事會虛化現象產生時其深刻的觀念和體制因素影響的事實，多少有些就事論事，過於片面，與現實相脱節。）。誠然，公司立法中對有關監事會的許多重要職權、職責未作規定或規定不全面，我們對公司監事會制度的完善也必須首先從立法方面着手，但我們應當認識到，我國監事會虛化現象的產生有其深刻的觀念和體制因素的影響。要從根本上解決監事會虛化問題，必然要求我們以立法的完善促進體制與觀念的變革，以體制和觀念的轉變推動立法的不斷進步與發展。

（一）以《公司法》為核心強化公司內部監督機制，制約和規範外部監督機制的運作

監督、制衡機制是一個科學的系統工程，其間涉及到傳統私法和公法領域諸項制度的磨合，也牽涉到公司股東、債權人以及其他社會組織、政府部門、司法機關監督權能的互相滲透、交叉及制約。如果把《公司法》中規定的監事會對公司日常經營的監督稱為“內部監督機制”的話，那麼，外部監督機制則是指避免在公司內部制衡和監督機制失靈時可能發生的危害公司、股東及債權人利益的情況出現，防止公司腐敗、濫用權力造成對社會公眾利益的損害，通過公司、證券、反壟斷、審計、破產、刑事等立法，在公司之外構築的由政府部門、司法機關以及社會中介組織為主體的監控權力體系。

在西方國家，公司的監督機制以內部監督機制為主，以外部監督機制為輔，內外部監督機制相得益彰，共同維護公司的正常運作。僅就公司的外部監督機制而言，雖因各國的法律傳統、公司制度以及市場環境的不同，其規定有很大區別，但其又藴含着諸多相似之處。一方面，西方國家的外部監督機制大多是建立在成熟發達的市場經濟以及濃厚的民商法律傳統之上的。另一方面，公司的內部監督機制是公司的自我約束和監督，而公司的外部監督機制是憑藉司法權和政府的行政權對受害人以權益救濟，防止公司權力的肆意，是一種事後救濟。此外，西方國家的外部監督機制的啟動具有嚴格的程序要求，一般較少以司法權、行政權干預公司微觀經濟事務。

與西方國家不同的是，我國是在缺乏商事法律傳統，市場機制不健全的背景下開始企業的公司化改造和建立現代企業制度改革的。因此，在公司制衡關係中，外部監督機制極其鮮明地帶有傳統計劃經濟

下企業監督模式的烙印。以政府行政部門為主體，以行政權力對企業微觀經濟事務的。直接或間接干預為主要行為方式，是我國公司外部監督機制的顯著特徵。以行政權為主體的公權監控在公司制衡中發揮着主要作用，相比之下，公司內部制衡機制的作用和影響則極其微弱。主要表現在：（1）法律制度的建設側重於在公司外部設置行政制衡力量，  而對完善《公司法》中公司內部監督制衡機制則關心不夠；（2  ）公司內部制衡機制的形式化，也使得制衡目的的實現不得不過多的依賴於外部監控力量（注：參見李燕兵《股份有限公司監事會制度之比較研究》，載沈四寶主編：《國際商法論叢》（第2卷），法律出版社20版，第298―301頁。）。

毋庸置疑，公司外部監督機制過於強大，是內部監督機制，即監事會制度無法有效運作的原因之一。依照市場經濟的要求，以及借鑑國外公司監督機制的先進經驗，以《公司法》為核心強化公司內部監督機制，制約和規範外部監督機制，作為公司監事會法律制度建設的着力點，是完善我國公司監事會制度的必然選擇。這種努力不僅與我國社會主義市場經濟的進程相協調，彌補現有體制的缺陷，而且能從根本上及時、有效、經濟地防範公司權力濫用所帶來的惡果。首先，在公司立法中儘快完善監事會制度，構建有效的公司內部監督體系。例如，重新配置監事會職權，改進監事會選任和解任制度，保障監事會依法、依公司章程獨立行使監督權，強化監事的義務和責任。其次，強化公司的規範化管理，使特定的監事會制度切實運作起來。再次，制約和規範公司外部監督機制的運作，防止外部監督機制過多幹涉公司正常生產經營活動。雖然公司外部監督機制作為維護公平與正義的最後保障是必要的，但在我國仍有相當一部分行政權力通過部門立法，以所謂實施宏觀調控、市場監督的名義，對屬於微觀經濟領域的公司，尤其是國有獨資公司和國有控股公司的事務實施直接的部門干預，瞎指揮、亂插手、盤剝企業，又打着法律監督的旗號堂而皇之地延續其生命。這顯然與我國經濟體制改革的目標背道而馳。如果不能恰當地制約和規範公司外部監督機制的創設，可以肯定，只會造成各種公司外部權力，尤其是行政權力的不斷擴張。因此，制約和規範公司外部監督機制的運作，防止外部監督機制過多幹預公司業務已成為完善我國公司監事會制度的先決條件。最後，在公司、證券、反壟斷、審計、破產、刑事等立法中注重內部、外部監督機制有效銜接，使內外機制形成合力，組成有效的監督網絡。

（二）修改現行《公司法》，賦予監事會獨立的法律地位

法律賦予監事會監督職權，而監事會能否有效行使監督權，在很大程度上取決於它能否保持自身的獨立性。也就是説，獨立性是公司監事會制度的靈魂，保持自身的獨立性是監事會有效履行監督權的根本前提。因此，筆者認為，在我國公司立法中應在以下幾個方面賦予監事會獨立的監督地位：

第一，維護監事會組織的獨立性。隨着現代公司實現所有權與經營權的分離，公司內部經營管理權與監督權也被分別設置，董事會和監事會成為了執掌上述兩項公司權力的法人機關的典型形式。因此，從理論上説，監事會在組織上是獨立的。這就要求監事會成員與本公司或關聯公司的決策者和經營者之間沒有行政隸屬、上下級、同僚等關係。我國現行《公司法》對此作了相關規定：第57條對監事任職的消極資格作了詳細規定；第52條規定監事會由股東代表和適當比例的公司職工代表組成，監事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生；第52條、57條、58條、124條分別規定了董事、經理、  財務負責人以及國家公務員不得兼任監事。然而，這些規定過於概括又不全面，更重要的是，國有股“股東缺位”和監事會的人事任免體制的缺陷，難以保證監事會組織上的獨立性。鑑於此，筆者認為，我國在修訂《公司法》時應當明確下列內容：（1）建立專門機構對國有資產的經營負責，  扭轉國有股“股東缺位”的現狀；（2  ）在《公司法》中明確規定公司應當設立監事會的常設辦事機構或監事會必須至少選任一名執行監事（常務監事），由其履行日常監督職能；（3）對國有獨資公司和國有控股公司，  規定監事會中必須有一名以上國有資產管理部門推薦的監事（注：由國有資產管理部門推薦的監事不能是國家公務員，而應是具有一定財務管理經驗和經濟管理知識的會計、審計人員、律師等，他們的職責主要是檢查公司財務狀況，防止公司經營管理者以權謀私，造成國有資產的流失。目前，日本和我國台灣地區的有關立法就是採取了監事中一人以上必須為公司外人員的制度，在維護監事會獨立行使監督職權中發揮了重要作用。）且監事會主席（常務監事或召集人）與公司董事長、副董事長、經理不能出於同一股東單位；（4）規定監事會成員的1／3  以上由職工代表擔任，（注：1992年5月15日頒佈的《股份有限公司規範意見》第64  條規定：“監事會成員的1／3以上（含1／3），但不超過1／2由職工代表擔任”，但《公司法》中取消了這一強制比例規定，而允許公司自行由章程規定。由於公司的章程由股東（主要是大股東）制定，那麼這個章程就可能使僅有的職工代表成為監事會的“擺設”，形不成制約力量。但值得注意的是，在1912月16日公佈的《上市公司章程指引》第129  條，這一比例又被硬性規定為“公司職工代表擔任的監事不得少於監事人數的  1／3”。可以説這一規定在某種程度上代表了我國公司立法發展的趨勢。），以實現職工民主管理，便於監事會及時發現問題，全面有效地發揮監事會的監督機能；（5  ）法律可以授權在公司章程中規定吸收一部分懂經營、會理財、通曉政策法規的社會股東進入監事會，使各種專門人才有一個合理搭配、優勢互補，形成整體效應。

第二，保障監事會獨立、有效地行使監督職權。監事會有權在法定職權範圍內獨立行使監督檢查權，不受股東、董事、經理的干涉與制約，這就要求為監事會行使監督權提供法律保障和經濟保障（注：陶桂娟：《論監事會的法律地位――兼論我國監事制度的立法完善》，載《當代法學》年第3期，第37―38頁。）。一方面，  我國現行《公司法》雖然賦予監事會以各項職權，但對監事會實施監督所必需的費用來源未作合理的規定。監事會無獨立支配的資金，經濟上不獨立使得監事會不得不受制於董事會或經理，以求得資助。因此，在完善公司立法時應當規定，監事會在行使職權需要聘請律師、註冊會計師、執業審計師等協助其審查和調查時，由此產生的費用應由公司承擔；監事會有權為執行監督業務從公司預支必要的費用，公司除能證明其不必要，不得予以拒絕。另一方面，從我國《公司法》的有關條款來看，我國採用的是監事集體行使職權制。監事行使權力的基礎是監事會集體的決議，通過此決議的程序依照《公司法》第127條規定又是由公司章程來確定的，  而公司章程往往是由發起人（一般都是董事）制定的，這種機制下形成監事會去監督董事、經理等高級管理人員，顯然存在問題。為了健全公司監事會制度，保證監事會價值功效的充分發揮，在我

國《公司法》中有必要引進一些國家和地區公司立法中的監察人單獨行使職權制。日本商法採取的是監察人單獨行使職權制，監察人同時具有業務監察和會計監察的權限，各自獨立作為公司機關履行職責。在日本商法中也有監察人會議制度的規定，但監察人會議只是協調性機構，其決議對監察人的個別活動不具有限制性，監察人如果認為監察人會議的決議妨礙了自己的獨立監督權限，可以無視該決議而自主行動。我國台灣公司法規定的也是監察人獨立行使職權制。監事單獨行使職權制有利於防止部分監事和董事相互勾結而妨礙監督權的行使，有利於避免監事之間的相互掣肘。

第三，建立激勵約束機制，明確監事責任的獨立性。法律在維護和加強監事會監督職權及其獨立性的同時，必須強化監事會的責任，保障監事會的責權利效相互協調。首先，在《公司法》中明確規定監事的報酬與其工作業績相聯繫，有重大業績者予以獎勵；業績良好的監事經由股東推薦，可以優先獲得下屆監事或董事的提名。其次，立法不僅賦予監事會職權，而且還應確認其應當承擔的義務和責任（注：參見張興、馬湘君《完善我國公司法上監事會制度的幾點構想》，載《經濟與法》第6期，第10―11頁。）（1）監事應向股東會報告工作，如果報告內容有虛偽、重大遺漏，監事應當承擔責任；（2  ）監事應附署公司中期報告、年度報告、財務決策報告、招股説明書等文件，如果報告內容有虛偽、重要遺漏或令人誤解等情況，監事應與董事負相同責任；（3）監事因不能及時、合理、有效行使監督權而使公司或第三人受到損失時，有關監事應對公司或第三人負賠償責任，或和公司董事、經理對公司或第三人負連帶賠償責任；（4）監事失職或損害公司利益，  股東可以向董事會提出書面請求，要求起訴監事。

通過修改現行《公司法》，賦予監事會獨立的法律地位，才能使監事和監事會依法獨立行使其監督職權，而不受董事會、經理或其他人員的干涉，也使監事會在公司法人治理結構中真正發揮分權制衡的調控作用。

（三）通過完善公司立法加強監事會監督職能，擴大監督權限（注：西方學者認為，監事會權力過大會導致監督權干預、妨礙公司經營管理權的情況出現，會對董事會和經理等的經營管理活動產生掣肘，使代理成本上升。然而，我國企業公司化改造的實際情況並不是監事會權限大了，而是太小了，並且其監督權的實施缺乏法律保障，造成了監事會虛化現象。相反，董事會和經理等的權力過於龐大並缺少有效的監督制約，以至於為所欲為。正是基於此，筆者認為，在我國完善公司立法過程中應當擴大監事會的監督權限，寧可企業公司化改造發展慢一些、穩一些，也不可急於求成，只有這樣我國企業的公司化改造才能在取得可喜成績的同時少交學費，少走彎路。）

世界各國公司立法中規定的監事會制度大體被分為四種模式，即公司經營監督且參與決策模式、公司業務管理監督模式、公司財務事務監督模式、公司章程任意擇定經營監督模式（注：參見梅慎實《現代股份公司經營監督模式比較與評析》，載《中國法學》19第3期，第112―118  頁。）。然而，無論各國公司立法中規定的監事會制度是何種模式，法律配置給監事會的職權都是與其監督目標相一致的。我國現行《公司法》配置給監事會的職權，顯而易見是無法與公司立法所預期的監督目標相匹配的，因此，有必要通過完善公司立法加強監事會監督職權。

第一，公司業務狀況調查權。《公司法》不僅應賦予監事會財務狀況監督權，還應賦予其公司業務狀況調查權。監事會對公司財務及業務狀況進行調查和檢查，並有權要求董事長、經理提出有關報告。對執行業務的董事、經理執行職務時違反法律、法規或公司章程的行為，監事會不僅有權要求其停止和予以糾正，而且還有義務將其要求及董事、經理糾正情況以書面形式向股東會或董事會做出説明。法律還應特別規定，國有獨資公司和國有控股公司中監事會在對公司業務狀況進行調查的同時，還應依照政府有關法律、法規評價企業的經營效益和國有資產保值增值狀況，並就有關問題向國有資產管理部門提出諮詢，為國家授權投資的機構或國家授權部門的重大決策提供依據。

第二，人事監督權。在公司立法中應當賦予監事會人事監督權，以加強監事會監督力度。對於盡職盡責、為公司發展做出重大貢獻的董事或經理，監事會有權向股東會或董事會提出獎勵的建議；而對於不稱職的董事或經理，監事會亦有權向股東會董事會提出彈劾議案。

第三，代表公司權。在以下幾種情況中，監事會有權代表公司進行活動：（1）當公司與董事發生糾紛時，  監事有權代表公司與董事發生訴訟關係；（2  ）代表公司與董事交涉有關事宜（如董事要求提高工資時，董事要與監事會交涉）；（3）在董事與公司發生訴訟時，  有權代表公司談判簽約；（4）應少數股東權請求（一般為5％以上的股東權），代表股東對董事提起訴訟；（5）在公司設立、解散、增資、  減少註冊資本、發行新股、募集公司債券時，與董事一起代表公司到登記機關辦理各種註冊、變更或註銷登記手續。

第四，股東大會的特別召集權。我國現行《公司法》第54條、  126條雖然規定監事會有權“提議召開臨時股東大會”，但監事會享有的僅僅是提議權，而不是特別召集權，監事會的“提議”往往得不到應有的保障。為此，應改變現行立法中股東大會召集權由董事會專屬享有的規定，賦予監事會對臨時股東大會的特別召集權。即在《公司法》中規定，監事會認為必要並提出召開臨時股東大會提議後的兩個月內，如果董事會仍不召開股東會議的，監事會可以行使特別召集權，並由監事會主席（常務監事或召集人）擔任會議主席（注：雷涵：《我國公司法人機關權力制衡機制的公司法完善》，載《法律科學》年第6期，第41  ―47頁。）

綜上所述，公司監事會制度是商事公司制度經過數百年的發展而逐步形成的，是公司法人治理結構的重要組成部分，是公司職權部門分權制衡、降低代理成本的必然選擇。我國公司法實施和企業公司化改造過程中，公司監事會制度由於觀念、體制和立法等方面因素的影響，而未能發揮其應有的價值功效，甚至於產生監事會虛化現象。這顯然不符合我國社會主義市場經濟發展和建立現代企業制度的要求。因此，有必要從立法角度入手通過對公司監事會法律制度的完善，促進我國現有體制和觀念的變革，以體制和觀念的轉變推動立法的不斷進步和發展，為我國社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、穩定、健康發展提供有力的保障。

有關工作要求 篇三

(一)加強組織領導，完善工作機制。擴大中等職業教育免學費政策範圍、進一步完善國家助學金制度涉及面廣，政策性強，要按照“中央政策引導、地方統籌安排、積極穩妥推進、保持平穩過渡”的原則認真做好各項工作。各地要加強組織領導，抓緊制訂實施方案，明確責任分工，建立健全責任追究制度，切實抓好各項工作的落實。國務院財政、發展改革、教育、人力資源社會保障等部門要加強督促檢查，指導和協調各地認真做好擴大免學費政策範圍和完善國家助學金制度工作，推進中等職業教育辦學模式改革。

(二)加強學校管理，做好基礎工作。各地教育、人力資源社會保障等職業教育行政管理部門要加強對中等職業學校特別是民辦學校辦學資質的`核查，定期公佈合格和不合格學校名單；要嚴格規範中等職業學校學生學籍管理工作，進一步完善學生信息管理系統，實行電子註冊制度，加強對“一牌兩校”、“聯合招生”、“學籍異動”等情況的監管，堅決杜絕“雙重學籍”現象，保證學生基本信息的完整和準確。教育部要會同有關部門逐步建立完善各教育階段相通的學生信息管理系統。有關部門和中等職業學校要做好免學費和助學金資助對象的認定工作。

(三)落實經費責任，強化資金管理。各省(區、市)人民政府要統籌安排中央補助資金和地方應分擔的資金，制訂本行政區域內各級政府的具體分擔辦法，完善轉移支付等制度，確保中等職業教育免學費補助資金和國家助學金落實到位。地方各級財政部門要按照財政國庫管理的有關要求，及時撥付資金，確保學校正常運轉和助學金按時發放。要健全中等職業學校經費預決算制度，加強資金的科學化精細化管理，確保資金使用規範、安全和有效。對發生虛報冒領、擠佔、挪用、滯留國家相關補助資金的部門和學校，要予以嚴肅處理。

(四)嚴格收費審批，規範收費行為。擴大中等職業教育免學費政策範圍實施後，公辦中等職業學校不得因免學費而提高其他收費標準，或者擅自設立收費項目亂收費。各地要按照《中華人民共和國民辦教育促進法》及其實施條例的要求，進一步規範民辦中等職業學校收費管理。

(五)加大宣傳力度，形成良好氛圍。各地要認真學習、準確把握相關政策，通過多種形式開展政策解讀和宣傳工作，使這項惠民政策家喻户曉，使廣大學生及時瞭解受資助權利，為擴大中等職業教育免學費政策範圍和完善國家助學金制度創造良好的社會氛圍。要做好秋季學期入學新生的思想工作，確保政策平穩銜接。

建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度指導意見詳解 篇四

建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度指導意見詳解

國務院日前印發《關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(以下簡稱《意見》)。

《意見》指出，守信聯合激勵和失信聯合懲戒是構建以信用為核心的新型市場監管體制的重要內容。要進一步加快推進社會信用體系建設，加強信用信息公開和共享，依法依規運用信用激勵和約束手段，構建政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，促進市場主體依法誠信經營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環境。

《意見》提出，要健全褒揚和激勵誠信行為機制。對誠實守信的市場主體，探索建立行政審批“綠色通道”，優先提供公共服務便利，優化行政監管安排，降低市場交易成本，並積極向市場和社會推介，引導各方面提供優惠和便利，使守信者獲得更多機會和實惠，進一步提高守信收益。

《意見》提出，要健全約束和懲戒失信行為機制。對嚴重危害人民羣眾身體健康和生命安全，嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序，拒不履行法定義務、嚴重影響司法和行政機關公信力，拒不履行國防義務、危害國防利益等嚴重失信行為，要依法依規實施行政性、市場性、行業性、社會性約束和懲戒措施，大幅提高失信成本。完善個人信用記錄，推動聯合懲戒措施落實到人。

《意見》強調，要構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒協同機制。包括建立觸發反饋機制，實施部省協同和跨區域聯動，建立健全信用信息公示和歸集共享機制，規範信用紅黑名單制度，建立激勵和懲戒措施清單制度，建立健全信用修復機制、信用主體權益保護機制、跟蹤問效機制等。

《意見》要求，要進一步完善相關法律法規，建立健全標準規範，加強誠信教育和誠信文化建設，加強組織實施和督促檢查。各地區、各有關部門要研究制定具體實施方案，切實加強組織領導，落實工作機構、人員編制、項目經費等必要保障，確保各項聯合激勵和聯合懲戒措施落實到位。鼓勵有關地區和部門先行先試，通過簽署合作備忘錄或出台規範性文件等多種方式，建立長效機制，不斷豐富信用激勵內容，強化信用約束措施。

深入解讀：

嚴重失信行為包括哪些？

根據《指導意見》，嚴重失信行為主要包括四大類：

一是嚴重危害人民羣眾身體健康和生命安全的行為，包括食品藥品、生態環境、工程質量、安全生產、消防安全、強制性產品認證等領域的嚴重失信行為。

二是嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為，包括賄賂、逃税騙税、惡意逃廢債務、惡意拖欠貨款或服務費、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、傳銷、無證照經營、製售假冒偽劣產品和故意侵犯知識產權、出借和借用資質投標、圍標串標、虛假廣告、侵害消費者或證券期貨投資者合法權益、嚴重破壞網絡空間傳播秩序、聚眾擾亂社會秩序等嚴重失信行為。

三是拒不履行法定義務，嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為，包括當事人在司法機關、行政機關作出判決或決定後，有履行能力但拒不履行、逃避執行等嚴重失信行為。

四是拒不履行國防義務，拒絕、逃避兵役，拒絕、拖延民用資源徵用或者阻礙對被徵用的民用資源進行改造，危害國防利益，破壞國防設施等行為。

影響信用的個人行為有哪些？

從上述這四類嚴重失信行為可以看出，有些的主體是機構或企業，有些屬於工作和職務行為，當然也包括個人行為。

個人層面的失信行為和每個人的日常生活關係更密切。目前，個人的信用記錄主要記錄在人民銀行的徵信系統中。該系統中記錄的失信行為對個人生活影響比較大，截至今年3月底，該系統共收錄8.85億自然人及2139萬户企業和其他組織的信用信息。

作為個人，具體來説哪些行為會影響信用記錄？

一、逾期還款。這裏的逾期有很多種：

1、信用卡連續3次、累計6次逾期；

2、房貸月供累計2-3個月逾期或不還款；

3、車貸月供累計2-3個月逾期或不還款；

4、貸款利率上調，仍按原金額支付月供，產生欠息逾期；

5、助學貸款拖欠不還；

6、為第三方提供擔保，第三方沒有按時還貸款。

二、水、電、煤氣費不按時交款。

三、手機停用不銷號產生欠費未還。如果你的手機號不用了又沒有辦理相關手續，那麼因欠月租費而產生的逾期也會影響你的個人信用！信用卡同理，有的銀行的信用卡是要收取年費的，如果你把它閒置了，又不去銷户，長此以往，欠費了，持卡人的不良信用記錄就會產生。

四、酒駕、醉駕等交通違法行為。公安部交通管理局不久前下發了《關於在公安交通管理行政處罰法律文書中增加被處罰人有關信息採集項目的通知》，要求從7月1日起，各地在按一般程序對交通違法行為作出行政處罰時，將在行政處罰決定書上增加政治面貌和職業信息採集項，為部門信息共享、抄告聯動及徵信掛鈎創造條件。

五、坐地鐵逃票等行為。我國多地已經出台規定，包括上海、深圳、南京等地都將地鐵逃票與個人信用掛鈎。

對失信主體已限制乘坐飛機400餘萬人次

建立完善失信聯合懲戒制度就是要讓失信行為付出代價。《指導意見》明確指出，要完善個人信用記錄，推動聯合懲戒措施落實到人。對有履行能力但拒不履行的。嚴重失信主體實施限制出境和限制購買不動產、乘坐飛機、乘坐高等級列車和席次、旅遊度假、入住星級以上賓館及其他高消費行為等措施。

國家發改委副主任連維良日前透露，“據不完全統計，有關部門對失信主體已限制乘坐飛機411.5萬人次，限制乘坐列車101.6萬人次，阻止出境邊控443人次，限制申報政府性投資上百億元，限制擔任企業法定代表人、董事、監事等職務2.7萬多人次。”

不僅如此，《指導意見》還指出，支持徵信機構採集嚴重失信行為信息，納入信用記錄和信用報告。引導商業銀行、證券期貨經營機構、保險公司等金融機構按照風險定價原則，對嚴重失信主體提高貸款利率和財產保險費率，或者限制向其提供貸款、保薦、承銷、保險等服務。直白來説，對個人而言，失信之後貸款買車買房、消費等都會受到影響。

失信記錄只保留5年 可採取措施修復

對於失信行為，未來的懲罰可能會越來越嚴厲，但一旦失信，“黑名單”是否會背一輩子？對此，國家發改委副主任連維良表示，“涉及個人的信用記錄，在失信行為終止之日起，這個失信記錄只保留5年，5年後予以消除。當然，不再作為懲戒對象的期限，具體由相關部門來制定，下一步需深化和細化。”

除此之外，《指導意見》提到，支持有失信行為的個人通過社會公益服務等方式修復個人信用。連維良指出，這是要建立一個對輕微失信行為鼓勵主動糾錯、主動自新的社會鼓勵和關愛機制，就是允許被失信的當事人通過參與社會公益性服務來修復個人信用。

“對於失信個體，總的原則是鼓勵糾錯、有限期懲戒、有條件修復。當然，最好的辦法還是不失信，只要發生了失信行為，必然要付出沉重的代價。”連維良説。