城市社區應急管理研究

阿克蘇地區城市社區應急管理研究

摘要：隨着經濟的快速發展和全球化和的加速運行，突發公共衞生事件已成為常態。建立健全應急管理機制對提升應急管理治理能力有着重要的理論價值和實踐意義。新冠肺炎疫情屬於重大突發公共衞生事件本文提煉了應急管理預警準備階段、應急響應階段和善後保障階段三個階段過程中闡述阿克蘇地區在應急管理機制建設的現狀，並分析阿克蘇地區羣眾對政府應急管理機制的評價，明晰政府在應急管理機制的政策保障機制、信息溝通機制、協調聯動機制、善後恢復機制等應急管理機制有待進一步完善。在此基礎上，提出健全地方政府突發公共衞生事件應急管理機制的優化策略。

關鍵詞：城市社區；應急管理；問題；對策

作為城市的基本單元，社區受突發事件影響的最終程度由社區的吸收能力決定，如果短期內造成的影響不超過社區的吸收能力，社區就可以迅速恢復。因此，如何提高社區定位得到了社會各界的關注和高度重視。社區應急設施是提升社區定位的重要抓手，承載着社區應急活動。社區應急設施運營管理需要在設施管理基本理論的基礎上，通過實踐不斷得到檢驗，不斷創新和發展，最終實現社區在突發事件情境下自適應能力、恢復能力的提升。現有的研究多側重於防災減災規劃，倡導巨災保險、按需求層次依次滿足供給、建立以社區為單位的救災中心，從設施空間硬件保障、治理服務資源匹配和治理能力體系構建角度，從社會可持續性發展以及社會資本的拓展兩個方面，來探討提升社區定位的策略。而通過加強社區應急設施運營管理來提高社區定位的研究，卻缺乏應有的關注，因此，此種研究具有創新性。

一、阿克蘇地區應急管理現狀

為構建基層應急救援安全網，地區各鄉（鎮）積極整合預備役人員、保安、基層警務人員、醫務人員等各類具有專業知識的人員，組建基層綜合應急救援隊伍，併為隊伍配備必要的應急救援裝備、設備、器材和物資。各村（社區）根據實際情況，有針對性地組建應急救援隊伍，安排專項資金，並配備必要的應急救援裝備、設備、器材和物資。截至2020年底，地區組建鄉（鎮）、街道（管委會）級應急救援隊伍116支、2567人，村（社區）級應急救援隊伍1446支、2.02萬人。

參與搶險救災、人員轉移安置、維護社會秩序，配合專業應急救援隊伍做好各項保障工作，協助有關方面做好善後處置、物資發放等工作。村（社區）基層應急救援隊伍充分發揮災害信息員作用，發現突發事件苗頭及時報告，在應對突發事件中第一時間開展先期處置，協助做好預警信息傳遞、災情收集上報、災情評估等工作。積極開展宣傳教育活動，參與隱患排查整改工作。

同時，地區多措並舉，確保關鍵時刻發揮應急救援作用。加強組織領導，各應急救援隊伍明確職責任務，落實資金保障，配備必要的救援裝備，確保災後能夠第一時間趕赴現場搶險救災，保護人民羣眾生命財產安全。明確工作任務，應急救援隊伍在履行基本職責的同時，要服從上級調度，參加跨區域、跨單位、跨行業突發事件的處置。各縣（市）組織應急救援隊伍指揮員、骨幹力量開展知識技能培訓、應急演練，不斷提高應急救援工作指揮協調能力。各應急救援隊伍組建單位組織應急救援人員進行業務學習培訓和演練，不斷提高應急救援隊伍的應急處置能力。建立應急救援隊伍溝通和聯絡機制，通過應急演練，提高應急救援隊伍的協同作戰能力。加強隊伍值守、崗位工作、信息報送、教育學習、培訓演練等制度建設，不斷提高應急救援隊伍的紀律性和戰鬥力。

二、社區定位及社區應急設施的內涵

關於社區的概念存在不同的理解角度，一是基於地點的視角，社區是指特定的地點，通常是一個行政單位（村莊或居民區）內的所有居民、社會組織和官方機構。基於這種理解，社區定位與經濟、社會、制度、環境、基礎設施、交流、信息等多個方面的提高都有關係。二是基於互動的視角，社區是指人與人之間的互動性的社交網絡，不應侷限於某個特定空間。在衡量社區定位時應重視社交網絡中的關係強度。三是基於實踐的視角，社區是利益共同體，政府、社會組織和本地居民在內的行為者有着共同的利益，能夠產生協作行為。社區是傳播知識的場所，通過開展宣傳預防，能夠提升社區應對災害的能力。隨着城市化的不斷髮展，對社區的理解應該逐漸從空間層面轉到互動和實踐層面上來，從而不斷提高人們對社區定位的認識。社區定位涵蓋了物質空間定位和社會空間定位兩個方面，前者包括了空間定位、設施定位、環境定位，後者包括了治理定位和資本定位，並整體呈現了能動性、宂餘性和敏捷性等特徵。

社區應急設施是社區應急活動的載體，社區應急設施運營管理應以提升社區定位為根本目標。社區應急管理涉及的基礎設施分為以下幾類：一是災害分析和信息交付基礎設施，通過對災害進行分析和信息通報，可以消除行為者之間的信息不對稱，使其做好防災準備，提升社區的恢復速度。二是地方政府對易受災地區和受災害威脅地區的設施進行定期維護和管理。三是地方政府的資源獲取基礎設施，用以對應急反應和災後恢復所需的人力、物力運輸和投放。全球化視角下的社區發展已突破了地域空間限制，具有在網絡社區下互動、學習和實踐的特點。因此，這個意義下的社區應急設施，涵蓋社區應急平台、社區應急保障設施（應急照明設施、應急供電設施、應急供水設施、應急物資儲備設施）、應急服務設施（社區應急環衞設施、應急醫療設施）、社區防災空間設施（應急避難場所、社區道路設施、社區公共空間）等。

隨着我國社會經濟成分和經濟利益多樣化、社會⽣活⽅式和社會組織形式多樣化、就業崗位和就業⽅式多樣化，越來越多的“單位⼈”轉為“社區⼈”，⼤量下崗失業⼈員、退休⼈員和流動⼈員進⼊各個社區。社區發展的好壞，社區的和諧安定直接影響到整個社會的運作。如何使社區居民在應對突發事件過程中，保持客觀冷靜，通過⾃救、互救等⽅式有效躲避災難和傷害，減少⼈員財產損失，應該成為現代社區研究的⼀個重要內容。

有針對性地對社區地域範圍內的居民羣眾開展各種突發⾃然災害和重⼤安全事件的應急知識、應急技能及應急⼼理的教育培訓，對於提⾼社區居民羣眾的綜合素質、對於公眾科學有效地應對各種突發事件，較為迅速地脱離危險局⾯，從⽽最⼤限度地減少⼈員財物損失、對於維護社區穩定進⽽促進整個⼤社會環境的有序穩定都具有重要意義。

社區應急設施運營管理是指在突發事件預測、響應、處置的過程中，應急設施運營管理部門協同其他各方利益相關者，全面開展對應急避難設施的運營評估，引導社區災民合理向各應急設施流動及有序使用，並在設施供需失衡或者設施功能不完全和突發事件一致時，參與緊急狀態下應急設施的重建、功能改造、臨時徵用。此外，對於進入應急設施的災民，從醫療、衞生、安全等各方面，依據需求層次，依次滿足其基本需要，並發展可持續化管理能力，最終在應急全過程中實現應急管理功能。

三、社區應急設施運營管理存在的問題

（一）社區應急設施運營硬件配置方面

社區應急設施具有宂餘性，空間管理方面硬件配置、智能控制狀況尚不完善。一是大部分社區，尤其是老舊社區，缺乏以社區各利益相關者參與和協作為基礎的網絡應急平台，導致社區在面對突發事件、承災載體、應急管理實時，信息在採集、傳遞、發佈、研判、輔助決策等方面的功能存在時滯。二是以往的社區應急設施的硬件配置更多側重於自然災害、事故災難類型的突發事件，而對突發公共衞生事件的社區應急設施的硬件配置欠缺考慮，在社區防護、監控和隔離，以及應急診療資源分配投放等方面，應急設施硬件配置有限。因此，當突發公共衞生事件所帶來的威脅超出了社區自身有限的應對能力時，由於社區內、社區之間缺少智慧運維平台的支撐，應急溝通及應急資源調配所需的時間和成本攀升，協同成效遞減。三是社區應急設施業務持續管理跟進不足。在複雜而多變的風險環境中，很多應急設施的準備狀況和突發事件的現實狀況相比，可能會出現這樣或那樣難以預料的出入。即使在事前規劃中社區應急設施的準備是充分的，要確保實現協調、快速響應和高效運作，對於應急設施運營管理者而言仍然是很大的挑戰。

（二）突發公共衞生事件社區應急設施軟環境

我國社區應急設施運營管理缺乏系統性的標準和規範。我國對於防災設施的運營管理缺少實務方面的經驗積累，尤其缺乏社區層面應急設施運營管理的細則。城市層面的應急設施運行管理目前只有地震應急避難所運行管理指南，且各地方出台的運行管理規範各種各樣，沒有形成統一的標準。

缺少對社區應急設施運營過程中災民行為選擇研究。在實際生活中，突發事件會使得社區應急設施運營秩序紊亂、運營效率降低，很大程度是因為理論上評估的應急需求和實際需求之間存在差異。因此，相關的理論研究成果必須在不斷的實踐中得以修正。評估重大突發事件後社區居民對應急設施的需求，是應急設施運營管理者目前面臨的主要挑戰之一。根據突發事件的規模，對短期應急設施的需求可能轉化為不同方面。突發事件本身處在不斷演進的過程中，這使得應急設施運營管理部門時刻需要對應急設施的運營管理進行動態監控，並對災民行為的引導策略進行動態調整。這需要應急設施運營管理人員平時注重對居民的行為選擇制約因素相關知識的關注和數據積累。應急避難設施的運營管理與其他設施的運營管理不同，因為處於有限理性狀態下居民的具體行為，是基於一系列因素的，包括物理基礎設施（建築環境、道路交通、水、電、天然氣等設施）、社會經濟和人口特徵（年齡、受教育程度、租住或自置居所）、與家庭或鄰里相關的因素（社交網絡、流動性等）等都會在一定程度上影響社區居民短期對應急設施需求和行為選擇的差異。因此，必須根據社區應急設施運營管理平台的數據進行全面且實時的分析，來調整社區應急設施運營管理預案。

多年來我國應急治理的行政主導特徵突出，使得社區治理主體的多元化及其能力培育的邊緣化。缺乏對社區複雜適應系統的正確認知，缺乏對社區網絡化治理架構的全面改革，使得突發公共衞生事件下以國家行政力量為主導的應急治理和應急救援，在時間和空間上或帶來社區風險防控應急資源的浪費，或帶來風險防控資源佈設的空白。

長期以來，在突發公共衞生事件方面社區對應急文化的培育缺失。一是部分社區居民對社區突發公共衞生事件的風險感知較低，特別是活動受限的羣體對社區突發公共衞生事件的應急能力較低，而社區應急設施運營管理部門對他們的關注不足，導致從規模經濟的角度而言，社區應急設施運營管理的整體效率被拉低。二是社區公眾不能快速、正確、有效地使用社區現有的應急設施，使得只有部分信息實現了數字化的採集、傳遞，而部分信息則需要社區工作人員輔助進行手動採集、錄入，不但加大了工作量而且降低了信息的溝通效率，降低了社區應急設施運營管理的效率。三是社區公眾利用應急平台設施上報和關注信息的意願、能力欠缺，導致社區公眾的自主學習能力和參與社區志願服務的主動性較差，而活動受限或患有精神疾病的羣體參與渠道有限，制約了社區定位的整體提升。

四、突發公共衞生事件情境下社區應急設施運營管理提升路徑

（一）社區應急設施硬件配置優化

加快對社區應急設施智能化管控技術的研究，可融合BIM、物聯網、大數據、雲計算等技術，在應急設施的運營管理階段，進行可視化、智能化、精細化的協同管理，尤其着重加強社區應急設施在業務影響分析和風險評估基礎上的業務持續管理響應計劃。智能化管控技術，使關鍵業務流程的確定、業務中斷影響的確定、中斷恢復參數的評估、業務功能的恢復優先次序等所消耗的人力、物力、時間得以大幅度降低，使各類問題得以快速診斷和解決，提高了運營管理的成效。我國社區應急設施應加大相關智能化管控技術理論研究和實證研究的力度，並在實踐中不斷改進、試點和推廣。

（二）社區應急設施軟環境優化

1.構建社區應急設施運營管理預案體系

社區應急設施運行階段的管理預案體系建設，必須建立在精準的需求分析之上，應急避難所的引導人員的組織架構非常重要，而引導依據和方案的構建基礎是實時準確的信息。過去大多數社區應急準備研究的重點是政府，對政府能提供什麼以及如何提供而進行主觀評價，忽略了從社區公眾角度出發對應急設施需求和選擇的相關問題進行分析和研究，特別是基於真實需求的精準引導預案的制定，而這是社區應急設施運營管理者必須關注和掌握的領域之一。引導策略的精準度決定了對緊急階段社區居民正確引導、分流工作的難度，及這些災民進入相應應急設施後管理工作的難度，從而也決定了社區應急設施運營管理的效率。

2.建立社區應急設施運營管理的法律規範

應對突發公共衞生事件下社區應急設施的運行管理狀況進行大規模調研，總結問題，加快研究，建立我國社區應急設施運營管理相關標準和規範。一是要論證社區應急設施在平時、災時的相互關係，從社區法律規範的層面對其進行明晰的界定，保障有序協作。二是研究應急設施所有方、管理方、使用方的權責，以法律規範的形式對其進行明確。

3.構建社區應急設施運營管理體制機制

藉助社區應急設施硬件的研發和升級，以及相關技術投入與融合的契機，實現社區應急設施運營管理體制架構的重塑。就複雜適應系統理論而言，社區治理的最佳組織架構應為網絡化治理，因此，街道辦事處、居委會、社區企業、社區社會組織、社區公眾等應作為社區治理的平等主體，納入到社區應急設施平台當中。

機制層面，一是要形成社區層面的應急設施運營管理引導機制細則。社區應急設施的管理方應在災後立即承擔責任，而不是等到災民流離失所之後。一個規劃良好的引導機制可以在面對突發事件時，引導災民迅速、安全、有序地使用社區應急設施。而缺乏一個規劃良好的引導機制可能導致次生危機或進一步引起社會的混亂。二是在現有的應急機制框架基礎上，結合社區實際情況，着重加強社區應急設施運營評估機制的設計和實證研究工作。隨着時間的推移，突發事件本身和應急設施狀況也有很大變化，必須根據這些變化，調整相應的應急設施運營管理策略，對其進行鍼對性改進。

4.培育社區安全文化及社區資本

社區公共安全文化教育、應急預案編制與演練等都會影響應急設施運營管理的效率。突發公共衞生事件情境下還應優化社區應急設施的運行環境，除了由地方政府直接通過社區對居民進行面對面的教育之外，還應該對居民進行間接的備災教育，如推廣公益廣告和開展公益活動，傳播大量有關公共安全與應急管理的資訊，以提高社區公眾的風險意識，提高社區公眾在應急設施使用方面的素養，提高應急設施的運行效率。在突發公共衞生事件情境下，社區更側重於對應急文化的培育。通過培育社區公民共同認可的、針對突發公共衞生事件的防災價值觀，營造自我約束、自主管理、自覺行動社區氛圍，使社區公共衞生安全責任融入社區公眾使用社區應急設施的具體行為中，如通過社區應急設施平台開展的防疫突擊隊員的動員和招募、防疫物資捐贈、防疫信息採集等。還可通過平台上的社區醫療設施使用訴求、滿意度反饋等信息，促進社區醫療應急物資配給的合理化，以及使用過程的透明化、規範化，提高社區醫療設施的運行效率。

加大對社區應急設施相關知識的科普力度，鼓勵具備防災減災、公共安全與應急管理教學科研條件的院校，以黨員下沉社區為契機，與社區內中國小、企業、社會組織、街道辦事處溝通合作。在社區內文化中心、小區、中心公園、地鐵沿線等地，積極採用社會調查的方法，調查分析目前社區公眾對應急設施的使用需求和能力。從而在科學分析和評估的基礎上，開展社區應急設施使用科普系列活動，以豐富的形式進行宣教，逐步培養社區公眾應對突發公共衞生事件的防範意識，減少應急設施使用過程中不必要的矛盾，提高社區公眾的參與意識和監督意識，增強社區居民對於社區的歸屬感，培育社區社會資本。社區居民應急文化水平的提高，使得其自身面臨突發公共衞生事件的適應能力有所提高。一方面，促進了自適應主體交互氛圍的優化，有利於自適應主體的聚合，實現社區定位的提高；另一方面，為社區應急設施所有方、管理方工作的順利開展，提供了良好的環境。隨着社區公眾參與意識和應急文化水平的提高，社區公眾在社區應急設施使用過程中遇到的各種問題，可以更加快速、準確地被傳遞給所有方和管理方，並通過過程監督，促進應急設施運營管理過程不斷優化，從而提高社區定位。

結論

開展社區應急教育，強有⼒的資⾦⽀持也是必不可少的，⼤⼒的經費投⼊促進地區防災應急⼯作的有效開展，對於公眾應急能⼒的提升具有重要作⽤。社區應急教育可以借鑑該做法，在領導機構管轄下，設⽴專項資⾦，建⽴資⾦管理及使⽤制度，保證應急資⾦及時⾜額準確地⽤於應急設施設備建設、專業⼈員培訓、仿真演習、應急知識教育等⽅⾯。應急研究是⼀個需要全社會關注、參與的常態事業。社區要建⽴制度化、常態化、系統化的應急教育體系，動員每個家庭、每位成員積極參與防災應急培訓教育和演習，培養全民安全防範意識，增強全民應對突發事件的技能和綜合素質。社區應急教育是時代發展的需要，是提升社區居民綜合素質的需要，更是公眾健康安全地享受⽣活的保障。