城鄉統籌下的城市救災政策初探定稿.doc

城鄉統籌下的城市救災政策初探

黃光炎

【內容提要】本文側重從民政角度對城鄉統籌下的城市救災政策進行分析，主要回顧了民政救災政策在城市救災方面的實踐，從災後重建、細化補助政策、保險制度等方面進行分析並提出建議。

民政救災政策在城市救災方面的實踐與突破

民政救災工作的傳統做法可以通俗地歸納為“三救三不救”，即救農村不救城市、救生活不救生產、救個人不救集體。1997年民政部《災情統計、核定、報告暫行辦法》（民救發[1997]8號）第三條規定：本辦法所稱受災範圍，是指因災農村羣眾生命財產遭受損失和正常生活秩序遭到破壞、農牧業受到損失的地（州、市）、縣（市、旗）、鄉（鎮）、村的數量。該條所明確的災情統計的範圍即為農村，也就是説當時民政部門統計災情只統計農村，因此，根據災情下撥的救災款也只針對農村。但隨着經濟社會的快速發展，城市化進程不斷提速，以及一些重特大自然災害對城市生活造成重大影響，城市救災問題日益突顯，民政救災政策也相應做了很多調整，在城市救災方面取得了許多突破。

1、在救災實踐上的突破。2008年春節期間，我國南方發生嚴重低温冷凍和冰雪災害，我國首次將公路、鐵路滯留旅客納入災民生活臨時救助範圍，由各級民政部門向滯留旅客提供食品、飲用水和禦寒毛毯、衣被等生活物資，確保他們的基本生活。2008年汶川地震發生後，我國又首次對因災遇難人員家庭（無論城鄉）按每位遇難者5000元的標準發放撫慰金，並制定了過渡期救助項目，2010年8月，經國務院批准，過渡性生活救助項目正式在全國範圍內設立。過渡性安置的對象是“因自然災害造成房屋倒塌或嚴重損壞，無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災人員，對於這部分城鄉居民，政府在應急救助階段結束、恢復重建完成之前要幫助解決其基本生活困難，救助政策到期後，對於生活困難仍需救助的災區羣眾，分別納入城鄉低保、農村五保供養和冬春災民臨時生活困難救助。

2、在職能設置上的突破。1978年3月，五屆全國人大一次會議決定設立民政部，在內設機構設置上，民政部設立農村社會救濟司，主管全國農村的救災工作。此後，根據業務工作的發展，民政部農村社會救濟司相繼更名為救災救濟司、救災司。根據2008年《國務院辦公廳關於印發民政部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發[2008]62號），民政部在減災救災工作方面的主要職責有：擬訂救災工作政策，負責組織、協調救災工作，組織自然災害救助應急體系建設，負責組織核查並統一發布災情，管

理、分配中央救災款物並監督使用，組織、指導救災捐贈，承擔國家減災委員會具體工作。從職能設置上看，民政部門不再侷限於農村救災工作，而是擴大到負責組織、協調城鄉救災工作。

3、在立法方面的突破。按照依法行政的要求，民政部起草了新中國成立以來第一部系統規範災害救助工作的行政法規——《自然災害救助條例》，經2010年6月30日國務院第117次常務會議通過，自2010年9月1日起施行。《自然災害救助條例》第一條規定“為了規範自然災害救助工作，保障受災人員基本生活，制定本條例”，根據《自然災害救助條例釋義》，文中所稱的受災人員是指在中華人民共和國境內，因自然災害造成或者可能造成人身傷亡、財產損失，生產生活受到影響的人員。具體而言，受災人員不分城鄉，不論國籍和户籍，只要在中華人民共和國境內，自然災害造成或者可能造成人身傷亡、財產損失，生產生活受到影響，政府都應給予救助。《自然災害救助條例》第三條還規定了“國務院民政部門負責全國的自然災害救助工作”，“縣級以上地方人民政府民政部門負責本行政區域的自然災害救助工作”，這就為民政部門制定各項城鄉救災補助政策提供了法律依據。

當前救災政策在城市救災方面存在的主要問題

1、城市居民住房災後重建補助政策不明確。《自然災害救助條例》第十九條規定“受災地區人民政府民政等部門應當向經審核確認的居民住房恢復重建補助對象發放補助資金和物資”，《自然災害救助條例釋義》對該條的解釋是：“民政等部門負責審核城鄉居民住房恢復重建補助對象，併發放補助資金和物資”。但目前民政部救災司的職責設置是“會同有關方面組織協調緊急轉移安置災民、農村災民毀損房屋恢復重建補助和災民生活救助”。該條文只提農村災民毀損房屋恢復重建補助，未提及城市災民毀損房屋恢復重建補助。因此，《自然災害救助條例》雖賦予民政部門給予城市居民住房災後重建補助的職能，但在實踐中無法落實，民政部門還主要是對農村住房災後重建進行補助，而對城市災民毀損房屋恢復重建補助問題，還存在法律銜接上的空缺。

2、救災補助政策還需進一步細化。近10年來，中央級救災補助標準不斷細化，具體補助項目情況見下表：

救助項目

中央補助標準

城鄉區別

補助項目與標準調整年份

農户倒損住房恢復重建補助

一般受災地區：對因災倒房户户均補助1萬元，損房户户均補助1000元。高寒寒冷地區：對因災倒房户户均補助1.4萬元，損房户户均補助1400元。

只補助農村

2002年、2006年、2007年、2009年、2010

年

過渡性生活救助

國家啟動三級或四級自然災害救助應急響應：向“因災房屋倒塌或嚴重損壞無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災羣眾，按照每人每天補助10元錢、救助期限3個月的標準實施過渡性生活救助。國家啟動一級或二級自然災害救助應急響應：按照每人每天補助10元錢和1斤糧、救助期限3個月的標準實施過渡性生活救助。

城鄉一致

2010年確立

緊急轉移安置

颱風災害：按照人均90 元的標準幫助緊急轉移安置羣眾解決基本生活困難。其他災害：按照人均230元的標準幫助緊急轉移安置羣眾解決基本生活困難。

城鄉一致

2002年、2006年、2011年

旱災救助

對因旱災造成生活困難的羣眾，按照人均60元標準安排補助資金。

城鄉一致

2011年確立

冬春生活困難補助

對冬令、春荒期間存在口糧、衣被、取暖等困難的受災人員，按照人均90元標準安排口糧補助資金，衣被取暖等補助視災情酌情考慮。

城鄉一致

2002年、2006年、2007年、2011年

遇難人員家屬撫慰

對因災遇難人員的家屬，按照每位因災遇難人員5000元的標準給予補助。

城鄉一致

2009年確立

從表中可看出，目前中央救災補助標準較10年前已細化了很多。但我國幅員遼闊，城鄉差別巨大，統一按此標準還很難滿足實際需求。另外，不同種類災害對經濟社會產生的影響不同，災害救助的內容和重點存在差異，救災補助政策還需根據不同災種的特點，在救助內容和補助標準上進行細化和區分。如低温冷凍、風雹災害不易造成人員死亡和倒房，較難啟動中央的應急響應，中央也未明確這兩種災害的補助標準，基層政府對這兩種災害的補助難以規範。

3、住房保險主要傾向農村。目前，住房方面的政策性保險能覆蓋城鄉的還很少，多數地方實施的都是農村住房保險。如福建省民政部門牽頭實施的農房保險，由政府出資為全省農村住房保了險，農户一旦受災，可以通過保險理賠得到相應救助。但城市中一些棚户區，低窪地帶的房子及一些城市特困户的房子未能納入保險範圍，在受災時得不到救助。

4、火災救助政策需完善。目前，城鄉的一些火災事故使羣眾遭受嚴重損失，但火燒民房所造成的災害絕大多數不因自然現象引起，不屬“自然災害”的範疇，因此，火災災民無法納入民政救助的災後重建，無法得到民政部門的災害救助資金，只能通過臨時救濟渠道得到有限的救濟。由於火災發生的不可預測和無徵兆性，與因自然災害造成毀損資產的災民相比，絕大多數火災災民的損失大大超過自然災害的受害災民，有的甚至是傾家蕩產，但得到的補助卻遠不如自然災害受災災民

。

完善現行救災政策的建議

1、城鄉住房災後重建工作統一由住房與城鄉建設部門牽頭負責。目前，有的地方的城市居民住房災後重建工作是由住房與城鄉建設部門牽頭負責，建議城鄉的住房災後重建工作都改由住建部門牽頭負責。主要理由如下：一是在對重建對象的認定上，由民政部門負責，執法主體不合格，不符合依法行政要求。住建部門有專門技術人員，有資格對住房是否需拆除重建，還是維修後可繼續使用作出鑑定，而基層民政工作人員不具備這一資格條件。二是住房重建過程中的規劃設計，技術指導，證件辦理，以及一些優惠政策的落實主要都與住建部門的職責有關。三是災後重建對象有相當一部分屬於社會中的低收入羣體（高收入羣體一般住房條件好，房子不易因災損毀），靠自身能力在城市中買房比較困難，如何將災後重建政策與廉租房政策、經濟適用房政策銜接起來，住建部門在這方面有優勢。

2、細化救災補助政策。隨着精準扶貧工作的推進，低收入羣體的收入認定會越來越準確，這也要求民政部門的救災補助標準越發細化。一是要區分災種，兼顧中小災害。二是要考慮城鄉差別，城市生活成本一般要高於農村，城市的災後重建成本也比農村高，對城市特困户的救災補助應比農村高。三是要考慮基層的落實問題，目前中央和地方各級的補助政策還未形成良好銜接，當前政府救災資金投入由中央和地方按一定比例分擔，但中央救災補助資金只在啟動國家救助應急響應機制的前提下，才向災區予以投入，而地方救災資金普遍有限，特別是財政困難地區，遇到啟動不了上級響應的災害，政府的救濟就存在隨意性，影響了救災工作的效果。從實踐中看，引入政策性財產保險是解決這一問題的較好辦法，保險理賠是以保險協議中的賠償條件和賠償金額等合同條款為標準的，無論大災小災都一樣要按標準理賠，損失的補償可以確切預知，並且與災民的損失基本對等，便於實現補助的精準化。

3、推進政策性保險的城鄉一體化。在城鄉統籌的背景下，推進政策性保險的城鄉一體化，可為以後統一實施巨災保險打下基礎。城市住房普遍建設標準比農村高，抗風險能力比農村強，所以目前政策性住房保險多針對農村住房，但城市中也有部分住房條件很差，住户也很貧困，若能將這些住房也納入保險範圍，可減輕政府的壓力，促進社會的和諧。為此建議：在已實施農村住房保險的地方，可考慮先將城市低保户、城市重度殘疾人的住房整合到農房保險中，這部分特困户的保費由政府承擔，房屋受災由保險公司予以理賠，以後再逐步擴大到城鄉全部投保；或是將城市中特困户的住房及室內

財產單獨打包，由政府出資向保險公司投保，而後再逐步擴大到城鄉一體化。

4、火災毀房户納入災後重建補助範圍。建議將火災毀房户納入災後重建補助範圍，與因災倒房重建户享受相同的補助政策，對“無房可住、無生活來源、無自救能力”的火災毀房户實施過渡性生活救助。在冬春期間，火災災民生活困難需救助的，納入冬春災民臨時生活困難救助。

作者簡介：黃光炎。