基層反映：新形勢下基層執法辦案的調查與思考

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市場監督管理部門作為各級政府主要的行政管理機關和執法部門，在依法治國中處於極其重要的位置。近年來，隨着依法治國基本方略深入推進，市場監督管理部門在規範和改進執法辦案工作方面取得了很大成績，但與社會預期相比，與推進依法行政、建設法治政府的要求相比，行政執法辦案工作仍存在一些不可忽視的問題，亟待完善和改進。

一、當前市場監管執法辦案中存在的問題

（一）執法程序問題表現突出。執法人員執法重實體，輕程序。如違規立案，雖然採取了一定措施，但部分執法人員仍出現先調查，後立案，或未經本行政機關主要負責人批准便進行調查的違規現象；不按規定報批，如在採取強制措施中，超過30天法定期限仍不按規定報請延期；在處罰當中，“先處罰，後告知”或“處罰、告知”同時下達，有的未定案先告知、未處罰先執行等，此類情況偶有發生，給執法工作帶來重大風險。

（二）執法文書製作不夠精細。細節決定成敗，行政執法文書製作質量的高低，直接關係到行政執法行為的法律效力。但一些執法辦案人員所記載的現場檢查筆錄、詢問筆錄、案件調查終結報告等重要辦案材料往往過於簡單，對案件情況反映有限；部分文書無2名執法人員的簽名；有的案件當事人未在文書上簽字，只按捺指印；部分詢問筆錄修改過後未要求當事人簽名；收集的證據無提供者簽字，證據來源不清；複議期限和複議機關告知不準確等。

（三）法律依據適用不夠嚴謹。在案件立案和核審中，發現部分執法人員辦案適用法律錯誤，如對網吧、煙草等無照經營的案件，所適用的是《無照經營查處取締辦法》，而未依據相關行業特殊法律法規查處；部分引用法律條款錯誤，如有的執法人員仍在引用原《公司法》、《個體工商户條例》等法律、法規的條款處罰；越權行為時有發生，如對流通領域食品無照經營案，部分執法人員還在依用原監管職權立案查處，而不是下達相關警示文書或移交相關部門查處。

（四）自由裁量權隨意性較大。集中表現在自由裁量處罰權時重時輕、時寬時嚴。法律法規授予行政執法人員自由裁量權，其目的是讓行政執法人員更靈活有效地貫徹執行法律法規，達到罰責相當的效果。但是，部分執法人員在使用自由裁量權時，因多種原因偏離合理公正原則，如有的不立案不處罰、有的立案不按規定處罰、有的重罰則輕罰，有的該輕罰予以重罰。

（五）行政執法目的存有偏離。個別行政執法人員法治觀念淡薄，仍處在以往“執法就是罰款、罰款就是管理”的陳舊觀念中，服務意識欠缺，造成以收代罰、以罰代管現象屢有發生，弱化了行政執法、行政處罰力度；個別人員認為執法辦案繁瑣且有風險，對一些案件大事化小，小事化了，不敢辦案，不願辦案；個別人員認識不到位，態度粗暴冷漠，存在避重就輕，流於形式，易導致相關部門“糾風追責”。

二、產生以上問題的原因

（一）執法為民思想不牢。部分執法人員對依法行政和法治政府建設的重要性、必要性認識不足，執政為民、服務為民、執法為民的宗旨意識差，工作缺乏主動性，責任不到位，作風不細緻。

（二）執法人員素質不高。一方面受體制改革等原因影響，執法隊伍的年齡結構不合理，兩極分化現象嚴重，執法隊伍老齡化的弊端日益顯現，執法隊伍出現人才斷層，後勁不足；另一方面受監管對象點多、面廣、線長，監管執法任務繁重，執法人員缺乏高質量的學習培訓，導致執法水平與業務需求不匹配。

（三）執法硬件建設不強。目前，部分鄉鎮執法機構辦公場所陳舊，執法車輛嚴重老化，大部分鄉鎮執法機構未配發和更新照相機、錄像機、掃描儀、手提電腦等辦案設備，嚴重製約了執法辦案工作的正常開展。

（四）風險防控能力不足。一些執法人員受“利益觀”、“政績觀”、“權力觀”影響，對執法辦案過於隨意和“任性”，導致一些風險發生。

（五）監督機制執行不力。權力制衡和制約機制不夠完善，落實和執行相關規定的力度弱，導致部分違法行政行為不能及時發現和糾正。

（六）法制宣傳力度不大。近年來，雖然加大了市場監管法律法規的普法宣傳力度，但仍有相當一部分羣眾還不瞭解，沒有形成良好的執法辦案環境和氛圍。

（七）創新開拓思路不寬。對於陳舊的行政執法模式安於現狀，不主動去剖析、研究、解決問題，對一些深層次問題不作思考，創新意識差。

三、建議及對策

（一）牢固樹立“三種理念”，增強宗旨服務意識。一是樹牢“全局”理念。端正執法人員執法態度，摒棄執法辦案中的“潛規則”，增強政治敏感性，時刻以大局為重，秉持公心，對社會和公眾負責，糾正只考慮部門利益而不按法定程序開展執法辦案工作的錯誤觀念。二是樹牢“法治”理念。面對市場監督管理改革新形勢、新任務、新要求，執法辦案人員要堅持用“法治”這根生命線統領全局，貫徹於日常各執法環節，在全系統上下形成“心中有法、言必合法、行必依法”的氛圍，把依法行政作為執法過程中的自覺行動。三是樹牢“服務”理念。以人民羣眾根本利益作為市場監督管理執法工作的出發點、落腳點，寓執法於服務之中，融處罰於教育之中，創新思維，增強執行力，提高服務能力，努力提升執法水平，化解社會矛盾，減少社會糾紛。

（二）突出“三化學習”，提升依法行政能力。針對當前隊伍年齡老化、執法監管類型較少和複合型人才不多等實際情況，要深度發掘自身“潛力”，苦練內功，着力提高執法人員依法行政水平。一是學習常態化。以提高職業素養為導向，全面開展“一月一法一考試”和“法制大講堂”等學習活動。堅持以各股室和基層的業務骨幹為主，組成基層巡迴培訓導師隊，着力加強基層執法人員之間的互動交流，全面提升執法人員學習熱情和職業道德情操。二是學習“靶向”化。以解決問題為導向，菜單式徵集基層人員在行政執法、窗口服務和業務辦理中存在的各類“疑難雜症”，分門別類進行整理彙總，使培訓內容更能瞄準“靶心”，更加貼近實際，達到學有所成、學有所得、學有所用。如挑選部分具有代表性、普遍性和新類型、新領域的案件查辦信息編印成冊，或者將相關業務培訓資料講義上傳內部網站和業務QQ羣，便於執法辦案人員學習借鑑，不斷創新辦案新思路、新方法。三是學習多元化。以適應執法新常態為導向，採取案例式、專題式、研討式、觀摩式、競賽式等靈活多樣的培訓方式，以增強學習的實效性和實戰性，從而提高執法人員綜合能力。

（三）創新“三項舉措”，提高執法辦案效能。一是創新執法辦案體制。優化和整合現有行政執法資源，集中行使行政處罰權。重點突出縣局經濟檢查執法部門、稽查大隊執法辦案的“龍頭”和“拳頭”作用，配齊配優市場監督管理所執法裝備和精幹力量，力求“一支隊伍”執法辦案，避免各單位各自為政、分散執法、重複執法，實現集約效益。二是優化執法辦案流程。按照有利於基層執法辦案、有利於提高辦案質量、有利於管控辦案風險等要求，優化和再造行政執法運行流程和標準化建設，着力規範執法工作程序，明確辦理時限，減少中間環節，實現執法程序的最優化、最簡化。如結合體制改革需要，按照執法辦案權力清單的權限，重新制定相關行政執法辦案流程等，便於基層操作運用規範，力求按法定程序辦事。三是全面推行“陽光執法”。以公開透明的執法，實現執法效果最大化。如處罰結果上“陽光”。堅持行政處罰集體研究，增強案件的公正性。處罰內容上“陽光”，統一説理式文書，增強案件的説理性，使行政相對人更加認同、信服。處罰標準上“陽光”。以省局《實施行政處罰自由裁量權暫行規定》為指引，對原有的事項行政處罰權或上級未明確規定的一些常見的違法行為自由裁量權進行再細化再量化，增強公平性，避免執法尺度把握不一。在處罰信息公佈上“陽光”。結合國務院《註冊資本登記制度改革方案》“一處違法，處處受限”要求，依法及時將存在較重違法行為受到嚴厲處罰的市場主體列入“失信黑名單”，增強透明度和公信力，提升執法效能。

（四）構建“三個”體系，完善監督約束機制。健全事前、事中、事後監督約束體系，降低執法風險，規範執法行為。一是構築事前監督預防防範體系。健全完善行政執法規範機制，對行政執法及違法違紀易發多發的重點崗位、重點環節進行梳理，並建章立制，把每一個執法行為的執法環節都納入制度規範之中，確保執法監督和紀律約束的剛性。建立辦案風險預警機制，堅持未雨綢繆，在辦理重大複雜案件、熱點敏感案件、涉農安全型案件、羣體性事件所涉案件時，認真評估可能存在的不穩定因素，明確提出意見，科學制定預案，有效防止因執法不當激化矛盾或引發新的矛盾。如成立相關風險預警機構，以系統執法行為不規範、處理辦法不妥當、釋法説理不到位、部門之間溝通不順暢、化解矛盾糾紛不及時等易引發執法辦案風險的因素為重點，對各類案件事前進行有效評估，從而控制、降低辦案風險。建立政務公開運行機制，統一實行執法和辦事十公開，即公開執法依據、執法範圍、執法標準、辦照程序、執法程序、違法處罰、工作流程、服務制度、廉政制度和監督舉報電話，並將公開的內容通過“四上”（上牆、上欄、上桌、上網）及製作成辦事指南服務卡等方式，主動接受羣眾和社會監督；二是構築事中監督約束體系。嚴格落實“二員”監督機制，即充分發揮系統法制監督員、紀檢監察員的作用，在案件審核和行政執法中及時糾正各類違法或不當的執法辦案行為，確保案件和行政執法“零差錯”。嚴格落實內部督查機制，發揮監察室、法規股等部門的合力督查和督導作用，定期和不定期加大對行政許可、行政處罰、窗口服務和執法人員廉潔、勤政情況的監督檢查力度，發現問題及時整改，確保案件和執法活動“零過失”。嚴格落實聯席會商機制，建立與縣政府法制辦、公安局、檢察院、法院的聯席會商制度，共同“會診”疑難案件，避免觸及違法“高壓線”，確保案件和執法處罰“零偏差”。三是構築事後監督評效體系。完善行政執法評議考核機制，“執法必考評”，繼續修改和完善“菜單式”行政執法評查標準和評分體系，對行政執法行為進行量化評估、客觀評價。同時，深化獎懲激勵，將工作成效、考核結果與執法人員的晉升、晉級、提拔任用結合起來，增強辦案人員責任心。完善部門社會評價考核機制，自覺接受人大、政協、紀委、法制辦和新聞媒介等部門依法實施的評價和監督，定期召開座談會和開展走訪活動，及時徵求社會各界對執法工作提出的意見和建議，提高部門形象和羣眾滿意度。完善執法過錯責任追究機制，認真執行《行政執法責任制暫行規定》、《行政執法過錯責任追究辦法》等制度，以責任倒逼、風險倒逼方式推動系統人員充分履職、嚴格執法，防止和杜絕行政不作為、慢作為、無效作為等行為發生。

（五）搭好“三個平台”，營造良好執法環境。一是搭建法治宣傳平台。以“七五”普法為契機，多形式、多途徑、多角度向社會各界宣傳市場監管部門行政管理職能和執法工作規範化等成效，形成正確的輿論導向，爭取羣眾的支持，為行政執法和依法行政營造良好環境。二是搭建基層創建平台。以“人民滿意站所、依法行政示範單位”和省級文明單位創建為抓手，改進和完善全局執法服務，優化內部辦公環境，推動法治建設工作和軟硬件建設的提檔升級，從而樹立系統良好文明執法形象。三是搭建部門聯動平台。一方面積極圍繞黨委、政府中心工作開展市場監管工作，正確處理好嚴格執法與優質服務的關係，促進地方經濟的發展；另一方面，重大案件、重大事件積極主動提前向當地黨委政府彙報，爭取黨委和政府的支持。同時，主動加強與公安、衞生等職能部門的聯繫溝通，形成良好的執法“大格局”。

（章興友）