優化税收執法方式的調研報告

隨着依法治國綱略的推進，隨着我國社會主義市場經濟的快速發展和依法治國理念的不斷深入,納税人的法律意識及自我保護意識不斷增強，對税務機關和執法人員的依法行政能力提出了更高的要求。依法治税是税收工作的靈魂，基層税收執法人員作為税收隊伍的主力軍，肩負着為國聚財、為民收税的神聖職責，税務幹部的法治意識和依法治税能力事關各項税收政策的落實是否到位，税收執法行為是否規範，徵納關係是否和諧等一系列敏感的問題。所以，如何提高税務人員税收業務能力，提升税務部門依法行政水平，建立與法治社會要求相適應的税收執法責任制是優化税收執法方式過程中一個重要課題。

一、當前基層税收執法存在的問題

基層税收執法存在的問題表現在兩個方面：一是自身執法行為不規範；二是外部環境制約。

（一）自身法行為不規範問題主要表現在以下方面

1、執法程序不到位，執法環節缺失。一些基層單位在實施具體行政行為時，未按照《中華人民共和國税收徵收管理法》規定的法定程序和徵管操作流程進行，致使程序錯位、缺失。二是超越權限執法，存在執法隨意性現象。《徵管法》規定，某些税務具體行政行為的實施，必須經縣以上税務局(分局) 局長批准，但是有些單位實施這些税務具體行政行為時，超越了法律規定的權限。三是文書使用不規範，取證留證意識不強。在執法過程中有重口頭告知、輕執法文書現象，存在文書使用不正確、文書內容填寫不全面、不規範問題；還有的在提取證據時，內容不夠全面，不辦理提取手續或手續不完整，以至無法證明材料的來源，使被複制、複印、提取、扣壓的材料缺乏證據效果，不能反映案件的全部事實情況。四是税收政策理解運用不準確，引用法律法規不具體，法律適用把握不當。因個人水平問題，對政策的理解出現偏差，致使執行中出現多徵、少徵税款的問題；存在引用法律法規不具體以及適用條款與違法事實不相符等問題。五是忽視執法文書和案卷資料的整理歸檔。執法文書保管不全、不規範、留存時間短；有的對税務行政處罰案件的程序性文書、稽查底稿、證據材料、當事人陳述申辯材料進行整理裝訂歸檔，致使這些案卷資料散落在徵管資料中，未形成一案一卷。六是個別税務幹部存在有法不依、執法不嚴以及不作為、慢作為，出現該徵不徵、該免不免、收人情税、關係税等問題。

（二）外部環境問題主要表現在以下方面：一是現行税收計劃管理辦法與依法治税原則相悖。目前制定税收計劃任務的主要依據是上年税收完成數和預計的年度經濟增長速度以及當年的財政預算。税收計劃指標的下達存在較大的主觀性，與客觀經濟發展實際和税源變化很難保持協調和一致。這種情形下，税務部門為了完成任務出現人為調整因素。任務“緊張”時，收過頭税; 任務“寬鬆”時，有税不徵; 任務“適中”時，區別對待。這種“任務治税” 的指導思想，背離了依法治税的基本原則。二是存在地方政府對税收執法的干預現象。一些地方政府從本地區的利益出發，對税收執法活動進行干預，增加了税務機關的執法難度；有的地方政府對税收執法過程參與過多、過細，導致政出多門，給納税人帶來困擾，給税收執法帶來麻煩。三是納税人納税意識不強，執法阻力依然很大。由於歷史的原因、現實制度設計的缺陷和管理上的問題等諸因素影響，納税人的納税意識差，偷逃拖欠税款現象比較普遍。

二、存在問題的原因

（一）主觀因素。

在基層税收執法隊伍中，有些税務幹部思想退化，法律意識淡薄，懶於學習新法，導致這部分人根本不懂法。有些幹部對於新的法律法規、税收政策學一學、懂一些，淺嘗輒止，不求甚解，導致實際工作中難以運用自如，理論和實踐脱節。有些年輕幹部頭腦靈活、記憶力強，學法懂法速度快，但缺乏持久的定力與耐力，責任意識稍差，風險意識不足，工作中馬虎大意，不仔細、欠穩妥，組織上難以委以重任。這使一些税務幹部在實施税收管理、税款徵收、税務稽查、行政處罰等税收執法過程中，由於業務水平限制，政策掌握含混不清，不能正確履行税收職責，產生亂作為和不作為的執法現象。

（二）法制體系制約因素。

基層税務執法存在的問題也與我國目前税收法制不健全，缺乏完善、嚴密的税收法律體系支撐等因素有關。如某些税收規範性文件或者制定主體間存在衝突，造成執法主體實踐操作不強，更關鍵的是有可能造成徵納雙方權責不清、界限不明，使税收執法活動喪失及時性。税收徵管法賦予了税務機關許多權力和措施，但這些權力和措施的採取有許多前置條件，且需經過一系列嚴格的審批程序，實際操作性較差，致使税務機關的措施滯後於納税人的合法需求，使税務機關陷於兩難的境地。政策與體制的不合理使執法主體容易不作為、濫用權力或違背程序。

（三）監督制約機制不健全。

税收執法內部監督不力，內控管理機制不健全，各環節管理監督不到位、管理手段信息化程度低、內部崗責體系不完善、對税務行政自由裁量權缺乏控制等，也造成了執法的隨意性。税收執法的過程同時也是税收政策落實的過程，税收政策的不完善、執法機制的不科學、税收制度的執行程度以及政策風格的連貫性等等都會產生相應的空白點，如不加註意，這些會逐漸衍生為税收執法的不規範。

（四）宏觀經濟形勢影響。

由於税務機關所處地位和職責的特殊性，税收執法已越來越成為各級紀檢監察部門重點關注的對象，尤其近年來地方政府財政十分困難，便把更多的精力集中放在基層部門，調動多方力量，合力督促部門組織收入，開展綜合治税。為此，基層隊伍組織公共財政收入的壓力不斷加大，思想負擔越來越重，情緒思維難以得到有效釋放和調整，執法風險也隨之加大。

三、法治新常態下加強基層税收執法隊伍建設與管理的探索和嘗試

（一）全面提升基層執法人員素質。

一是加強法制理念教育和廉政教育。税務執法人員只有具備了法律意識和法制觀念，才能自覺地運用法的理念、法的思維、法的方法去深刻的理解、體會和執行税收法律法規，才能最大限度地規範税收執法。以區局為例，近年來，該局開展了一系列警示教育、舉辦預防税務職務犯罪專題講座、定期召開全局性廉政大會等主題教育，並創建了省市級廉政教育示範基地，充分發揮典型示範效應，全面提升税務幹部的法紀意識、責任意識和風險意識。該局堅持廉政教育正反兩方面統籌兼顧的原則，在日常工作中既做到注重正面的教育、規範和引導，同時又利用一些職務犯罪案例開展警示教育，發揮警示和震懾作用，以案明紀、以案為戒，使幹部內心真正受到觸動，思想深處得以警醒，教育全體幹部樹立正確的人生觀、權力觀和利益觀，確保在執法中保持清醒頭腦，築牢防腐拒變的思想道德防線，一以貫之從廉從嚴治税。二是加強職業道德教育和心理素質培養。區局每季度舉辦一次“道德講堂”和讀書交流活動，通過道德講堂，使同志們常温道德之禮，常感道德之暖，常習道德之風，時刻以社會主義核心價值觀為行為準則，樹立堅強的政治責任感，真正做到依法治税、精通業務、忠於職守、愛崗敬業、廉潔奉公、文明徵收；通過讀書交流，使同志們學會用科學的理論武裝頭腦，學會用辯證的觀點看待事物，不斷提高認識問題、分析問題的能力，避免消極心理。同時引導幹部職工關注健康，培養健康的生活方式和積極心態，提升心理素質、緩解工作壓力、保持愉悦心情。三是強化業務技能培訓。“工欲善其事，必先利其器”，只有精通業務知識，才能保證徵税或處罰行為的合法性，減少税務執法問題的發生。至今為止，區局開展了6期“大講堂”，重點講授税收法律知識，結合實際工作中易出錯、易混淆的知識點，進行反覆剖析，鞏固記憶，強化運用。緊跟政策的變動及修訂，不斷更新授課內容，創新授課方式，並於每季度舉行一次業務考試，考試成績及時通報，在全局形成“人人爭當好教員、人人爭當好學員”的良好氛圍，確保幹部學新知新用新。四是注重文明禮儀養成。該局始終遵循“科學循序提禮、引導規範達禮”的文明禮儀建設基本思路，聘請資深老師對幹部職工進行由淺入深、由內及外的禮儀培訓，並區別崗位特點，對機關科室和辦税服務廳等不同崗位人員進行有側重培訓，同時將文明禮儀建設納入行政管理之中，形成日常工作制度，通過區局每週不定期抽查，確保日常着裝、儀表規範。藉助辦税服務廳的效能監督崗，每天對徵收人員的行為儀表、標準服務手勢使用情況進行督導監督代務員，確保日常文明禮儀規範的養成，促進徵納關係和諧。

（二）完善內控機制。

加強內部控制制度建設，建立集教育、制度、監督“三位一體”的規範權力運行的控制體系，變被動監督為主動監督，提高監督效率，重視事中監督，強化過程控制，及時發現問題，糾正問題，防止權力的濫用和執法的隨意性。明確各內設部門的職責權限，控制和協調税收執法活動，促進税收法律、法規的正確貫徹實施，橫向涉及法制、税政、徵管、監察等部門，縱向從內部管理部門到一線執法人員，做到“把權力關進制度的籠子裏”，維護税法的權威性，推進依法治税進程，全面提升徵管質效和納服質效，保障納税人合法權利，更好的為納税人提供優質服務。同時通過建立健全各項機制，保護税務幹部，全力塑造使基層税收執法隊伍主動適應法治新常態的客觀環境。

（三）完善內部工作制度。

一是建立關心關愛機制。建立談心談話制度，局班子成員之間，局班子成員與分管科室、分包基層之間，科室、基層一把手與所屬成員之間層層開展談心活動，建檔立案，實現談話“全覆蓋”、“無盲點”，及時瞭解幹部真實的心理活動，進行疏導溝通，談出感情，談出幹勁。建立“五必訪”制度，建立幹部家庭檔案，對困難家庭進行跟蹤幫扶，讓同志們時刻感受到組織的温暖。建立領導值班制度，每天簽到並記錄當天工作情況，及時發現解決工作中的問題和困難，體恤基層工作的不易，從情感上解決基層幹部的後顧之憂。二是健全輪崗制度。建立和制定統一的崗位輪換制度，確定重要的崗位和部門進行交流輪換，並對交流的崗位、人員、年限等制定具體規定，從而使各分局、各部門的崗位交流納入統一的規劃之中，避免產生不平衡、不必要的矛盾，同時也起到降低廉政風險的作用。三是完善稽查制度。稽查中檢查與執行分離，分工負責，各司其職，互相制約、相互監督；加強和完善複查制度，防止職務犯罪，及時發現和糾正工作中的漏洞和錯誤，增強税收徵管、查賬工作人員的工作責任心，提高工作質量。四是建立税務監察制度。認真落實“兩個責任”，對基層税務幹部執法情況進行監控，暢通問題反映渠道，研究執法風險防範的缺陷，及時改進，以確保執法隊伍的廉潔。五是完善激勵機制。全面推行績效管理，結合績效指標設置，建立激勵機制，激發隊伍活力。通過競爭性選拔給高素質、高能力和高廉潔的税務人才充分施展才能的空間，給想幹事、能幹事、幹成事、不壞事的幹部開通綠色發展通道，在全局範圍內樹立有為有位、風清氣正的良好氛圍。六是健全“依法治税”的文化氛圍。完善基層税務機關法治文化建設，充分依託法律上對税收執法權的確認和設定，界定税務執法主體的法定權限，制定切合本地實際的管理機制，明確的基層税收執法隊伍的職能範圍和執法方式，並在税收執法過程在嚴格加以考核和管制，打造“依法治税”的機關文化，杜絕税收執法權錯位或缺位現象，樹立法治税收的良好形象。

（四）完善外部協税護税網絡。注重加強税法宣傳，加強與財政、住建、民政、教育、水利、房管、項目辦等部門信息傳遞和溝通對接，協調各方面關係，爭取地方黨委政府、納税人或相關人員理解、支持，努力構建協税護税網絡，重視獲取納税人對税務機關執法行為的意見與反饋，提高税收徵管效率和服務質量，贏得納税人的理解支持，營造良好的執法環境。

（五）加強風險管理。

強化風險教育，同時針對税收執法權運行過程中風險較大的環節和事項，充分運用徵管數據分析、納税評估、税收執法檢查等手段，延伸風險查找面，挖掘風險潛伏點，確定重點風險管理項目。對風險管理項目加強動態管理，定期召開風險管理項目評估分析。認真落實税收執法責任制，將風險管理納入績效考核，對重點風險點下發通知單要求相關單位限期整改，明確風險整改任務的具體內容、達到標準和限辦時限，建立從上而下的風險督查體系，監督風險整改項目完成質量，加強風險管理的過程監控，達到執法行為全面規範，執法監督嚴密有力，執法保障明顯改善，隊伍素質明顯提高，實現依法治税目標。