關於對縣機關事業單位人員混崗現象的思考

根據《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和《公務員法》等人事編制管理規定，行政機關和事業單位作為兩種性質截然不同的組織機構，在編制和人員使用上應該嚴格遵守規定：行政機關核定行政編制，設置行政崗位，使用行政人員；事業單位則核定事業編制，設置事業崗位，使用事業人員。但在實際工作開展中，由於行政編制較少、“實轉非”人員多和行政機關內部管理不規範等原因，我縣各級行政事業單位都不同程度地存在着行政、事業人員混崗的現象。

一、政事不分、人員混崗的現象存在普遍性。

截止到2018年 6月30日，我縣機構個數為329個（含黨政羣機關、鄉鎮機關和事業單位），在編4962人（事業單位在編3564人）。根據在目前開展的機構和人員編制核查工作中掌握的情況來看，雖然在2012年我縣曾開展過黨政羣機關混編混崗情況調查清理，但收效甚微，全縣329個各級行政事業單位仍然普遍存在人員混崗的現象。概括來説，主要有以下幾種情形：

（一）事業身份人員佔行政崗位。即個人身份為事業幹部，佔事業編制，人事關係在事業單位，但是長期在行政機關工作，履行行政職責。這其中又可細分為兩類：一是在沒有下屬事業單位或人員較少的行政機關，跨部門、層級借用事業人員到機關從事行政工作，由行政機關進行日常管理，而由編制所在單位進行年終考核。例如縣公安局、縣農辦等部門的借用人員。二是在有下屬事業單位的部門，因為人員的編制、工資、考核都由行政機關統一管理，所以在工作分工中，幾乎沒考慮人員的身份因素，而是“全局統籌，全盤皆兵”。 這種現象在縣級和鄉鎮機關都相當普遍，這類人員也是混崗人員的主要構成體。尤其是在農林牧水和教育、衞生這些下屬事業單位比較多的部門和鄉鎮機關，下屬事業單位人員成了完成機關行政工作的“主力軍”。

（二）行政機關人員佔事業單位崗位。這類人員主要是以行政機關公務員身份人員擔任事業單位領導職務為主。即個人為黨政羣機關幹部，公務員身份，佔行政編制，人事關係在行政單位，但是長期在事業單位任職，履行事業單位法人職責。

二、行政事業單位人員混崗現象積弊重重。

這種將行政編制人員和事業編制人員交叉使用，從而造成人員、編制和崗位管理混亂的現象不但在一定程度上破壞了編制管理秩序，損害了“編制就是法規”的嚴肅性，對各項工作的開展也造成了消極影響。

（一）與事業單位分類改革“政事分開、管辦分離”的要求相悖。政事不分、一體化管理（政事職能沒有徹底分開、政事機構明分暗不分、政事人員混編混崗 ）是我國行政管理體制中長期存在的一個突出問題。理順政事機構、職能與人員關係是行政管理體制改革的重要內容和事業單位體制改革的核心環節。所以無論是事業人員佔行政崗位從事行政工作，還是行政人員長期兼任事業單位法人都與事業單位分類改革“政事分開、管辦分離”的要求明顯相悖。

（二）制約部門職能的發揮。一是制約了行政機關職能的發揮：由於身份限制，混崗人員在行政機關工作崗位上沒有晉升提拔的空間，長此以往，將會抑制混崗人員的工作積極性，從而影響到履職效果。二是制約了事業單位職能的發揮。事業單位自身需要承擔大量的公益性工作任務，而大量的事業人員借調到行政機關從事行政工作，導致事業單位有人不能用，又因為借出人員仍然佔用事業編制，不能再補充新的工作人員，從而因為人員不足而制約了工作的開展，不能充分履行其職能，而大量的行政人員在事業單位任職，也減少。

（三）影響混崗人員的個人發展。由於事業人員脱離了事業崗位，在事業單位進行專業技術職務的評定時難免會受到影響；而在履職的行政單位則因身份限制，沒有和公務員一樣平等的職務晉升空間。

（四）增加人員管理難度。各部門在上報相關人員數據、信息時，往往按照人員在崗情況進行統計填報。例如，在今年8月上報縣財政局的全縣行政事業單位人員和公務用車情況統計工作中，不少單位按照實際在崗人員上報，導致編制、財政、人社等部門不得不花費大量時間人員進行調查、核實、甄別，既增加了工作量，又增加了工作難度，嚴重影響了工作效率。

三、出現混崗現象的主要原因分析。

（一）“實轉非”人員數量龐大。截止到2017年底，我縣“實轉非”人員已達到141人。 各部門退居二線的領導幹部一般不再承擔具體事務性工作，但是因為沒到退休年齡，仍作為在職在編人員管理，佔用了有限的行政編制資源。這就使得機關單位在編制有限的情況下，為滿足工作需要，只能從事業單位借用人員來完成工作任務。

（二）機關內部管理不規範，獎懲機制不健全。在對行政機關正式在編人員安排工作任務時，往往是能幹事的要“快馬加鞭”，而對不履職或者推三阻四，履職不力的，部門領導首先考慮的不是如何培養、提高職工素質和業務能力，建立適當的獎懲機制，而是借用事業人員頂替完成其工作責任，導致在編人員產生不平衡心理，推缷工作職責。

（三）政事不分的消極影響。部門下設的事業單位往往因為沒有人事、財務管理自主權，導致成為行政機關的延伸，在工作安排上也就彼此不分，由主管部門統一部署，久之便形成了政事不分的局面，這也是造成混崗現象的重要因素。

四、解決混崗現象的對策建議。

行政事業單位人員混崗是深化體制改革、理順關係、實行政事分開面臨的一道難題。解決行政事業單位混崗現象任重道遠，要多措並舉。

（一）進一步完善編制實名制管理制度。將編制管理和人員管理緊密結合，在全縣各級黨政機關和事業單位推行定編、定崗、定責、定員。嚴格按照核定的人員編制數額和編制性質，配備相應的工作人員，並將編制性質、配備人員和人員的工作崗位、職責進行公示。通過公示，明確單位在編人員的所佔編制和工作崗位、工作職責、讓編制管理公開化、透明化，避免混崗現象的發生，實現人崗一致。

（二）穩步推進事業單位改革。借事業單位分類改革的契機，按照“政事分開、管辦分離” 的改革要求，理順行政機關和事業單位的關係，合理劃分行政機關和事業單位職責權限，減少行政機關對事業單位的干預，建立起政事職責分開、單位自主用人的分類管理體制，進一步擴大事業單位人事、財務管理自主權，使其逐步不再隸屬、依附於任何行政機關，從根本上解決混崗現象。

（三）多渠道共同配合協作解決問題。一是我縣以事業人員身份從事行政崗位工作的多為近年來新考錄的大中專院校畢業生，和行政機關從下屬事業單位挑選的工作責任心重，業務能力強的優秀人員，這些人員自身能力出眾，經過多年機關工作的歷練後更具備了較高的素質，所以應當鼓勵混崗人員尤其是當中的年輕人積極參加公務員錄用考試，轉變身份。二是針對事業人員出口窄，轉變身份難的現狀，組織、人社部門積極向上級部門爭取更多公招、公開選拔領導幹部的名額，為優秀事業人員參加公平競爭、轉變身份提供更多的機會。

（四）規範事業單位法人任職情況。嚴格按照《事業單位登記管理暫行條例實施細則》中關於事業單位法定代表人任職條件的相關規定，和《四川省機關事業單位財政供養人員管理暫行辦法》中“行政機關人員到事業單位任職的，必須按照的相關規定，涉及的供給、編制等事項一律辦理到所任職單位”的要求，在機構編制核查工作中對全縣事業單位法人任職情況進行清理規範，辦理完善相關法人的編制手續。如不辦理，則由主管部門提出規範、合理的事業單位法人任命方案，按管理權限報組織或人社部門進行批准後進行變更、規範。

（五）加快撤併鄉鎮步伐，盤活利用現有的編制資源。編制資源是有限的，在管理上實行總量控制。而我縣由於鄉鎮數量多，有限的編制資源分解到 個鄉鎮後，除 鄉和 鎮外， 個鄉鎮的行政編制配備只有8至11名，而其中領導職數核定為7至9名。除開領導職數外，幾乎就沒有工作人員編制。工作人員嚴重不足，各鄉鎮也就只能從下屬事業單位“鄉（鎮）綜合服務中心”借用人員從事行政工作，造成了鄉鎮普遍的混崗現象。因此建議加快推進撤併鄉鎮的步伐，在推進鄉鎮機構改革的同時，整合有限的編制資源，優化機構編制資源配置。