關於農村基層政權建設的調研報告

目錄

第一篇：關於農村基層政權建設的調研報告第二篇：關於農村基層政權建設的調研報告第三篇：關於農村基層政權建設的調研報告第四篇：關於農村基層政權建設的調研報告第五篇：全國人大代表關於海南省農村基層政權及村級組織建設情況專題調研的報告更多相關範文

正文

第一篇：關於農村基層政權建設的調研報告

農村基層政權是國家政權的基礎，關於農村基層政權建設的調研報告。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基於對於這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先後走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村幹部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以説是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一杆子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是説，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。形成這一斷層的最主要原因有以下三點。（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以説，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之後，農村聯產承包責任到户之後，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對於農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對於上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上説，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關係都越來越少。過去，管理村裏的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到户和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民幹些什麼；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污腐敗）的一小撮。關於農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在後面還有更為詳細的敍述。（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由於我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早採取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。在我們的調查組先後走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低於50歲，其餘的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員幹部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠腐敗，即使是在農村這樣相對落後的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民羣眾。值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、幹部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、幹部中，50歲以上的黨員佔到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；國中以下文化程度的佔到了74.5％。利用組織手段實現黨員、幹部隊伍的年輕化、知識化也許並不是一件太難的事，比如説，由組織部門發個文件，把黨員、幹部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、幹部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰鬥力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與腐敗官員結合的黑社會勢力已經形成，它們對於農村社會的影響逐步壯大。從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立於鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什麼都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民羣眾的人吸收到黨組織裏來。至於第三個原因，除了與腐敗官員結合的黑社會勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰前面所説的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關係到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大户手中集中；黨在處理與大户的關係時面臨十分微妙的局面。（1）村，鄉、鎮財政基本上破產。我們的調查組走過的鄉村，幾乎無一例外是這個情況。村負債基本在幾十萬元，鄉、鎮負債則在幾百萬元(李川：1998年的統計，南平鄉一級平均負債399萬，村級平均負債39萬)。南平市624個下派村村集體負債在2億元左右，相當於這些村三年的村集體收入。這些債務主要是欠農村信用社的，也有欠幹部、農民或其他人的。要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最後一次瓜分。這次最後的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2014年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元左右），但此後怎麼辦？幾乎是無法可想。村集體經濟必須分户經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村幹部手中，造成經營無方、貪污腐敗橫行，成為黨羣、幹羣矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望儘快把村集體資產分户經營或拍賣後分錢。村集體經濟的分户經營勢在必行，但分掉之後，又產生了一系列的新問題。首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎麼辦時，基層幹部們都説：沒什麼辦法，我們只能寄希望於税費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家税務部門人員收税，然後返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層幹部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農户收税，恐怕成本會更高。其次，農村基層幹部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，徵得大多數農民的同意才有可能進行。再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自於農户，如果農户要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的羣體性事件的緣由？需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分户經營，使村財政得到最後的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大户手中集中。在目前中國農村，一般農户的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大户手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大户經營的土地規模一般是每户幾百畝。有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農户的小規模土地經營無利可圖，那麼，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶後富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶後富對自己有利的情況下才會帶後富，這個前提卻並不是總能夠成立的，如果先富帶後富對自己不利，先富當然就不會去帶什麼後富。在這裏，任何道德説教，樹榜樣之類都是沒有什麼用處的。一般農民拋棄土地，土地向大户手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利於經濟發展，有利於現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能並不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什麼生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村並沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由於前面所説的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。（3）黨在處理與大户的關係時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的幹部們談話時，感到這些黨的基層幹部對於大户有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有幹部，坦率地説，都認為黨建工作的基本點就在於團結大户、依靠大户。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成幹部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的幹部，特別是比較上層的黨的幹部，又感到大户對於黨的基層組織來説，是一種異己的力量，按他們的話説：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的羣眾。”也就是説，真正有較大能量的非黨異己力量，並非是赤貧的人，而是有經濟實力的大户，他們才有左右和組織基層羣眾的力量。作為黨的基層幹部，現在在農村做工作，不得不依靠大户，不得不把大户團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大户還可能有利於自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大户，而是依靠工農基本羣眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大户，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的羣眾，與弱勢羣體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大户的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨羣、幹羣關係產生更多的矛盾。其次，目前農村頭等大户的利益往往遠遠超過了本地範圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往採取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層羣眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大户還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關係密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大户發生矛盾時，情況又會如何呢？大户的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對於政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什麼基層黨組織的幹部一方面在工作中依賴大户，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大户的關係的微妙現實。綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能並非圍繞著赤貧人羣，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大户形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對於這兩個可能性產生盲點。三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個高瞻遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。我們的調查組在此次調查中極為認真地瞭解和研究了《村民委員會組織法》實施之後，農村究竟發生了些什麼情況，農民究竟發生了些什麼情況。我們現在可以十分肯定地説，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的説法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2014年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來説，選舉是公正的（但村民們反映，2014年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地説，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身並不想要民主權利，或者他們要了民主權利之後不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今後在農村開展工作必須適應新的形勢，採用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則並且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。我們的調查組對於《村民委員會組織法》實施之後農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反覆問村民和村幹部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村幹部都斷然回答：選舉好，調查報告《關於農村基層政權建設的調研報告》。 即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會並不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛讚他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什麼不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的幹部不瞭解村裏的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。我們認為，村民們如此一致的回答選舉好説明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。在調查中我們也瞭解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。儘管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村幹部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村幹部絕不缺乏後備軍。（2）各級地方黨政官員們對於村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來説，各級地方黨政官員們對於《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的幹部，他們抱怨説，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們並不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更説明問題了。實際上，我們在前面對於農村狀況的描述已經説明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農户是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手裏還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農户嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪裏來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農户，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那麼好的地方則按一些學者的話説，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再不喜歡村民委員會直選，也並不同意從直選退回去，甚至不同意暫緩《村民委員會組織法》的實施。（3）農民們並不濫用他們的民主權利，他們“有數”，懂得怎樣行使自己的民主權利。前面已經説過，各級地方黨政官員對於村民的權利責任意識仍持有一定程度的懷疑，但同時他們也相當一致的反映，農民心裏“有數”。這具體表現在農民尊重和服從國家對於他們的一些根本性要求。至少在我們的調查組所走過的地區，農民不願意交村提留和鄉統籌，他們認為這些錢都會被貪官污吏糟踐掉，但對於交公糧和計劃生育都沒有什麼抗拒，基本上消除了我們對於村民民主自治是否會影響到國家對於農民的一些根本性要求，尤其是計劃生育這個基本國策的貫徹執行的擔憂。各級地方黨政官員們也反映，除了一些個別的情況，大多數被選舉出來的村委會主任和村委會，對於黨的領導表現出合作的態度。有幾種對於農民是否能夠行使好他們的民主權利的懷疑。其中之一是賄選。然而，賄選這個問題很好解決：只要保證祕密劃票，賄選就會成為一件得不償失的事，不會有多少人去搞。另外一個是宗族勢力操縱選舉。這樣的事例肯定是有的，如競選中有“不為例，只為家族爭口氣”之類的口號，但這類事例往往被誇大了。我們的調查組所看到的情況是宗族勢力操縱選舉的現象並不明顯，小姓當選的比例很高。據村幹部和村民介紹，村民們往往故意選那些沒有宗族勢力作背景的人，因為這樣的人往往不太敢搞以權謀私。從這一點我們也可以看出，村民們對於自己的利益有著較為清醒的認識，同一宗族這個因素並不能蓋過利益的因素。村民們很清楚，他們要選的是代表他們利益的人，至於同姓不同姓沒有太大的重要性。實際情況是，在那些不能真正實現公正的民主選舉的地方，不健康勢力才有膨脹的趨勢。不健康勢力既是不能真正實現公正的民主選舉的因，也是果。從選舉結果看，黨委組織部門的工作人員也承認，村民們選出來的村委會主任和村委會委員一般説來比村党支書和村黨支部成員的受教育程度高、年紀輕、能力強。（4）各級地方黨政官員，特別是面對農村現實的第一線官員，逐步適應了民主政治的規則，並且正在成為運用這些規則的高手，完全能夠在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。在我們的調查組走過的地區，處理與村民自治有關的事務的機構一般是黨委的組織部門。我們的印象是，負責處理這方面事務的幹部的素質、政策水平高於其他部門的幹部。他們已經學會了不是依靠簡單的命令，而是在民主與法制的框架下，依靠黨、團、婦聯等組織，發動和組織羣眾，搞競選、啟動罷免程序等，把自己的人選選上去，把那些拒不與黨組織合作，鬧事的刺頭選下去。幾十年來，我們的黨一直處於不受挑戰的執政地位，這樣一個地位所帶來的一個負面結果就是我們黨的幹部長期得不到政治鬥爭的的鍛鍊，意志消沉了，脱離羣眾了，能力退化了。令人欣慰的是，我們恰恰在農村地區看到了經受住鍛鍊的基層黨政幹部。他們不得不面對基層民主政治的考驗，不得不以比過去高得多的政策水平、發動和組織羣眾的能力，在民主與法制的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。包括那些對於農村基層民主嘖有煩言的幹部們也表示：黨組織畢竟是強大的，他們有充分的信心在民主政治的遊戲規則下貫徹好黨的方針政策，實現黨的意志，最多是比過去直接下命令麻煩一些。那就還是讓我們黨的幹部麻煩一些吧，讓他們在農村基層民主政治中先鍛鍊一下。民主政治是不可阻擋的歷史潮流，我們黨將來會迫切需要一批具有較強的運用民主政治規則的能力的幹部。農村基層民主恰恰能夠為我黨培養這樣一批幹部，迫使黨的幹部在政治競爭中振作起來，學會如何密切聯繫羣眾，提高自己的戰鬥能力，這樣一個過程能夠起到其他任何辦法都起不到的健全黨的肌體的作用。所以，我們的黨不能遷就一些黨員幹部對於農村基層民主的懶惰、畏難情緒，而要有意識地把他們推到農村基層民主政治中去鍛鍊，學會在民主政治中游泳。通過在農村地區的調查，我們認為，我們的黨不必害怕民主政治，我們的黨完全有能力在民主政治的框架下貫徹自己的方針政策，實現自己的意志。農村地區的民主實踐是一個很好的開端。（5）黨組織對於選舉出來的村委會主任和村委會起到了監督和制衡的作用。民主選舉只是民主政治的一個部分。除了民主選舉，還有民主監督、民主決策和民主管理，還有權力的制衡。民主選舉並不能保證被選舉出來的領導人不以權謀私，對於被選舉出來的領導人的監督和制衡必須是日常的。在當今農村的現實情況下，誰有力量對村委會主任和村委會進行日常的監督和制衡呢？只有村黨支部和上級黨組織。我們看到的是，基層黨組織正是這樣做的。基層黨組織是村務公開、村民民主理財等規章制度的制定者，也是村民實施民主監督、民主決策和民主管理的主要組織者。應該説，基層黨組織自發地在農村基層民主進程中找到了自己的位置，這就是幫助村民推進和完善基層民主，協助他們實現有效的自治。我們認為，黨應該把基層黨組織自發找到的這個定位明確下來，要求黨的基層幹部在推進和完善農村基層民主，協助村民實現有效的自治方面發揮積極作用；同時防止基層黨政幹部為了自己工作方便，甚至為了以權謀私方便而以種種藉口破壞農村基層民主——這樣做有可能符合某些幹部的個人利益，卻絕不符合黨的整體利益。（6）村民民主自治是在農村地區建立秩序的唯一選擇，在農村已經不存在其它健康的自組織資源。我們在前面已經講了，要想在農村地區恢復過去計劃經濟時代一竿子插到底的治理形式，由於經濟基礎和政治現實的巨大變化已經是不可能了，農村地區的村民自治勢在必行。那麼，除了民主選舉之外，中國農村還有沒有可能實行其他形式的自治呢？一些學者認為村民選舉是“自上而下的民主賜予”，因而靠不住，他們認為：“中國農村的自治，需要利用傳統的自組織資源”。我們認為，除了民主選舉之外，中國的農村已經不存在其他健康的“自組織資源”。我們的調查組所走過的閩北山區，由於其獨特的地理、歷史條件，應該是傳統資源保留得比較多的地區。即使在這樣一個地區，1949年的革命，100年來的現代化進程，特別是改革開放以來的市場經濟，已經從根本上改變了農村和農民的面貌。由於城市對於農村的人才資源的汲取，農村已經不再可能出現一個傳統的鄉紳階層這個“傳統的自組織資源”的核心要素。在我們的調查組走過的6個縣（市），23個村，我們的調查組只碰上了一個家在農村的大專畢業生，就是這個唯一的大專畢業生，主要也是在外跑生意。農村的子弟，只要是考上了學（哪怕只是中專），當上了幹部，經上了較大的商，就絕不會再回到鄉村居住。他們即使暫時回到鄉村，也只是為了獲取某種資源，而絕不會像過去的鄉紳那樣，真正把鄉村當成自己的家去悉心建設。在我們的調查組走過的地區，唯一還保留著些少傳統文化的影子的，是順昌縣的謨武村。這個村子是宋朝理學大師程頤的高足楊時和遊酢的子孫的聚居地。這個村子自1980年代發起評選“四榜”，即“成材榜”、“功德榜”、“好樣榜”和“能人榜”，體現了中國傳統文化的價值觀。然而，南平市在其他鄉村推行謨武的“四榜”評選則全然沒有任何效果，所有的其他村莊缺乏謨武的傳統文化積澱，硬搞“四榜”評選，則只能是流於形式，沒有任何人理睬，沒有任何意義。即使是在謨武，“四榜”評選雖然在村中一些文化老人的主持下搞得有聲有色，但僅僅是這點傳統文化資源就可以起到“傳統的自組織資源”的作用嗎？回答是否定的。中國的農民也不再像傳統的農民那樣，對於長輩，對於權威，對於官員還有什麼敬畏了。在我們的調查組訪談的時候，農民駁斥官員的情況比比皆是。總而言之，經過了這100多年來中國社會的幾度滄桑鉅變，中國農民頭腦中殘留的傳統也已經很少了。斷言中國的農村、中國的農民幾千年來沒有什麼變化，指望回到中國的傳統道路上去，依賴“傳統的自組織資源”實現中國農村的自治的學者們缺乏對於中國農村和中國農民最起碼的瞭解，缺乏對於現代中國最起碼的瞭解。在當今中國農村，拋開了民主選舉，確實還有一些“自組織資源”，那就是不健康的宗族勢力和黑社會，而絕非一些學者理想中的具有儒家傳統的宗族和鄉紳。即使是在中國農村地區，儒家傳統資源是指望不上的，無論是從哪個角度，出於什麼動機，都指望不上了。對於這一點，我們的黨和我們的“新儒家”學者都應該有一個清醒的認識。四.南平市下派村支書加強農村基層政權建設的經驗值得推廣2014年6月，福建南平市委、市政府針對村黨支部軟弱渙散、黨羣幹羣關係緊張、村民集體上訪次數和人數急劇上升（從624個村的統計看，從1997年的村民上訪人數1956人增加到1999年的4456人）的情況，做出了大規模下派村支書的決定。他們從市、縣、鄉三級黨政機關和事業單位中選派624名優秀後備幹部到行政村擔任黨支部書記。剛開始，許多人對此不以為然，認為不過就是新一輪的下派工作隊，起不到多少作用。但隨著此項工作深入持久地堅持了下去，效果卻慢慢顯現了出來。在下派村支書的村，村支部能力明顯改善，凝聚力和戰鬥力得到迅速強化，村級民主自治的各項法律和規章得以建全，下派村經濟發展停滯的狀況開始被打破，黨羣幹羣關係得到了迅速緩解（下派村支書的624個村，10人以上集體上訪人次從1999年的95次減為2014年的44次，集體上訪人數由1999年的4456人減為2014年的972人）。我們的調查組發現，南平市下派村支書的做法與過去下派工作組有許多不同之處，正是這些不同之處使他們取得了良好的效果。南平市委和市政府的領導認為，過去的村黨支部之所以工作渙散，引發的黨羣矛盾大，主要是因為村支書是本村人，有自己的農活要幹，不願分心管理黨務村務，他們的利益在村裏，與民爭利的事難以避免，村支書的整體素質不高，村民不服。下派村支書則有助於克服這些問題。下派時間一定三年，下派村支書成了村裏唯一專職的村務和黨務人員；村支書帶薪下派，不增加村裏的負擔；下派村支書不是本村人，不參與村裏的家族和派系爭鬥，不在村裏與民爭利，能超越村裏的家族和自然村間的利益矛盾，更公平地處理利益糾紛；他們的都受過大專以上教育，見過世面，更懂法律，文化知識素質遠遠高過當地村支書；他們的關係多見識廣，更能從上級政府經濟和科技部門為村裏爭取到項目和資金。南平市委、市政府為鼓勵村支書放心工作，還為村支書下派配套了其它政策條件：下派村支書在原單位的職位保留，有成績的優先提拔使用；除原單位工資外，還發一筆補貼；原單位有責任對下派村支書的村提供項目和資金的扶持，實現全市資源重心下移的目標；向下派村支書的村派出225名科技特派員，支持下派村支書的工作，幫助村裏提高種養技術水平，調整經濟結構；向下派村支書較集中的鄉鎮派出流通助理和金融助理，協調下派村支書村裏的農產品流通和農村小額貸款事宜等。經過二年多的實踐，下派村支書在下派單位、科技特派員、流通助理、金融助理的統一幫助下，取得了很大成績。從經濟上看，由於他們普遍給村民帶來了經濟實惠（道路、學校、自來水、有線電視、引進種養新品種、技術培訓等），取得了村民的信任；從政治上看，下派村支書成了村民與村民委員會矛盾的調解人和村民委員會的監督者，他們完善了村務公開和民主監督的規章制度，動員廣大村民對村民委員會進行約束和監督，使《村民委員會組織法》規定的村民民主權利真正落在了實處，黨支部成了民主的守護人，推進了村級民主政治建設。從道義上看，他們在村裏沒有利益糾紛，不與民爭利，給村民帶來實惠，公正地處理村裏的矛盾，取得了道義的形象。他們動員羣眾，取消了村裏一些的封建落後的迷信陋習，將先進的文化生活方式帶入了農村，取得了村民的支持。調查中有的村民説：“共產黨三次好，第一次是土改，第二次是聯產承包責任制，第三次是三個代表。下派村支書帶來了三個代表。”從素質上看，下派支書都受過中專以上教育，而且他們下派後，心無芥蒂，積極發展受過高中以上教育的年輕能人入黨，強化了黨員隊伍的整體素質。從下派村支書的624個村看，受過高中以上教育的黨員人員數從1999年的2246人迅速增加到2014年的3092人，提高了黨員的整體素質。我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市裏各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一佈署，市裏對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細緻等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特徵的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到户和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村裏的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能幹的後備力量，將農村最有活力的人羣納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村後備幹部的重要環節，它使下派幹部受到了農村工作的歷練，學會了與羣眾打交道，學會了動員羣眾和組織羣眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由於我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子裏面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位宂員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛鍊，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今後年輕幹部提拔的一個先決條件。基於以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的幹部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落後地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的後進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到範圍還應進一步擴大），將集中在城市裏的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人羣吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

第二篇：關於農村基層政權建設的調研報告

網友珊瑚推薦來王小東授權神州思想文化網發佈的文章，作者介紹説：“在潘岳先生的大力策劃與支持下，在有關部門的熱情協助下，我、楊鵬、歐豔國，於xx年6月去南平進行了調研。以下是這次調研的報告，於xx年7月完成，過去沒有發表過。潘岳先生關於南平的講話，必須與他的官員身份一致;我的這個調研報告，則完全是一個布衣研究者個人的看法。所以，我為我自己的看法負全部責任，但我與潘岳先生關於這些看法多次交流過意見，所以，可以作為潘岳先生講話的一個參考資料看。另外，這篇報告不是我一個人所能完成的，除了前面提到的支持與協助外，楊鵬和歐豔國都付出了極為艱辛的勞動，特別是報告的第四部分，主要出自楊鵬的手筆。xx年1月11日”

農村基層政權是國家政權的基礎。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基於對於這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先後走訪了6個縣(市)，23個村，與市、縣、鄉鎮、村幹部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以説是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。

一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層

改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一杆子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是説，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。

形成這一斷層的最主要原因有以下三點。

(1)農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以説，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之後，農村聯產承包責任到户之後，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對於農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對於上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上説，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關係都越來越少。過去，管理村裏的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到户和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民幹些什麼;而村民們看他們則往往是“吃冤枉”(即貪污腐敗)的一小撮。

關於農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在後面還有更為詳細的敍述。

(2)農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由於我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早採取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。

村集體經濟必須分户經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村幹部手中，造成經營無方、貪污腐敗橫行，成為黨羣、幹羣矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望儘快把村集體資產分户經營或拍賣後分錢。村集體經濟的分户經營勢在必行，但分掉之後，又產生了一系列的新問題。

首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎麼辦時，基層幹部們都説：沒什麼辦法，我們只能寄希望於税費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家税務部門人員收税，然後返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層幹部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農户收税，恐怕成本會更高。

其次，農村基層幹部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，徵得大多數農民的同意才有可能進行。

再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自於農户，如果農户要求提款，信用社如何償還?這會不會成為新的羣體性事件的緣由?

需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大

量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分户經營，使村財政得到最後的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。

(2)大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大户手中集中。在目前中國農村，一般農户的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”(即婦女、老人和兒童)。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大户手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大户經營的土地規模一般是每户幾百畝。

有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農户的小規模土地經營無利可圖，那麼，土地也起不到農村社會保障體系的作用;另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們;況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶後富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶後富對自己有利的情況下才會帶後富，這個前提卻並不是總能夠成立的，如果先富帶後富對自己不利，先富當然就不會去帶什麼後富。在這裏，任何道德説教，樹榜樣之類都是沒有什麼用處的。

一般農民拋棄土地，土地向大户手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利於經濟發展，有利於現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能並不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什麼生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村並沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們;而農村則由於前面所説的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。

(3)黨在處理與大户的關係時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的幹部們談話時，感到這些黨的基層幹部對於大户有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有幹部，坦率地説，都認為黨建工作的基本點就在於團結大户、依靠大户。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成幹部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的幹部，特別是比較上層的黨的幹部，又感到大户對於黨的基層組織來説，是一種異己的力量，按他們的話説：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的羣眾。”也就是説，真正有較大能量的非黨異己力量，並非是赤貧的人，而是有經濟實力的大户，他們才有左右和組織基層羣眾的力量。

作為黨的基層幹部，現在在農村做工作，不得不依靠大户，不得不把大户團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大户還可能有利於自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。

首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大户，而是依靠工農基本羣眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大户，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的羣眾，與弱勢羣體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大户的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨羣、幹羣關係產生更多的矛盾。

其次，目前農村頭等大户的利益往往遠遠超過了本地範圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往採取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層羣眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大户還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關係密切;但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大户發生矛盾時，情況又會如何呢?大户的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對於政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什麼基層黨組織的幹部一方面在工作中依賴大户，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大户的關係的微妙現實。

綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能並非圍繞著赤貧人羣，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大户形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對於這兩個可能性產生盲點。

三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化

我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個高瞻遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。

我們的調查組在此次調查中極為認真地瞭解和研究了《村民委員會組織法》實施之後，農村究竟發生了些什麼情況，農民究竟發生了些什麼情況。我們現在可以十分肯定地説，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的説法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在xx年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來説，選舉是公正的(但村民們反映，xx年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”)，村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地説，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身並不想要民主權利，或者他們要了民主權利之後不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今後在農村開展工作必須適應新的形勢，採用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則並且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。

我們的調查組對於《村民委員會組織法》實施之後農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。

(1)農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反覆問村民和村幹部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好?除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村幹部都斷然回答：選舉好。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會並不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。

我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛讚他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什麼不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的幹部不瞭解村裏的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。

我們認為，村民們如此一致的回答選舉好説明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的;其次，他們珍視這種權利。

在調查中我們也瞭解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。儘管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村幹部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村幹部絕不缺乏後備軍。

(2)各級地方黨政官員們對於村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來説，各級地

方黨政官員們對於《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的幹部，他們抱怨説，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意;第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。

我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們並不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更説明問題了。實際上，我們在前面對於農村狀況的描述已經説明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農户是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手裏還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農户嗎?革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎?村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪裏來?不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農户，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本?我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎?

村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那麼好的地方則按一些學者的話説，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再不喜歡村民委員會直選，也並不同意從直選退回去，甚至不同意暫緩《村民委員會組織法》的實施。

(3)農民們並不濫用他們的民主權利，他們“有數”，懂得怎樣行使自己的民主權利。前面已經説過，各級地方黨政官員對於村民的權利責任意識仍持有一定程度的懷疑，但同時他們也相當一致的反映，農民心裏“有數”。這具體表現在農民尊重和服從國家對於他們的一些根本性要求。至少在我們的調查組所走過的地區，農民不願意交村提留和鄉統籌，他們認為這些錢都會被貪官污吏糟踐掉，但對於交公糧和計劃生育都沒有什麼抗拒，基本上消除了我們對於村民民主自治是否會影響到國家對於農民的一些根本性要求，尤其是計劃生育這個基本國策的貫徹執行的擔憂。各級地方黨政官員們也反映，除了一些個別的情況，大多數被選舉出來的村委會主任和村委會，對於黨的領導表現出合作的態度。

有幾種對於農民是否能夠行使好他們的民主權利的懷疑。其中之一是賄選。然而，賄選這個問題很好解決：只要保證祕密劃票，賄選就會成為一件得不償失的事，不會有多少人去搞。另外一個是宗族勢力操縱選舉。這樣的事例肯定是有的，如競選中有“不為例，只為家族爭口氣”之類的口號，但這類事例往往被誇大了。我們的調查組所看到的情況是宗族勢力操縱選舉的現象並不明顯，小姓當選的比例很高。據村幹部和村民介紹，村民們往往故意選那些沒有宗族勢力作背景的人，因為這樣的人往往不太敢搞以權謀私。從這一點我們也可以看出，村民們對於自己的利益有著較為清醒的認識，同一宗族這個因素並不能蓋過利益的因素。村民們很清楚，他們要選的是代表他們利益的人，至於同姓不同姓沒有太大的重要性。實際情況是，在那些不能真正實現公正的民主選舉的地方，不健康勢力才有膨脹的趨勢。不健康勢力既是不能真正實現公正的民主選舉的因，也是果。

從選舉結果看，黨委組織部門的工作人員也承認，村民們選出來的村委會主任和村委會委員一般説來比村党支書和村黨支部成員的受教育程度高、年紀輕、能力強。

(4)各級地方黨政官員，特別是面對農村現實的第一線官員，逐步適應了民主政治的規則，並且正在成為運用這些規則的高手，完全能夠在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。在我們的調查組走過的地區，處理與村民自治有關的事務的機構一般是黨委的組織部門。我們的印象是，負責處理這方面事務的幹部的素質、政策水平高於其他部門的幹部。他們已經學會了不是依靠簡單的命令，而是在民主與法制的框架下，依靠黨、團、婦聯等組織，發動和組織羣眾，搞競選、啟動罷免程序等，把自己的人選選上去，把那些拒不與黨組織合作，鬧事的刺頭選下去。

幾十年來，我們的黨一直處於不受挑戰的執政地位，這樣一個地位所帶來的一個負面結果就是我們黨的幹部長期得不到政治鬥爭的的鍛鍊，意志消沉了，脱離羣眾了，能力退化了。令人欣慰的是，我們恰恰在農村地區看到了經受住鍛鍊的基層黨政幹部。他們不得不面對基層民主政治的考驗，不得不以比過去高得多的政策水平、發動和組織羣眾的能力，在民主與法制的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。包括那些對於農村基層民主嘖有煩言的幹部們也表示：黨組織畢竟是強大的，他們有充分的信心在民主政治的遊戲規則下貫徹好黨的方針政策，實現黨的意志，最多是比過去直接下命令麻煩一些。

那就還是讓我們黨的幹部麻煩一些吧，讓他們在農村基層民主政治中先鍛鍊一下。民主政治是不可阻擋的歷史潮流，我們黨將來會迫切需要一批具有較強的運用民主政治規則的能力的幹部。農村基層民主恰恰能夠為我黨培養這樣一批幹部，迫使黨的幹部在政治競爭中振作起來，學會如何密切聯繫羣眾，提高自己的戰鬥能力，這樣一個過程能夠起到其他任何辦法都起不到的健全黨的肌體的作用。所以，我們的黨不能遷就一些黨員幹部對於農村基層民主的懶惰、畏難情緒，而要有意識地把他們推到農村基層民主政治中去鍛鍊，學會在民主政治中游泳。

通過在農村地區的調查，我們認為，我們的黨不必害怕民主政治，我們的黨完全有能力在民主政治的框架下貫徹自己的方針政策，實現自己的意志。農村地區的民主實踐是一個很好的開端。

(5)黨組織對於選舉出來的村委會主任和村委會起到了監督和制衡的作用。民主選舉只是民主政治的一個部分。除了民主選舉，還有民主監督、民主決策和民主管理，還有權力的制衡。民主選舉並不能保證被選舉出來的領導人不以權謀私，對於被選舉出來的領導人的監督和制衡必須是日常的。在當今農村的現實情況下，誰有力量對村委會主任和村委會進行日常的監督和制衡呢?只有村黨支部和上級黨組織。我們看到的是，基層黨組織正是這樣做的。基層黨組織是村務公開、村民民主理財等規章制度的制定者，也是村民實施民主監督、民主決策和民主管理的主要組織者。

應該説，基層黨組織自發地在農村基層民主進程中找到了自己的位置，這就是幫助村民推進和完善基層民主，協助他們實現有效的自治。我們認為，黨應該把基層黨組織自發找到的這個定位明確下來，要求黨的基層幹部在推進和完善農村基層民主，協助村民實現有效的自治方面發揮積極作用;同時防止基層黨政幹部為了自己工作方便，甚至為了以權謀私方便而以種種藉口破壞農村基層民主——這樣做有可能符合某些幹部的個人利益，卻絕不符合黨的整體利益。

(6)村民民主自治是在農村地區建立秩序的唯一選擇，在農村已經不存在其它健康的自組織資源。我們在前面已經講了，要想在農村地區恢復過去計劃經濟時代一竿子插到底的治理形式，由於經濟基礎和政治現實的巨大變化已經是不可能了，農村地區的村民自治勢在必行。那麼，除了民主選舉之外，中國農村還有沒有可能實行其他形式的自治呢?一些學者認為村民選舉是“自上而下的民主賜予”，因而靠不住，他們認為：“中國農村的自治，需要利用傳統的自組織資源”。我們認為，除了民主選舉之外，中國的農村已經不存在其他健康的“自組織資源”。

我們的調查組所走過的閩北山區，由於其獨特的地理、歷史條件，應該是傳統資源保留得比較多的地區。即使在這樣一個地區，1949年的革命，1xx年來的現代化進程，特別是改革開放以來的市場經濟，已經從根本上改變了農村和農民的面貌。由於城市對於農村的人才資源的汲取，農村已經不再可能出現一個傳統的鄉紳階層這個“傳統的自組織資源”的核心要素。在我們的調查組走過的6個縣(市)，23個村，我們的調查組只碰上了一個家在農村的大專畢業生，就是這個唯一的大專畢業生

，主要也是在外跑生意。農村的子弟，只要是考上了學(哪怕只是中專)，當上了幹部，經上了較大的商，就絕不會再回到鄉村居住。他們即使暫時回到鄉村，也只是為了獲取某種資源，而絕不會像過去的鄉紳那樣，真正把鄉村當成自己的家去悉心建設。

在我們的調查組走過的地區，唯一還保留著些少傳統文化的影子的，是順昌縣的謨武村。這個村子是宋朝理學大師程頤的高足楊時和遊酢的子孫的聚居地。這個村子自1980年代發起評選“四榜”，即“成材榜”、“功德榜”、“好樣榜”和“能人榜”，體現了中國傳統文化的價值觀。然而，南平市在其他鄉村推行謨武的“四榜”評選則全然沒有任何效果，所有的其他村莊缺乏謨武的傳統文化積澱，硬搞“四榜”評選，則只能是流於形式，沒有任何人理睬，沒有任何意義。即使是在謨武，“四榜”評選雖然在村中一些文化老人的主持下搞得有聲有色，但僅僅是這點傳統文化資源就可以起到“傳統的自組織資源”的作用嗎?回答是否定的。

中國的農民也不再像傳統的農民那樣，對於長輩，對於權威，對於官員還有什麼敬畏了。在我們的調查組訪談的時候，農民駁斥官員的情況比比皆是。總而言之，經過了這100多年來中國社會的幾度滄桑鉅變，中國農民頭腦中殘留的傳統也已經很少了。

斷言中國的農村、中國的農民幾千年來沒有什麼變化，指望回到中國的傳統道路上去，依賴“傳統的自組織資源”實現中國農村的自治的學者們缺乏對於中國農村和中國農民最起碼的瞭解，缺乏對於現代中國最起碼的瞭解。在當今中國農村，拋開了民主選舉，確實還有一些“自組織資源”，那就是不健康的宗族勢力和黑社會，而絕非一些學者理想中的具有儒家傳統的宗族和鄉紳。即使是在中國農村地區，儒家傳統資源是指望不上的，無論是從哪個角度，出於什麼動機，都指望不上了。對於這一點，我們的黨和我們的“新儒家”學者都應該有一個清醒的認識。

四.南平市下派村支書加強農村基層政權建設的經驗值得推廣

xx年6月，福建南平市委、市政府針對村黨支部軟弱渙散、黨羣幹羣關係緊張、村民集體上訪次數和人數急劇上升(從624個村的統計看，從1997年的村民上訪人數1956人增加到1999年的4456人)的情況，做出了大規模下派村支書的決定。他們從市、縣、鄉三級黨政機關和事業單位中選派624名優秀後備幹部到行政村擔任黨支部書記。剛開始，許多人對此不以為然，認為不過就是新一輪的下派工作隊，起不到多少作用。但隨著此項工作深入持久地堅持了下去，效果卻慢慢顯現了出來。在下派村支書的村，村支部能力明顯改善，凝聚力和戰鬥力得到迅速強化，村級民主自治的各項法律和規章得以建全，下派村經濟發展停滯的狀況開始被打破，黨羣幹羣關係得到了迅速緩解(下派村支書的624個村，10人以上集體上訪人次從1999年的95次減為xx年的44次，集體上訪人數由1999年的4456人減為xx年的972人)。我們的調查組發現，南平市下派村支書的做法與過去下派工作組有許多不同之處，正是這些不同之處使他們取得了良好的效果。

南平市委和市政府的領導認為，過去的村黨支部之所以工作渙散，引發的黨羣矛盾大，主要是因為村支書是本村人，有自己的農活要幹，不願分心管理黨務村務，他們的利益在村裏，與民爭利的事難以避免，村支書的整體素質不高，村民不服。下派村支書則有助於克服這些問題。下派時間一定三年，下派村支書成了村裏唯一專職的村務和黨務人員;村支書帶薪下派，不增加村裏的負擔;下派村支書不是本村人，不參與村裏的家族和派系爭鬥，不在村裏與民爭利，能超越村裏的家族和自然村間的利益矛盾，更公平地處理利益糾紛;他們的都受過大專以上教育，見過世面，更懂法律，文化知識素質遠遠高過當地村支書;他們的關係多見識廣，更能從上級政府經濟和科技部門為村裏爭取到項目和資金。南平市委、市政府為鼓勵村支書放心工作，還為村支書下派配套了其它政策條件：下派村支書在原單位的職位保留，有成績的優先提拔使用;除原單位工資外，還發一筆補貼;原單位有責任對下派村支書的村提供項目和資金的扶持，實現全市資源重心下移的目標;向下派村支書的村派出225名科技特派員，支持下派村支書的工作，幫助村裏提高種養技術水平，調整經濟結構;向下派村支書較集中的鄉鎮派出流通助理和金融助理，協調下派村支書村裏的農產品流通和農村小額貸款事宜等。

經過二年多的實踐，下派村支書在下派單位、科技特派員、流通助理、金融助理的統一幫助下，取得了很大成績。從經濟上看，由於他們普遍給村民帶來了經濟實惠(道路、學校、自來水、有線電視、引進種養新品種、技術培訓等)，取得了村民的信任;從政治上看，下派村支書成了村民與村民委員會矛盾的調解人和村民委員會的監督者，他們完善了村務公開和民主監督的規章制度，動員廣大村民對村民委員會進行約束和監督，使《村民委員會組織法》規定的村民民主權利真正落在了實處，黨支部成了民主的守護人，推進了村級民主政治建設。從道義上看，他們在村裏沒有利益糾紛，不與民爭利，給村民帶來實惠，公正地處理村裏的矛盾，取得了道義的形象。他們動員羣眾，取消了村裏一些的封建落後的迷信陋習，將先進的文化生活方式帶入了農村，取得了村民的支持。調查中有的村民説：“共產黨三次好，第一次是土改，第二次是聯產承包責任制，第三次是三個代表。下派村支書帶來了三個代表。”從素質上看，下派支書都受過中專以上教育，而且他們下派後，心無芥蒂，積極發展受過高中以上教育的年輕能人入黨，強化了黨員隊伍的整體素質。從下派村支書的624個村看，受過高中以上教育的黨員人員數從1999年的2246人迅速增加到xx年的3092人，提高了黨員的整體素質。

我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市裏各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一佈署，市裏對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細緻等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。

從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特徵的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到户和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者;在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者;從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村裏的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益;從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能幹的後備力量，將農村最有活力的人羣納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村後備幹部的重要環節，它使下派幹部受到了農村工作的歷練，學會了與羣眾打交道，學會了動員羣眾和組織羣眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。

以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由於我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子裏面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位宂員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛鍊，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今後年輕幹部提拔的一個先決條件。

基於以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重

大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的幹部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落後地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的後進村、問題村、矛盾村全面下派村支書(幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到範圍還應進一步擴大)，將集中在城市裏的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力;協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導;以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人羣吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

第三篇：關於農村基層政權建設的調研報告

網友珊瑚推薦來王小東授權神州思想文化網發佈的文章，作者介紹説：“在潘岳先生的大力策劃與支持下，在有關部門的熱情協助下，我、楊鵬、歐豔國，於2014年6月去南平進行了調研。以下是這次調研的報告，於2014年7月完成，過去沒有發表過。潘岳先生關於南平的講話，必須與他的官員身份一致；我的這個調研報告，則完全是一個布衣研究者個人的看法。所以，我為我自己的看法負全部責任，但我與潘岳先生關於這些看法多次交流過意見，所以，可以作為潘岳先生講話的一個參考資料看。另外，這篇報告不是我一個人所能完成的，除了前面提到的支持與協助外，楊鵬和歐豔國都付出了極為艱辛的勞動，特別是報告的第四部分，主要出自楊鵬的手筆。2014年1月11日”

農村基層政權是國家政權的基礎。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基於對於這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先後走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村幹部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以説是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。

一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層

改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一杆子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是説，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。

形成這一斷層的最主要原因有以下三點。

（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以説，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之後，農村聯產承包責任到户之後，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對於農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對於上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上説，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關係都越來越少。過去，管理村裏的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到户和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民幹些什麼；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污腐敗）的一小撮。

關於農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在後面還有更為詳細的敍述。

（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由於我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早採取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。

在我們的調查組先後走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低於50歲，其餘的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員幹部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠腐敗，即使是在農村這樣相對落後的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民羣眾。

值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、幹部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、幹部中，50歲以上的黨員佔到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；國中以下文化程度的佔到了74.5％。

利用組織手段實現黨員、幹部隊伍的年輕化、知識化也許並不是一件太難的事，比如説，由組織部門發個文件，把黨員、幹部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、幹部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰鬥力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。

（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與腐敗官員結合的黑社會勢力已經形成，它們對於農村社會的影響逐步壯大。

從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立於鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什麼都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民羣眾的人吸收到黨組織裏來。至於第三個原因，除了與腐敗官員結合的黑社會勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。

二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰

前面所説的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關係到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大户手中集中；黨在處理與大户的關係時面臨十分微妙的局面。 要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最後一次瓜分。這次最後的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2014年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元左右），但此後怎麼辦？幾乎是無法可想。

村集體經濟必須分户經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村幹部手中，造成經營無方、貪污腐敗橫行，成為黨羣、幹羣矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望儘快把村集體資產分户經營或拍賣後分錢。村集體經濟的分户經營勢在必行，但分掉之後，又產生了一系列的新問題。

首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎麼辦時，基層幹部們都説：沒什麼辦法，我們只能寄希望於税費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家税務部門人員收税，然後返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層幹部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農户收税，恐怕成本會更高。

其次，農村基層幹部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，徵得大多數農民的同意才有可能進行。

再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自於農户，如果農户要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的羣體性事件的緣由？

需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分户經營，使村財政得到最後的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。

（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大户手中集中。在目前中國農村，一般農户的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大户手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大户經營的土地規模一般是每户幾百畝。

有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農户的小規模土地經營無利可圖，那麼，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶後富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶後富對自己有利的情況下才會帶後富，這個前提卻並不是總能夠成立的，如果先富帶後富對自己不利，先富當然就不會去帶什麼後富。在這裏，任何道德説教，樹榜樣之類都是沒有什麼用處的。

一般農民拋棄土地，土地向大户手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利於經濟發展，有利於現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能並不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什麼生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村並沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由於前面所説的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。

（3）黨在處理與大户的關係時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的幹部們談話時，感到這些黨的基層幹部對於大户有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有幹部，坦率地説，都認為黨建工作的基本點就在於團結大户、依靠大户。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成幹部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的幹部，特別是比較上層的黨的幹部，又感到大户對於黨的基層組織來説，是一種異己的力量，按他們的話説：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的羣眾。”也就是説，真正有較大能量的非黨異己力量，並非是赤貧的人，而是有經濟實力的大户，他們才有左右和組織基層羣眾的力量。

作為黨的基層幹部，現在在農村做工作，不得不依靠大户，不得不把大户團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大户還可能有利於自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。

首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大户，而是依靠工農基本羣眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大户，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的羣眾，與弱勢羣體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大户的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨羣、幹羣關係產生更多的矛盾。

其次，目前農村頭等大户的利益往往遠遠超過了本地範圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往採取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層羣眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大户還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關係密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大户發生矛盾時，情況又會如何呢？大户的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對於政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什麼基層黨組織的幹部一方面在工作中依賴大户，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大户的關係的微妙現實。

綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能並非圍繞著赤貧人羣，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大户形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對於這兩個可能性產生盲點。

三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化

我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個高瞻遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。

我們的調查組在此次調查中極為認真地瞭解和研究了《村民委員會組織法》實施之後，農村究竟發生了些什麼情況，農民究竟發生了些什麼情況。我們現在可以十分肯定地説，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的説法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2014年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來説，選舉是公正的（但村民們反映，2014年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地説，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身並不想要民主權利，或者他們要了民主權利之後不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今後在農村開展工作必須適應新的形勢，採用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則並且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。

我們的調查組對於《村民委員會組織法》實施之後農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。

（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反覆問村民和村幹部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村幹部都斷然回答：選舉好。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會並不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。

我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛讚他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什麼不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的幹部不瞭解村裏的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。

我們認為，村民們如此一致的回答選舉好説明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。

在調查中我們也瞭解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。儘管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村幹部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村幹部絕不缺乏後備軍。

（2）各級地方黨政官員們對於村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來説，各級地方黨政官員們對於《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的幹部，他們抱怨説，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。

我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們並不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更説明問題了。實際上，我們在前面對於農村狀況的描述已經説明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農户是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手裏還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農户嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪裏來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農户，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？

村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那麼好的地方則按一些學者的話説，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再不喜歡村民委員會直選，也並不同意從直選退回去，甚至不同意暫緩《村民委員會組織法》的實施。

（3）農民們並不濫用他們的民主權利，他們“有數”，懂得怎樣行使自己的民主權利。前面已經説過，各級地方黨政官員對於村民的權利責任意識仍持有一定程度的懷疑，但同時他們也相當一致的反映，農民心裏“有數”。這具體表現在農民尊重和服從國家對於他們的一些根本性要求。至少在我們的調查組所走過的地區，農民不願意交村提留和鄉統籌，他們認為這些錢都會被貪官污吏糟踐掉，但對於交公糧和計劃生育都沒有什麼抗拒，基本上消除了我們對於村民民主自治是否會影響到國家對於農民的一些根本性要求，尤其是計劃生育這個基本國策的貫徹執行的擔憂。各級地方黨政官員們也反映，除了一些個別的情況，大多數被選舉出來的村委會主任和村委會，對於黨的領導表現出合作的態度。

有幾種對於農民是否能夠行使好他們的民主權利的懷疑。其中之一是賄選。然而，賄選這個問題很好解決：只要保證祕密劃票，賄選就會成為一件得不償失的事，不會有多少人去搞。另外一個是宗族勢力操縱選舉。這樣的事例肯定是有的，如競選中有“不為例，只為家族爭口氣”之類的口號，但這類事例往往被誇大了。我們的調查組所看到的情況是宗族勢力操縱選舉的現象並不明顯，小姓當選的比例很高。據村幹部和村民介紹，村民們往往故意選那些沒有宗族勢力作背景的人，因為這樣的人往往不太敢搞以權謀私。從這一點我們也可以看出，村民們對於自己的利益有著較為清醒的認識，同一宗族這個因素並不能蓋過利益的因素。村民們很清楚，他們要選的是代表他們利益的人，至於同姓不同姓沒有太大的重要性。實際情況是，在那些不能真正實現公正的民主選舉的地方，不健康勢力才有膨脹的趨勢。不健康勢力既是不能真正實現公正的民主選舉的因，也是果。

從選舉結果看，黨委組織部門的工作人員也承認，村民們選出來的村委會主任和村委會委員一般説來比村党支書和村黨支部成員的受教育程度高、年紀輕、能力強。

（4）各級地方黨政官員，特別是面對農村現實的第一線官員，逐步適應了民主政治的規則，並且正在成為運用這些規則的高手，完全能夠在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。在我們的調查組走過的地區，處理與村民自治有關的事務的機構一般是黨委的組織部門。我們的印象是，負責處理這方面事務的幹部的素質、政策水平高於其他部門的幹部。他們已經學會了不是依靠簡單的命令，而是在民主與法制的框架下，依靠黨、團、婦聯等組織，發動和組織羣眾，搞競選、啟動罷免程序等，把自己的人選選上去，把那些拒不與黨組織合作，鬧事的刺頭選下去。

幾十年來，我們的黨一直處於不受挑戰的執政地位，這樣一個地位所帶來的一個負面結果就是我們黨的幹部長期得不到政治鬥爭的的鍛鍊，意志消沉了，脱離羣眾了，能力退化了。令人欣慰的是，我們恰恰在農村地區看到了經受住鍛鍊的基層黨政幹部。他們不得不面對基層民主政治的考驗，不得不以比過去高得多的政策水平、發動和組織羣眾的能力，在民主與法制的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。包括那些對於農村基層民主嘖有煩言的幹部們也表示：黨組織畢竟是強大的，他們有充分的信心在民主政治的遊戲規則下貫徹好黨的方針政策，實現黨的意志，最多是比過去直接下命令麻煩一些。

那就還是讓我們黨的幹部麻煩一些吧，讓他們在農村基層民主政治中先鍛鍊一下。民主政治是不可阻擋的歷史潮流，我們黨將來會迫切需要一批具有較強的運用民主政治規則的能力的幹部。農村基層民主恰恰能夠為我黨培養這樣一批幹部，迫使黨的幹部在政治競爭中振作起來，學會如何密切聯繫羣眾，提高自己的戰鬥能力，這樣一個過程能夠起到其他任何辦法都起不到的健全黨的肌體的作用。所以，我們的黨不能遷就一些黨員幹部對於農村基層民主的懶惰、畏難情緒，而要有意識地把他們推到農村基層民主政治中去鍛鍊，學會在民主政治中游泳。

通過在農村地區的調查，我們認為，我們的黨不必害怕民主政治，我們的黨完全有能力在民主政治的框架下貫徹自己的方針政策，實現自己的意志。農村地區的民主實踐是一個很好的開端。

（5）黨組織對於選舉出來的村委會主任和村委會起到了監督和制衡的作用。民主選舉只是民主政治的一個部分。除了民主選舉，還有民主監督、民主決策和民主管理，還有權力的制衡。民主選舉並不能保證被選舉出來的領導人不以權謀私，對於被選舉出來的領導人的監督和制衡必須是日常的。在當今農村的現實情況下，誰有力量對村委會主任和村委會進行日常的監督和制衡呢？只有村黨支部和上級黨組織。我們看到的是，基層黨組織正是這樣做的。基層黨組織是村務公開、村民民主理財等規章制度的制定者，也是村民實施民主監督、民主決策和民主管理的主要組織者。

應該説，基層黨組織自發地在農村基層民主進程中找到了自己的位置，這就是幫助村民推進和完善基層民主，協助他們實現有效的自治。我們認為，黨應該把基層黨組織自發找到的這個定位明確下來，要求黨的基層幹部在推進和完善農村基層民主，協助村民實現有效的自治方面發揮積極作用；同時防止基層黨政幹部為了自己工作方便，甚至為了以權謀私方便而以種種藉口破壞農村基層民主——這樣做有可能符合某些幹部的個人利益，卻絕不符合黨的整體利益。

（6）村民民主自治是在農村地區建立秩序的唯一選擇，在農村已經不存在其它健康的自組織資源。我們在前面已經講了，要想在農村地區恢復過去計劃經濟時代一竿子插到底的治理形式，由於經濟基礎和政治現實的巨大變化已經是不可能了，農村地區的村民自治勢在必行。那麼，除了民主選舉之外，中國農村還有沒有可能實行其他形式的自治呢？一些學者認為村民選舉是“自上而下的民主賜予”，因而靠不住，他們認為：“中國農村的自治，需要利用傳統的自組織資源”。我們認為，除了民主選舉之外，中國的農村已經不存在其他健康的“自組織資源”。 在我們的調查組走過的地區，唯一還保留著些少傳統文化的影子的，是順昌縣的謨武村。這個村子是宋朝理學大師程頤的高足楊時和遊酢的子孫的聚居地。這個村子自1980年代發起評選“四榜”，即“成材榜”、“功德榜”、“好樣榜”和“能人榜”，體現了中國傳統文化的價值觀。然而，南平市在其他鄉村推行謨武的“四榜”評選則全然沒有任何效果，所有的其他村莊缺乏謨武的傳統文化積澱，硬搞“四榜”評選，則只能是流於形式，沒有任何人理睬，沒有任何意義。即使是在謨武，“四榜”評選雖然在村中一些文化老人的主持下搞得有聲有色，但僅僅是這點傳統文化資源就可以起到“傳統的自組織資源”的作用嗎？回答是否定的。

中國的農民也不再像傳統的農民那樣，對於長輩，對於權威，對於官員還有什麼敬畏了。在我們的調查組訪談的時候，農民駁斥官員的情況比比皆是。總而言之，經過了這100多年來中國社會的幾度滄桑鉅變，中國農民頭腦中殘留的傳統也已經很少了。

斷言中國的農村、中國的農民幾千年來沒有什麼變化，指望回到中國的傳統道路上去，依賴“傳統的自組織資源”實現中國農村的自治的學者們缺乏對於中國農村和中國農民最起碼的瞭解，缺乏對於現代中國最起碼的瞭解。在當今中國農村，拋開了民主選舉，確實還有一些“自組織資源”，那就是不健康的宗族勢力和黑社會，而絕非一些學者理想中的具有儒家傳統的宗族和鄉紳。即使是在中國農村地區，儒家傳統資源是指望不上的，無論是從哪個角度，出於什麼動機，都指望不上了。對於這一點，我們的黨和我們的“新儒家”學者都應該有一個清醒的認識。

四.南平市下派村支書加強農村基層政權建設的經驗值得推廣 南平市委和市政府的領導認為，過去的村黨支部之所以工作渙散，引發的黨羣矛盾大，主要是因為村支書是本村人，有自己的農活要幹，不願分心管理黨務村務，他們的利益在村裏，與民爭利的事難以避免，村支書的整體素質不高，村民不服。下派村支書則有助於克服這些問題。下派時間一定三年，下派村支書成了村裏唯一專職的村務和黨務人員；村支書帶薪下派，不增加村裏的負擔；下派村支書不是本村人，不參與村裏的家族和派系爭鬥，不在村裏與民爭利，能超越村裏的家族和自然村間的利益矛盾，更公平地處理利益糾紛；他們的都受過大專以上教育，見過世面，更懂法律，文化知識素質遠遠高過當地村支書；他們的關係多見識廣，更能從上級政府經濟和科技部門為村裏爭取到項目和資金。南平市委、市政府為鼓勵村支書放心工作，還為村支書下派配套了其它政策條件：下派村支書在原單位的職位保留，有成績的優先提拔使用；除原單位工資外，還發一筆補貼；原單位有責任對下派村支書的村提供項目和資金的扶持，實現全市資源重心下移的目標；向下派村支書的村派出225名科技特派員，支持下派村支書的工作，幫助村裏提高種養技術水平，調整經濟結構；向下派村支書較集中的鄉鎮派出流通助理和金融助理，協調下派村支書村裏的農產品流通和農村小額貸款事宜等。 我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市裏各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一佈署，市裏對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細緻等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。

從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特徵的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到户和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村裏的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能幹的後備力量，將農村最有活力的人羣納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村後備幹部的重要環節，它使下派幹部受到了農村工作的歷練，學會了與羣眾打交道，學會了動員羣眾和組織羣眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。

以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由於我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子裏面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位宂員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛鍊，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今後年輕幹部提拔的一個先決條件。

基於以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的幹部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落後地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的後進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到範圍還應進一步擴大），將集中在城市裏的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人羣吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

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第四篇：關於農村基層政權建設的調研報告

農村基層政權是國家政權的基礎。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基於對於這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先後走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村幹部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以説是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一杆子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是説，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。形成這一斷層的最主要原因有以下三點。（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以説，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之後，農村聯產承包責任到户之後，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對於農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對於上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上説，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關係都越來越少。過去，管理村裏的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到户和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民幹些什麼；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污～）的一小撮。關於農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在後面還有更為詳細的敍述。（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由於我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早採取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。在我們的調查組先後走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低於50歲，其餘的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員幹部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠～，即使是在農村這樣相對落後的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民羣眾。值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、幹部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、幹部中，50歲以上的黨員佔到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；國中以下文化程度的佔到了74.5％。利用組織手段實現黨員、幹部隊伍的年輕化、知識化也許並不是一件太難的事，比如説，由組織部門發個文件，把黨員、幹部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、幹部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰鬥力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與～官員結合的～勢力已經形成，它們對於農村社會的影響逐步壯大。從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立於鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什麼都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民羣眾的人吸收到黨組織裏來。至於第三個原因，除了與～官員結合的～勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰前面所説的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關係到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大户手中集中；黨在處理與大户的關係時面臨十分微妙的局面。（1）村，鄉、鎮財政基本上破產。我們的調查組走過的鄉村，幾乎無一例外是這個情況。村負債基本在幾十萬元，鄉、鎮負債則在幾百萬元(李川：1998年的統計，南平鄉一級平均負債399萬，村級平均負債39萬)。南平市624個下派村村集體負債在2億元左右，相當於這些村三年的村集體收入。這些債務主要是欠農村信用社的，也有欠幹部、農民或其他人的。要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最後一次瓜分。這次最後的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2014年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元

左右），但此後怎麼辦？幾乎是無法可想。村集體經濟必須分户經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村幹部手中，造成經營無方、貪污～橫行，成為黨羣、幹羣矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望儘快把村集體資產分户經營或拍賣後分錢。村集體經濟的分户經營勢在必行，但分掉之後，又產生了一系列的新問題。首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎麼辦時，基層幹部們都説：沒什麼辦法，我們只能寄希望於税費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家税務部門人員收税，然後返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層幹部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農户收税，恐怕成本會更高。其次，農村基層幹部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，徵得大多數農民的同意才有可能進行。再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自於農户，如果農户要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的羣體性事件的緣由？需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分户經營，使村財政得到最後的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大户手中集中。在目前中國農村，一般農户的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大户手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大户經營的土地規模一般是每户幾百畝。有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農户的小規模土地經營無利可圖，那麼，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶後富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶後富對自己有利的情況下才會帶後富，這個前提卻並不是總能夠成立的，如果先富帶後富對自己不利，先富當然就不會去帶什麼後富。在這裏，任何道德説教，樹榜樣之類都是沒有什麼用處的。一般農民拋棄土地，土地向大户手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利於經濟發展，有利於現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能並不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什麼生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村並沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由於前面所説的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。（3）黨在處理與大户的關係時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的幹部們談話時，感到這些黨的基層幹部對於大户有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有幹部，坦率地説，都認為黨建工作的基本點就在於團結大户、依靠大户。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成幹部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的幹部，特別是比較上層的黨的幹部，又感到大户對於黨的基層組織來説，是一種異己的力量，按他們的話説：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的羣眾。”也就是説，真正有較大能量的非黨異己力量，並非是赤貧的人，而是有經濟實力的大户，他們才有左右和組織基層羣眾的力量。作為黨的基層幹部，現在在農村做工作，不得不依靠大户，不得不把大户團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大户還可能有利於自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大户，而是依靠工農基本羣眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大户，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的羣眾，與弱勢羣體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大户的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨羣、幹羣關係產生更多的矛盾。其次，目前農村頭等大户的利益往往遠遠超過了本地範圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往採取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層羣眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大户還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關係密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的

其他大户發生矛盾時，情況又會如何呢？大户的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對於政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什麼基層黨組織的幹部一方面在工作中依賴大户，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大户的關係的微妙現實。綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能並非圍繞著赤貧人羣，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大户形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對於這兩個可能性產生盲點。三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個～遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。我們的調查組在此次調查中極為認真地瞭解和研究了《村民委員會組織法》實施之後，農村究竟發生了些什麼情況，農民究竟發生了些什麼情況。我們現在可以十分肯定地説，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的説法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2014年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來説，選舉是公正的（但村民們反映，2014年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地説，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身並不想要民主權利，或者他們要了民主權利之後不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今後在農村開展工作必須適應新的形勢，採用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則並且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。我們的調查組對於《村民委員會組織法》實施之後農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反覆問村民和村幹部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村幹部都斷然回答：選舉好。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會並不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛讚他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什麼不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的幹部不瞭解村裏的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。我們認為，村民們如此一致的回答選舉好説明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。在調查中我們也瞭解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。儘管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村幹部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村幹部絕不缺乏後備軍。（2）各級地方黨政官員們對於村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來説，各級地方黨政官員們對於《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的幹部，他們抱怨説，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們並不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更説明問題了。實際上，我們在前面對於農村狀況的描述已經説明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農户是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手裏還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農户嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪裏來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農户，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那麼好的地方則按一些學者的話説，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再

入黨，強化了黨員隊伍的整體素質。從下派村支書的624個村看，受過高中以上教育的黨員人員數從1999年的2246人迅速增加到2014年的3092人，提高了黨員的整體素質。我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市裏各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一佈署，市裏對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細緻等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特徵的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到户和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村裏的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能幹的後備力量，將農村最有活力的人羣納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村後備幹部的重要環節，它使下派幹部受到了農村工作的歷練，學會了與羣眾打交道，學會了動員羣眾和組織羣眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由於我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子裏面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位宂員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛鍊，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今後年輕幹部提拔的一個先決條件。基於以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的幹部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落後地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的後進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到範圍還應進一步擴大），將集中在城市裏的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人羣吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

第五篇：全國人大代表關於海南省農村基層政權及村級組織建設情況專題調研的報告

全國人大代表關於海南省農村基層政權及村級組織建設情況專題調研的報告

省農村基層政權及村級組織建設情況專題調研組

根據代表法的規定和中發［2014］9號文件中關於全國人大代表每年要進行專題調研的要求，海南省人大常委會於2014年8月15-19日組織我省的全(本文來源本站：)國人大代表開展調研活動。全國人大代表阮崇武、王學萍、李永喜、黃春梅和許興雄對我省農村基層政權及村級組織建設情況進行調研。16日上午，專題調研組聽取了省民政廳就全省農村基層政權及村級組織建設情況彙報，同日下午至19日，調研組深入三亞市、保亭黎族苗族自治縣和瓊海市進行調研，先後聽取了市、縣政府關於農村基層政權及村級組織建設情況的彙報，與鄉鎮、居委會、村委會幹部座談，實地考察了三亞市河西區儋州社區居委會，保亭加茂鎮加茂村委會、三道鎮三弓村委會，瓊海博鰲鎮北山村委會、潭門鎮福田村委會等。現將有關情況報告如下。

一、基本情況及主要成效

海南省農村基層政權的沿革軌跡基本隨着國家政治體制的變化而變遷。1950年海南解放以來，海南鄉鎮政權經歷了設立區、鄉兩級政府，鄉鎮政府和高級農業合作社合一的人民公社，生產大隊改建的鄉鎮政府，區公所改建的鄉鎮政府，1986年全省共設立93個鄉、7個民族鄉和204個鎮。2014年調整為20個鄉，205個鎮。2014年海南開展鄉鎮行政區劃調整（簡稱鄉鎮撤併），現在，全省共設鄉鎮201個，其中鄉20個，鎮181個。

作為村民自治的村級組織，最初是以自然村為單位建立的農民協會，後幾經變遷，1995年鄉鎮下設村民委員會，村民委員會下設村民小組。截至2014年底，全省共設村民委員會2533個，村民小組24695個，選舉產生村委會幹部11648人，村民小組長24695人，村民代表72014人。

近年來，海南以實施《村民委員會組織法》為契機，切實加強農村基層政權和村級組織的建設，黨委工作思路清晰，政府職能部門緊密配合，齊抓共管，積極推進農村基層民主政治建設，有力地推動了我省農村經濟社會的全面、協調、可持續發展。具體表現在：一是建章立制，規範建設工作。根據《村民委員會組織法》，制度了我省的實施辦法、《海南省村民委員會選舉辦法》；根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，制定了《海南省村務公開辦法》；各市縣在完善村務公開和民主管理制度方面也進行了有益的探索。如瓊海市收集了比較完整的、成體系的制度，編成《村務公開和民主管理工作資料彙編》等，我省的農村基層政權和村級組織建設初步走上了制度化、規範化和民主化的軌道。二是加大資金投入力度，逐步改善辦公條件和人員生活待遇，為農村基層幹部提供工作和生活的保障。如保亭縣近三年來共投入資金15萬元，新建和改建村級辦公室5間，由縣財政和民政部門投入資金145萬元，新建和改建村小組文化室29間，配套了電視機、圖書和桌椅。 許多市縣，做好預算，逐年提高村幹部的生活補貼，採取多種手段，如對落選的村委會幹部給予一次性的生活補貼、每月發放一定金額的退休金、實行養老保險制度等，提高生活待遇，努力解決農村基層幹部的後顧之憂。三是選好“領頭雁”，不斷優化班子結構。2014年村委會換屆，一批辦事公道、熱心為村民服務、能帶領羣眾致富的帶頭人被選進村委會班子，全省新一屆的村委會成員呈現了黨員比例高、“一肩挑”比例高、文化程度高、年齡低的“三高一低”好現象。新一屆村委會成員中黨員佔80.6%，其中主任的黨員比例為91.8%，分別比上屆提高了2.3%和0.8%；村委會主任兼黨組織書記的佔83%，比上屆提高了20%；高中以上文化程度的佔59.7%，其中大專以上238名；30歲以下的佔7.2%，31-50歲的佔74.6%，51歲以上的佔18.3%。四是加強培訓，提高農村基層幹部履職的能力。不少市縣通過舉辦鄉鎮長培訓班、經驗交流會、組織到經濟發達地區學習考察等方式，有效地提高了全省農村基層幹部的理論水平和政策水平，履職能力有了新的提高。

二、存在的主要問題

（一）體制管理存在的問題。一是鄉鎮政權的職能定位不適應現狀。當前的鄉鎮政權可用“能弱、責重、權小”來形容，財政緊張，條塊不協調，管理效益低下。二是鄉鎮政權在運行上存在重管理、輕服務；重經濟發展指標，輕社會經濟統籌、協調和可持續發展；重上面下達任務的貫徹落實，輕農民的現實需要。三是鄉鎮事業單位（七所八站）功能萎縮、機構臃腫、人浮於事的問題突出，造成財政供養人員偏多。四是政事不分開的現象較普遍，造成鄉鎮政府人員混編混崗。五是鄉鎮機關和事業單位經費不足，影響鄉鎮政府幹部職工的工作積極性。

（二）農村税費改革對鄉鎮財政帶來影響。一是財力大幅度下降。有些市縣，農村税費改革後，取消鄉統籌等面向農民徵收的行政事業性收費和政府性基金，取消農村教育集資等涉及農民的政府性集資，取

消屠宰税，取消農業特產税後，鄉鎮一級財政收入減少20%左右，對鄉鎮政權的政黨運轉、社會各項事業和經濟的發展都產生直接的影響。二是財政平衡難度加大，財政支出難以保障。目前，鄉鎮一級仍有相當一部分是吃飯財政、赤字財政，還未能實現收支平衡。税改後收入減少，而教育佈局調整和教育體制改革後，大部分人員還要靠財政供養，村幹部補貼、五保户供養、農村中國小房屋維修、民政對象的撫卹優待等支出沒有減少，因此財政平衡的難度將不斷加大，財政支出難於保障。

（三）部分鄉村辦公用房緊缺和破舊。目前，我省尚有16%的鄉鎮政權辦公用房屬危房，9%的村無辦公用房，14%的村辦公用房屬危房。許多無辦公用房的村級組織的辦公地點設在村支書或村委會主任家裏以及大樹底下，嚴重影響基層政權和村級組織的正常運轉，影響鄉村幹部的工作積極性，造成人才流失。

（四）村幹部生活待遇差。我省大部分村莊幾乎都是以農業為主，村集體的收入很少，村幹部的補貼基本上靠財政，而我省財政補貼的標準非常低，最初只有100元左右，落選後養老保險補貼和工傷保險沒有或極少。而村幹部不僅要負責計劃生育、民事調解、發展經濟等，更要承擔令人頭疼的徵收税費的任務。“上面千條線，下面一根針”，農村基層幹部工作壓力大，轉幹、升遷的機會少，因此，在經濟條件較差的村，不少人不願當村幹部。

（五）鄉鎮撤併遺留問題多。海南經過了幾年鄉鎮撤併的實踐，基層同志反映，存在着許多實際問題：一是幹部減編不減員，財政負擔沒有減輕。由於財政困難，幹部住房問題沒有得到解決，造成幹部“走讀”的情況普遍存在，辦事效率不高；二是給偏遠地區農民家庭的上學、就醫、辦事帶來了不便，輟學率升高；三是撤併後鄉鎮管轄的範圍擴大了，出現管理的盲區，政府管不來，羣眾脱離了政府，造成幹羣關係的緊張；四是工作仍是原來的舊模式，鄉鎮政權的職能優化問題沒有得到根本的改變。

三、意見和建議

“基礎不牢，地動山搖”。目前，海南總人口800多萬，農村人口占了80%，海南農村鄉鎮政權與村級組織建設的運作績效，對於海南農民的福祉、現代化事業的興衰、國家政權的穩固有着舉足輕重的意義。

（一）更新觀念，提高認識，充分發揮村級組織的作用，夯實基層政權建設的基石。

近年來，隨着國家税費體制的改革、農業税特產税的取消、村民自治的發展，鄉鎮政府的“管民”職能開始弱化，村民自治組織——村委會的地位越發突出，村民對自己選出來的民主自治管理組織更加認同。調研時，許多鎮委書記深有感受：如果村黨支部、村委會的戰鬥力強，冬修水利、計生工作等攻堅戰鄉鎮不用愁，村民懂大局，民事、土地等糾紛解決在基層、在村裏，矛盾少上交，鄉鎮輕鬆。可以説“選好一個村委會，可帶好一方的經濟發展”。新的形勢下，如何發揮村級組織的聯繫村民的橋樑、鄉鎮的助手、戰鬥堡壘的作用？為此，一要更新觀念，加強對鄉鎮幹部的思想引導，擺正自己在村民自治中的位置，轉變舊體制下傳統的工作模式和工作方法，要充分尊重村民由法律賦予的民主自治權利；二要帶頭守法、依法辦事，在憲法和法律的範圍內活動，用法律規範黨和政府的行為，以黨內民主推動人民民主的發展；三要提高認識，按照法律和法規的規定，將農村基層政權和自治組織建設納入社會發展總體規劃，統籌考慮。

（二）適應改革需要，從體制上、法律上解決農村基層政權和村級組織建設中存在的根本性問題。

1、鄉鎮政權的職能定位問題。鄉鎮政權職能定位的偏差、與“七所八站”歸屬關係的不規範、管理體制運作成本相對其經濟基礎高得驚人等問題，極大地阻礙着當前農村基層政權建設的步伐。因此，鄉鎮政權職能、機構、人員和崗位的設計，既要正確處理經濟建設職能和政治職能的關係，又要考慮管理體制運作的成本，要適應當地的經濟基礎。建議省政府職能部門對此進行專題研究。

2、對農村社會、農民的分配體制問題。當前農村基層政權面臨困境，一個重要原因是農民的許多利益遭到侵害，從而使得農民的不滿甚至牴觸情緒上漲，影響到基層政權的治理效能和合法性。調查中我們發現不少地方，如瓊海博鰲，農民土地被大量徵收之後，許多農民未能獲得相應的補償和保障，生活沒有着落。大家還反映，雖然目前不用交農業税、特產税，但肥料等生產要素價格的上漲比農業税有過之而無不及，而且子女教育、醫療支出費用大幅上漲，農民負擔重。還有，因為歷史原因造成的國營農場與當地鄉鎮土地多少不均的問題非常突出，土地使用權屬問題已成為制約我省少數民族農民脱貧致富的瓶頸，成為影響社會穩定和民族團結的因素。據2014年海南省在土地確權工作中的統計數字，保亭黎族苗族自治縣境內有國營農場6個，人均規劃土地農場8.15畝，地方2.98畝；人均現有土地利用面積農場6.7畝，地方

2.45畝；人均現有未開發土地面積農場1.44畝，地方0.53畝。農民因土地緊缺，發展空間有限，增收速度十分慢，直接影響了農民致富，土地糾紛案件增多。因此，國家要改變對農村社會、農民的分配體制，

加大對農民弱勢羣體的保護力度，繼續完善農村合作醫療、九年義務教育等政策，開展靈活有效的扶貧工作，為無地農民建立起社會保障制度，通過受益方的投保，將農民納入社會保障。同時，建議國家有關部委對海南省少數民族地區地方與國營農場土地使用權屬問題進行一次調查，制訂相關的政策，支持海南省政府協調解決地方與國營農場土地使用權屬問題，適當從國營農場富餘土地中調劑一部分土地為地方農民使用，以幫助當地農民脱貧致富。

3、鄉鎮撤併的遺留問題。要針對海南實際，重新審視鄉鎮撤併工作，要從深層次的優化政權的角度來考慮，不能簡單地行政合併，整小化大，讓撤併鄉鎮實現最初的目的。一要恢復一些民族鄉的設置。如三亞市有50多萬人口，其中少數民族人口有20多萬，設有二個區管委、五個鎮，這種設置已不能適應三亞城市功能的迅猛發展，建議申請將二個區管委升格為市轄區，將所轄面積最大、民族人口最多的崖城鎮，分出雅亮，再設一個民族鄉。二要加強工作站建設，發揮工作站的作用。農村、農民沒人拉沒人幫，農村工作容易倒退。三是村路要通，保證農民生產、生活、辦事的方便。四是結合扶貧、民房改造、生態資源保護等工作，對山區的個別村莊實行移民，實現資源的最大化使用。

4、村級組織的3年屆期問題。村級組織換屆時間短，只有3年，這是大家反映比較多的問題。一村委會主任總結了屆期短的“四個不利”：不利於穩定村幹部隊伍，班子成員變動大，思想不統一，工作難開展，發展跟不上；不利於實現班子的奮鬥目標；不利於調動村幹部的工作積極性；不利於解決換屆選舉工作經費。村級組織的3年屆期，原來是與鄉鎮的屆期同步的，現在憲法和地方組織法已作了修改，鄉鎮的屆期已由3年改成了5年，全國各級政權的屆期已是一致。因此，現在提請修改《村民委員會組織法》，將村委會的3年屆期改成5年，建議是可行的，條件是成熟的。

（三）從制度上建立健全農村基層政權和村級組織建設的保障機制。

制度的內容可從以下幾方面考慮：1、工作制度。通過制定各種規範性的工作辦法、工作章程來規範工作；2、工作經費保障制度。鄉鎮辦公條件的改造經費建議列入省級財政預算；3、補貼制度。將村支部、村委會成員的誤工補貼納入市縣財政預算，提高標準，讓村幹部工作起來有定心丸；4、激勵制度。從物質、精神上給予激勵，對工作時間較長的村幹部，給予一次性物質獎勵，建立農村社會保障制度，解決村幹部的後顧之憂；5、獎懲制度。獎懲分明，才能弘揚正氣，打擊邪氣，有利於政權的建設。

（四）從經濟上築牢農村基層政權和村級組織建設的基礎。

調查中發現，經濟基礎好的村鎮，該地區的村容村貌好，村民的精神面貌好，處處呈現着和諧的氣氛。“發展是硬道理”，作為主導鄉鎮工作的市縣，要緊緊抓住發展經濟這第一要務，投入時間、資金和技術，指導、扶持和幫助鄉鎮發展經濟。我省農村經濟基礎薄弱，鄉鎮歷史欠債多，發展經濟的任務繁重。但是，要注意結合本地實際、鄉鎮優勢，從經濟結構、經濟規律上考慮，不能不切實際地依葫蘆畫瓢，大搞基礎設施建設，招商引資，要長遠考慮。在資金的扶持上，不能搞一刀切，平均分配，要將有限的資金進行統籌安排，一年做幾件事，積少成多。在技術的扶持上，省政府有關部門可總結推廣保亭的做法，進行科技聯結。如在種植方面，從選苗、種植、施肥、掛果到銷售，一條龍的技術，有相應的技術員一對一的幫扶，1名技術員幫3-5户，連續幫3年，讓農民種什麼收穫什麼，讓被幫扶對象的種植技術也達到技術員的水平，然後採取滾雪球的方式，讓被幫扶對象又去聯結新的對子。這樣的科技聯結好處是不言而喻的。

（五）人才培育和儲備，是農村基層政權和村級組織建設的關鍵。

從調查的情況看，農村外出務工人員增多，黨員年齡老化，鄉鎮幹部青黃不接，村幹部素質不平衡、整體素質不高的現象普遍存在。“制度確定了，人是關鍵因素”，因此，加強基層幹部的教育、培養和儲備，積極發展新黨員，是當前農村基層政權和村級組織建設迫切需要考慮的問題。因此，1、加強學習培訓。除了政治、業務、技術知識的學習外，市縣要安排資金，有計劃地組織鄉鎮領導、村幹部到經濟發達地區學習考察。調查中，許多村幹部深有體會地説，通過考察，打開了眼界，打造了工作能力，看到了不足，也看到了自身發展的優勢所在，思路清晰了，工作更自覺了。2、積極發展新黨員，進行人才的儲備。要體現出共產黨員的先進性，要代表出先進的生產力、先進的文化、最廣大人民的根本利益，才能產生吸引力，擴大基層黨組織的力量。3、把好換屆選舉關，把真正的能人，把真心實意為民辦好事辦實事的明白人，把清正廉潔的清白人，把甘於奉獻的好人選到班子裏。

（六）建立健全農村基層政權和村級組織建設的監督制約機制。

從調查的情況看，村務公開不規範，幹部有法不依、執法不嚴、違法不究，侵犯村民權利的現象屢有

發生。“沒有制約的權力將導致腐敗”，因此，1、發揮基層黨組織的作用。在當今農村的現實情況下，基層黨組織是村務公開、村民民主理財等規章制度的制定者，也是村民實施民主監督、民主決策和民主管理的主要組織者，最有力量對村委會主任和村委會進行日常的監督和制衡。2、發揮人大和人大代表的作用。各級人民代表大會和縣級以上人大常委會依法負有監督本級人民政府的職責和權力，監督《村民委員會組織法》和實施辦法在本行政區域內的實施，保障村民依法行使自治權利。在鄉鎮一級，人大的監督權遠遠沒有使用到位，人大代表的作用也沒充分發揮，要充分發揮人大作用，發揮人大代表密切聯繫羣眾的優勢，反映呼聲，協助開展民主政治工作。3、發揮村民小組、村民代表、村務公開監督小組的作用，真正實現村委會民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的目的。4、加強上級政府職能部門的督促檢查工作，把檢查的工作放在羣眾反映強烈的問題上，糾正形式主義和弄虛作假的行為。5、加大對法律法規的宣傳力度，通過對《憲法》、《地方組織法》、《村民委員會組織法》和《海南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》等法律法規的學習和宣傳，提高村民運用法律武器維護自身民主權利的意識，使村幹部的權力受到約束，形成對村幹部自下而上的監督，促進農村基層政權和村組織的規範建設。

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