關於如何減少羣眾越級上訪的分析與思考

近年來，特別是國務院新修訂的《信訪條例》實施後，羣眾信訪秩序有了明顯好轉，“倒金字塔”式的信訪態勢有了明顯改善。但從目前的總體情況來看，羣眾越級上訪的問題仍然比較突出。就拿×縣來説，2004年羣眾越級上訪為256批463人次，2005年為209批406人次，2006年為107批164人次。雖然逐年下降，“倒金字塔”式的信訪結構逐步向“正金字塔” 式的信訪結構轉變，但越級訪的數量仍然較大。筆者在分管信訪工作一年多的基礎上，近期又着重對羣眾越級上訪問題作了一些調查和綜合分析，現就越級訪的特點、成因以及對策談點膚淺認識。

一、羣眾越級上訪的特點

（一）反映的問題較集中。羣眾越級上訪反映的問題比集中，絕大多數都是當前的熱點信訪問題。如企業改革中欠發職工工資等損害職工利益的問題；城鎮拆遷補償標準低；對法院判決不服等涉法涉訴問題，等等。

（二）利益性問題突出。從上訪內容看，絕大多數越級上訪羣眾是為了讓自己獲取利益，求利的動機非常明瞭。而求權和為經濟社會各項事業發展提建議的，卻是相當得少。

（三）上訪老户多，反覆性強。越級上訪中，大多數是上訪老户。以×縣為例，2006年越級上訪中，上老户73批96人次，批數佔了總數的68%，新出現的越級上訪人員僅佔32%。而且有的越級上訪羣眾一年去北京就達6次之多，反覆性強。

（四）危害性大。越級上訪羣眾，其基本動機就是要造成大影響，讓上級或通過其他方式給基層施加壓力，以期達到所訴求的目的。有的越級上訪羣眾過分誇大、甚至歪曲事實，或來個突其不意，圍攻工作人員、圍堵行政機關等；有的則是滯留等待屬地政府派人勸返，嚴重影響一個地方的對外形象和上訪地的社會穩定。有的羣眾越級上訪見到了“世面”，回到屬地還要宣揚一番“外面的信訪世界多熱鬧”，並擇機應變，煽動一些羣眾越級上訪。

（五）對基層組織不信任。越級上訪羣眾絕大多數是對基層組織持不信任的態度，對基層幹部產生了對抗性心理，一味地辨稱基層組織的不是，把自己越級上訪的理由歪曲到“他們（基層）不給我解決，我們只有來找你們”上去。

二、羣眾越級上訪的原因

（一）羣眾有“崇上”心理，想去越級上訪。有的羣眾認為上級官更大，説話肯定更頂用，用“上壓下”的方法來解決問題。有的羣眾則是認為通過越級上訪的方式讓“上級發通報”才能把問題傳到基層領導這裏，才能引起基層領導重視，問題才會更快解決。再有的羣眾認為上級才會説真話，上級的政策才是符合法律法規的，想到上級訪個明白。

（二）解決信訪問題不及時、不到位，逼着羣眾越級上訪。基層有權處理機關對羣眾反映的問題沒有依法依規處理，消極無為。哪怕羣眾重複上訪多次，最終得到的還是一張忽悠人的紙，問題依然還是問題。有些基層幹部只看領導的眼色行事，領導沒發話，即使羣眾跑斷腿也不為所動。有的則是遇到矛盾繞道走，能躲則躲。許多本來可以在基層解決的問題沒有得到解決。羣眾不得不花錢去越級上訪，以求解決問題。

（三）基層幹羣關係不好，民怨情緒推着羣眾越級上訪。幹羣眾關係緊張，基層幹部作風及對待羣眾態度差，在羣眾當中的形象不好，羣眾對他們不信任，怨氣重。羣眾有問題、有困難不找他們反映解決，而是直接越級到上級機關上訪。

（四）機構調整，職能權限上收產生羣眾“越級上訪”。近年來，各級政府為了加強社會管理、轉變職能，進行了一系列的改革，一些審批處理權都上收了。羣眾要解決問題，就只有到上級機關去了。

（五）勸返機制的負面影響，誘引了個別羣眾越級上訪。當前的勸返機制對維護社會穩定起到了積極作用，但也帶來了負面影響。現在一些羣眾公然宣揚“先不要找他們（基層），你一到上面去上訪，他們都會坐飛機來接你、主動找你，到時你把要解決的問題向他們説才管用”。這樣也的確誘引了一些羣眾去越級上訪。

另外，就信訪統計操作而言，造成目前羣眾越級上訪數量多有兩方面的因素。一是統計範圍擴大，統計數據的採集較以前廣泛得多，數量更全面。二是越級上訪劃分標準尚未調整。新修訂的國務院《信訪條例》第十六條規定：信訪人採用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出。越級上訪則是指上訪人越過“依法有權處理的本級或者上一級機關”，而到其他上級機關上訪的行為。現在我們的統計則是片面地限制信訪人到依法有權處理的本級機關上訪。一旦依法選擇到有權處理的上一級機關上訪，則就被定性為越級上訪。比如反映科級幹部有問題，信訪人一旦到市一級上訪，則被定性為越級上訪。

三、羣眾越級上訪的對策

當前，我們正處在經濟發展的“黃金期”，同時又是社會矛盾的“凸顯期”。做好信訪工作，化解社會矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，是各級黨委政府在發展戰術上的第一位任務。減少羣眾越級上訪，我認為主要採取以下對策：

（一）更新信訪工作理念。在構建社會主義和諧社會的大背景下，信訪工作賦予了新的內涵。它不僅是聯繫黨和羣眾的橋樑，傾聽羣眾呼聲、解決羣眾疾苦的重要途徑，同時也是黨和國家的一項重要工作，構建社會主義和諧社會的基礎性工作，維護和實現羣眾民主權利的重要手段。它在化解社會矛盾，維護社會穩定，促進社會和諧中發揮着不可替代的重要作用。因此，要站在新的高度，用新的角度來看待信訪工作。用“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會本質特徵來理解信訪工作。用“抓經濟發展是政績，抓好信訪工作、促進社會和諧同樣也是政績，抓發展不抓穩定不行，抓穩定不抓信訪不行，發展是硬道理，穩定是硬任務，穩定保障和諧”的理念來謀劃信訪工作。在戰略上要把發展放在第一位，在戰術上把穩定放在第一位。自覺把信訪工作放到全局工作中去思考、去謀劃、去部署、去推進，與其他中心工作一同部署、一同檢查、一同評比，做到年初有計劃、年中有檢查、年終有總結，表彰先進，鞭策後進，形成良好的信訪工作激勵機制，促進工作的有序運作，深入開展。

（二）要暢通信訪渠道。疏則和，通則順。減少羣眾越級上訪，關鍵的是要暢通信訪渠道，使羣眾在最基層冤有處申、苦有處訴、事有人管、問題有人解決，讓羣眾在近距離、短時間、多途徑、低成本的情況下表達訴求，解決實際問題。一是要暢通訴求表達渠道。各地各部門要落實信訪接待制度，確保羣眾來訪來電有人接，事情有人辦。要按照信訪為民、便民的原則，進一步拓寬信訪渠道。各鄉鎮、單位及有條件的村都要公開信訪電話，開通網上信訪、和諧110和“免費郵政”信訪。村一級要落實村幹部日值班制度。二是要暢通信訪信息渠道。健全完善縣、鄉、村、組四級信訪信息網絡，形成上下齊抓、左右共管，橫向到邊、縱向到底的信訪網絡體系。要充分調動發揮各級信訪工作人員和羣眾提供傳遞信息、調解矛盾、參與查處問題的積極性，儘早掌握苗頭性、內幕性信息，做到未發先知，將大量的信訪隱患、初信初訪和反映的“難點”、“熱點”問題解決到基層，處理在萌芽狀態，有效預防和控制越級上訪。

（三）要增強基層組織的公信力。有了政府的關心，羣眾才安心。信訪信訪，一級組織失去信任，羣眾就會去越級上訪。要減少越級上訪，重要的是增強基層組織的公信力。一是要抓好基層組織建設。按照“三個代表”重要思想加強對領導幹部的教育、監督和管理，增強他們的勤政廉政意識和全心全意為人民服務的思想。對哪些不能堅持原則，私心重、羣眾意見大、能力又差的領導幹部要及時調整和更換。提高基層組織的公信力、吸納力和做好新形勢下羣眾工作的能力。二是要切實轉變基層幹部的工作作風，增強羣眾觀念。端正思想認識和態度，不要怕羣眾反映問題，要認識到羣眾信訪是對我們黨和政府的信賴與支持。要堅持從羣眾中來到羣眾中去的羣眾路線，想問題辦事情要考慮羣眾的根本利益，做到科學、民主、依法決策，不能犧牲羣眾利益來完成經濟指標或其它任務。三是要大力推行公開辦事制度，增強工作透明度，促進領導幹部廉潔自律、秉公辦事，從根本上減少越級上訪問題的發生。要及時、真實、具體地做好以財務公開為重點的村務、廠務公開，便於羣眾監督。亮出家底，温暖人心，濃厚感情。四是要關心羣眾疾苦，尊重羣眾意願。要按照執政為民和根本要求，堅持從羣眾滿意的事情做起，從羣眾不滿意的事情改起，認真傾聽羣眾呼聲，妥善處理涉及羣眾利益的問題。

（四）要切實解決羣眾合理訴求。當前越級上訪反映的問題多數涉及信訪人切身利益，而且絕大多數都是合理的。減少羣眾越級上訪，根本的還是要穩定上訪人員情緒，弄清羣眾的意見和要求，解決羣眾實際問題和合理訴求。實踐證明，只要將羣眾反映的問題實事求是地徹底查清，秉公依法依規處理，上訪羣眾心通氣順了，越級上訪也隨之平息了。對合情合理、符合政策，又能夠解決的問題，要及時按有關政策，儘快一次性地解決好；對那些要求合理，但由於客觀原因一時不能解決的，要列出時間表，耐心做好解釋工作，信守承諾按時兑現；對那些要求過高的，要進行説服教育，引導其在政策、法規範圍內解決，絕不能遷就；對於因其他困難引起越級上訪的，我們要切實解決他的生計問題。疑難複雜問題要集中力量、集中時間，限時解決，不解決問題決不收兵，做到動真心，獻真情，辦實事，解難題。

（五）要創新工作機制破難題。根據新形勢下信訪工作的特點，越級上訪羣體的特性，用新的機制來破解越級訪較多的問題。一是邀請上級來處訪。就是要求屬地政府要甘當信訪羣眾的代言人，根據羣眾反映的問題，積極與上級有關部門聯繫溝通，爭取支持。邀請上級機關領導幹部下訪，到羣眾當中與羣眾對話，宣傳解釋政策法規，讓羣眾信服、心服而息訴。二是變羣眾被動上訪為領導幹部主動下訪。信訪重心和窗口下移，領導幹部下到基層窗口接訪、約訪，與羣眾直接對話。村每三天，鄉每週，縣每半月對轄區內的不穩定因素、熱點和苗頭性問題要進行全方位梳理、排查和化解，做到問題不出村、組（社區）和鄉鎮。三是全員辦訪。做好信訪工作是全社會的共同職責，需要全黨全社會的共同努力。人人都是信訪工作責任人，個個都是信訪工作者。只要發現了越級上訪苗頭和相關信息，都應當向信訪、維穩和羣眾所在地政府報告，並做好有關工作。絕不能視而不見，聽而不聞，任其發展。四是調解消訪。按照縣有矛盾糾紛排查調處服務總中心，鄉鎮有服務中心，村有服務站，組有聯絡員的要求，建設好矛盾糾紛排查調處網絡。充分運用調解的手段，讓羣眾在平等協商、互諒互讓的和諧氛圍中解決問題。

（六）要綜合治理好秩序。減少越級上訪是一項綜合性很強的工作，涉及到各個部門、種類人員，需要齊抓共管，密切配合。一是要切實落實領導責任，促使領導盡職盡責。在嚴格落實“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”原則的同時，還要實行信訪工作領導“一崗雙責”制度。“一把手”對信訪工作要親自抓，副職領導要具體抓，中層幹部要全力抓。做到了信訪工作人人肩上有擔子、個個頭上有責任。二是要積極派員勸返控訪。要有備無患，以防萬一，完善預案，一經發現越級上訪，尤其是非正常上訪，要迅速派員勸返做工作，儘快把人員勸返回當地。三是要嚴格責任追究，做到獎懲分明。該獎的一定要獎，該罰一定要罰，不能幹好乾差一個樣。通過樹立正反兩個方面的典型來推動工作。尤其是要查究因報告不及時造成工作被動和消極影響的人和事。四是加強教育，依法處置。對無理上訪的羣眾要採用換人、換思維的方式反覆做工作，給予批評教育，做好轉化工作；對那些煽動、串聯越級上訪或非正常上訪，鬧訪、纏訪的要採取果斷措施予以打擊。該訓誡的要訓誡，該拘留的要拘留，該勞教的要送勞教，構成犯罪的，依法追究刑事責任。從而維護的良好的信訪工作秩序和風氣。

此外，針對越級訪的擇機性，在做到經常抓、抓防範的同時，還應做到抓重點、重點抓。對重大會議、重大節日、重大活動、敏感期等容易發生越級訪的時期，有針對性地採取措施，確保重點時期、重點地區、重點部位不發生越級上訪，維護好社會穩定。