關於鄉鎮場鎮管理的調研報告

鄉鎮場鎮是城鄉經濟、社會的橋頭堡、結合部，搞好鄉鎮場鎮管理對推進城鄉統籌發展尤為重要。為此，縣城市管理行政執法局遵照縣政協要求，於8月中下旬組織相關工作人員，有針對性地對壩區場鎮（駱市鎮、回龍鎮、雙溪鄉）、丘區鄉鎮（新店鎮、通天鄉）和山區鄉鎮（雙流鎮、柏林鄉）的場鎮管理的公共設施建設情況、環境衞生管理情況、交通秩序管理情況、管理經費來源和安排使用情況等方面的問題進行了專題調研，並以此為切入點，對全縣的鄉鎮場鎮管理方向做了一些粗淺的思考。

一、鄉鎮場鎮管理的現狀和特點

我縣現有鄉鎮53個，其中建制鎮19個（中心場鎮10個）。多年來，在場鎮的建設管理方面培育了國家級重點鎮3 個（駱市鎮、小橋鎮、回龍鎮），省級城鄉環境綜合治理示範鎮3個（淥井鎮、駱市鎮、回龍鎮），省級衞生集鎮3個（濟川鄉、淥井鎮、回龍鎮）。截至2013年底，全縣常住人口73.74萬人，其中城鎮人口24.39萬人，城鎮化率達33.1 %。在城鎮人口中，鄉鎮場鎮人口7.68萬人（朗池鎮、城南鎮除外），佔全縣總人口的10.4%。從此次抽樣調查的情況發現，雖然我縣的場鎮管理仍然處於較為落後階段，但在近年來城鄉環境綜合治理工程的強力推動下，已具備了管理雛形。具體來説，主要有如下幾個特點：

（一）公共設施建設初具規模。從抽樣的7個鄉鎮來看，均已修建了公廁、安裝了果皮箱、建有垃圾池、設置了農貿市場，回龍鎮甚至在公路沿線修建了招呼站和垃圾池。由此可見，鄉鎮場鎮的硬件設施建設已初具規模。

（二）環境衞生管理已具雛形。調查結果顯示，7個鄉鎮都聘用了專門的保潔人員和清運工人，清掃保潔達到了全覆蓋；都有專業的垃圾清運車輛（其中回龍鎮還購買了灑水車），都對垃圾進行了處理（城區周邊鄉鎮實行“鄉收集、縣處理”，偏遠地區也有專門的堆碼場）；都與臨街商户簽訂了“門前五包”責任書，都履行了垃圾袋裝化管理和定時定點投放制度，都制定了市容秩序、環境衞生和車輛管理方面的管理辦法。總之，與城鄉環境綜合治理工作開展以前（2009年前），鄉鎮場鎮的環境衞生狀況有明顯改善。

（三）經費和人員有一定投入。所有鄉鎮都安排有專門的管理人員（中心鎮成立了街道居委會，以居民自治的方式管理；非中心鎮安排了鄉鎮幹部和聘用了有威望的居民管理），落實了專項管理經費（來源為縣級財政預算、商户及居民住户的清潔費、部門（單位）管理費用、政府投入）。總起來看，中心鎮的管理人員有20人左右，年投入的管理經費在30萬元上下；非中心鎮的管理人員有5—6人，年投入管理經費在15萬元左右。

二、鄉鎮場鎮管理的問題及原因

相對地方利益驅動下的城市建設和政策推動下的農村新村建設，鄉鎮場鎮管理相對乏力，要實現城鎮化的快速發展，還有漫長的道路要走。

（一）居民素質有待提高。一是衞生習慣亟待養成。由於在鄉鎮場鎮活動的，大多是本地農民和農業轉移人口，受長期以來的不良衞生習慣影響，亂吐、亂扔、亂拉、亂貼、亂行等現象屢見不鮮。通過此次對近300人的問卷調查發現，有亂吐習慣的達95%，有亂扔習慣的佔91%，有隨地大小便行為的佔65%，有亂貼行為的佔10%，有交通規則意識的只有20%。二是個人利益至上。由於受利益驅使，商户騎門佔道、以街代市現象十分普遍，增加了管理難度；特別是逢場日，往往出現“按下葫蘆又起瓢”的現象。又如駱市鎮的果皮箱損毀十分嚴重（已安裝過3次），原因是商户覺得垃圾箱影響觀瞻，又有臭味，於是就趁天黑後故意毀壞。三是公德意識有待加強。如大部分居民能遵守垃圾袋裝管理，但仍出現部分居民在樓上扔垃圾、隨意投放等不良現象。再如，“門前五包”責任基本能落實，但仍有部分商户把自家的垃圾直接清掃到大街上的現象。他們還理直氣壯地説：“我繳了清潔費的，該清潔工的事！”

（二）責權分離導致管理缺位。調查發現，“鄉鎮有‘責’（管理責任、服務責任）無‘權’（行政許可權、收費權和執法權），縣部門有‘權’無‘責’”的體制，嚴重製約着鄉鎮場鎮管理力度。鄉鎮上沒有綜合管理的城管機構，縣級部門的執法機構不能下伸。鄉鎮政府在履行場鎮管理職能時，該處罰卻無權處罰，該制止卻無力制止，縣級部門有執法權的派出機構難指揮、難協調，鄉鎮政府常處於無賴、尷尬的境地。其常態是：要麼管理缺位、要麼管理越位、錯位，有站車不停，有市商不進，有規不依規。主要原因是政府職能的級層配置受限，縣級政府在協調、理順職能部門與鄉鎮政府的分工合作、條塊結合方面作為不夠或措施不力，缺乏制度安排；鄉鎮政府自身沒有從等權、靠權、要權的思維定勢中走出來，沒有面對體制、機制現實，積極主動的實現從管理型政府向服務型政府的轉變。

（三）投入不足導致管理乏力。從調查的7個鄉鎮來看，場鎮管理的經費來源主要靠縣級財政撥款（每鄉鎮為5萬元/年）、居民户清潔費（約佔總投入的10%）、機關事業單位和商户衞生費（約佔總投入的10%）。總起來看，中心鎮的專項經費一般只有10至15萬元，非中心鎮的只有7萬元左右，而其餘佔一半以上的投入需要擠佔鄉鎮政府的其它項目經費。專項經費的投入嚴重不足，導致場鎮管理中公用設施只能用質地較次的產品、公廁只能是旱廁、降塵只能靠想想、工作人員只能是臨聘，特別是垃圾長途運輸造成的昂貴費用讓當地政府無力承擔。

（四）規劃滯後導致管理難度增大。由於絕大多數鄉鎮場鎮發展起步較早，在加之有些場鎮受地域條件限制（山區場鎮較多），場鎮街道普遍較窄，直接導致管網改造無法實施、港灣式停車站純屬奢想、停車位無法規劃、人行道基本沒有，通行安全無法得到有效保障。由於大部分鄉鎮場鎮沿公路建設，加之重車碾壓，又無充足經費維護，街道破損較為嚴重，揚塵污染十分厲害。由於農村泥頭路較多，又無法得到及時沖洗，街面衞生無法得到經常性保持。

（五）生活廢水隨意排行導致河道污染嚴重。由於鄉鎮場鎮無力承擔污水處理的高昂費用，所有鄉鎮場鎮的廢水都是自由排放。近年來，在當地政府的干預下，新修建的居民樓都修建了化糞池，但沼液外溢的現象仍無法根治。所以，全縣臨河鄉鎮場鎮的河道污染不堪入目，非臨河鄉鎮場鎮周邊污水肆意橫流的現象比比皆是，嚴重影響的鄉鎮場鎮面貌和居民人居環境。

三、鄉鎮場鎮管理的對策與建議

按照縣政府近年來對城鄉環境衞生綜合治理工作的要求，以及本次調研活動得到的反饋結果，我們認為：必須儘早對我縣鄉鎮場鎮管理進行一次大規模、持續性的整治活動，理順管理體制，建立長效管理措施，促進小城鎮建設的進一步深化。

（一）進一步加強環境整治。規範管理是促進場鎮發展的有效載體。鄉鎮黨委、政府要堅持“一手抓建設，一手抓管理”的理念，健全完善場鎮管理的長效機制。要制定完善的場鎮建設管理暫行辦法、“門前五包”責任制以及規範場鎮車輛停放、擺攤設點等一系列管理制度，使場鎮管理有章可循。一要配強環衞隊伍。要從鄉鎮政府中安排專職人員負責市場管理，從居委會中挑選責任心強的羣眾作為衞生保潔員和監督員，隨時進行清掃或監督；逢場天，政府在各主要路口要設立執勤點，對亂擺亂放、佔道經營等行為進行糾正。二要下大力氣整治環境。要組織鄉、村幹部和環衞管理人員、羣眾代表，經常性開展環境大整治，清理街道建築物料和生活垃圾，拆除違法建築、臨時棚點和破屋爛篷。三要狠抓宣傳教育。利用宣傳車、廣播電視、發放資料、居民會議等方式，宣傳場鎮管理有關規定，深入開展“文明經商户、文明居民”創建活動，引導羣眾增強文明意識，形成“場鎮是我家，人人關愛她”的濃厚氛圍。

（二）成立執法主體，完善管理職能。要建立一支自上而下的鄉鎮場鎮管理機構和隊伍，積極強化各級政府對鄉鎮場鎮管理的行政職能，確保有章理事、有人管事、有錢辦事。同時，組建鄉鎮城管執法分隊，納入鄉鎮管理綜合執法體系，定期組織有關部門對城鎮管理等方面進行檢查，以嚴管重罰的手段，實行全面管理、綜合治理，使場鎮管理整體工作走上法制化、規範化軌道，促進城鄉基礎設施協調發展，加快統籌城鄉基礎設施功能一體化。

（三）建立投入預算機制，實行以獎代補。場鎮基礎設施建設是基礎，是繁榮場鎮經濟的關鍵。繁榮小城鎮，必須突破資金的瓶頸制約。小城鎮建設不具備像大、中城市招商引資的有利條件，籌融資難度大，因此，必須走財政資金投入為主體、多元化資金投入的投融資模式，但通過財政渠道大規模投資建設小城鎮基礎設施也是不現實的。一是縣財政投入的場鎮管理補助經費應每年按一定的比例增加；二是補助經費實行以獎代補，由縣城管執法局擬定獎勵辦法和措施；三是經費撥付渠道由縣城管執法局根據月考核和年度考核結果，按一定比例撥付給當地政府；四是縣級財政應積極加大對鄉鎮基礎設施建設的投入力度。考慮到鄉鎮人民政府的籌融資能力無論在硬件還是軟件上都無法和大中城市相提並論，我們同時建議：有條件的鄉鎮還可建立專門的場鎮基礎設施建設投資開發公司，承擔場鎮建設籌資、投資和資產經營任務，爭取讓小城鎮成為人們置家興業的理想之地。

（四）實行目標考核，加快建立長效機制。鄉鎮場鎮管理是縣級政府的重要工作之一，是推動縣域經濟和社會協調和諧發展的關鍵，必須要高度重視對鄉鎮責任目標考核體系建設。各級人民政府應當加強對鄉鎮場鎮管理工作的領導，把鄉鎮場鎮管理工作列為本級政府的一項重要工作，並納入縣人民政府目標責任制。我們建議縣政府對各鄉鎮人民政府的執行情況進行檢查，確保場鎮管理得到落實。同時，抓緊制定對鄉鎮場鎮管理的目標考核責任體系，並作為縣政府對各鄉鎮進行目標考核的一項內容進行考核。