鄉鎮農村城鄉結合部農村基層組織建設、農村社區管理工作彙報

着近年來我鎮經濟的快速發展，我鎮城也不斷加快，農村社會加速轉型，農村社區形態已經發生了深刻變化。農村基層組織建設、農村社區管理和服務都面臨着諸多新的挑戰。下面就我鎮城鄉結合部農村發展基本概況、當前發展中面臨的諸多問題和困難以及相應的一些對策建作簡要報告。

一、城鄉結合部農村地區發展基本概況

***鎮共有19個行政村，224個村民小組。作為青浦區經濟較為發達的地區，鎮區內企業多，外來人口大量導入。轄區內所有行政村的來滬常住人口均數倍於本地常住人口和本地户籍人口。19個村户籍常住人口32426人，但是來滬常住人口達到148323人，來滬常住人口占全部行政村總人口的82%。鎮區內企業2000餘家，全鎮地區生產總值（GDP）目前約80億元人民幣。這一方面帶動了各村經濟的增長和村民生活水平的提高，但另一方面，大量的來滬人口導入和大量企業的進駐給村級組織的管理和服務帶來巨大和嚴峻的挑戰。

1、轄區內城鄉結合部地區村委會組織建設情況

我鎮共有19個行政村，19個行政村中符合“空殼村”條件的共有7個行政村，多數為滿足“80%以上土地已被徵用或使用”及“80%以上村民農轉非”。其他不符合“空殼村”條件的行政村也存在“土地被徵用或使用”及“村民農轉非”的情況，只是80%的標準還未達到。因我鎮無撤制的行政村，故我鎮不存在“城中村”現象，轄區內亦無“村改居”情況。

在村級經濟持續快速發展的同時，我鎮近年來各項村級制度也日趨完善，我鎮19個行政村都有村民代表、户代表例會制度、各村都制定了村民自治章程與村規民約。村務公開民主管理情況較好，各村都開闢專門的村務公開欄和黨務公開欄，將村裏發生的重大事務、資金使用情況、村幹部待遇情況、黨務情況等各項重大事項每月進行公示，鎮紀委、黨羣辦公室、經管中心、社區管理辦公室等相關部門定期對村務公開和黨務公開欄進行抽查。應該説，隨着一方面村民自治意識的不斷提高，參與農村社區自治的熱情不斷高漲，另一方面上級部門對此類事項逐步納入考核範疇，定期或不定期的抽查和暗查，兩股力量共同“逼迫”着各行政村兩委班子將本村的事務公開化、透明化，將其放置於村民的監督之下。另外，每年鎮黨羣辦和社管辦兩部門分別對各村的黨支部和村委會進行班子及個人的述職評議和民主測評，參加評議的人員包括了各村的村民代表、黨員代表、户代表等，具有很強的代表性。評議結果也作為年終對各村考核的重要依據。

2、轄區內城鄉結合部地區來滬人員基本現狀

上文已經提到，我鎮19個行政村户籍常住人口3萬多人，但是來滬常住人口達到14萬多人。由於鎮區內對房屋管理較農村相對嚴格，不允許羣組及違法分割房屋情況，且鎮區內房屋的租金價格相對農村要高出許多。因此，大多數來滬人員都租住在離工作場所較近的村民家中，而本地村民也將自己宅基地房屋分割出租給多位來滬人員，甚至搭建違章房屋出租給來滬人員租住，租金價格相對便宜，但是總量相當可觀。據保守估算，每年這些來滬人員的房屋租金收入可為每個行政村的村民帶來至少500萬元人民幣以上的額外收入，對於那些廠房集中、來滬人員多的行政村，這一收入可達上千萬元人民幣。作為當地政府和所在行政村，一方面我們感謝這些來滬人員對全鎮經濟發展做出的巨大貢獻。但另一方面，這些來滬人員學歷層次不高，文明素養不強，給我鎮及各行政村的管理帶來了諸多問題。尤其表現在違章搭建、計劃生育、環境治理、治安管理等方面。但是對於有房出租給他們的本地村民而言，來滬人員無疑是這些村民的“衣食父母”，每年能帶給村民們少則數千，多則數萬的房租收入。這也助長了違章搭建、動拆遷補償等工作的難度，可以預見，對這些村民在今後城鎮化建設過程中的動拆遷工作將變得十分難以開展。

3、轄區內城鄉結合部地區農村基層組織幹部隊伍建設情況

我鎮歷來十分重視對農村基層幹部隊伍的建設，雖然村民委員會是由各村村民民主選舉產生，但是鎮黨委政府還是通過對各村黨支部人員的考察和任用，達到了對各村黨支部和村委會兩套班子的有效管理和組織監管。

目前，我鎮農村幹部隊伍主要表現出“二高一低”的特點：收入較高、年齡較大和學歷較低。

收入較高。由於我鎮經濟實力和各村經濟發展較快，各村幹部收入水平較高。各村兩委班子成員的收入根據各村經濟水平和年終考核確定，再根據各村黨支部書記的薪資進行打折發放。各村黨支部書記的每年薪資為20萬—30萬元左右。村主任薪資為村黨支部書記的70%，村黨支部副書記薪資為村黨支部書記的55%，村委會副主任薪資為村黨支部書記的50%，村黨支部委員薪資為村黨支部書記的45%，村委會委員薪資為村黨支部書記的40%。

年齡偏大。目前我鎮村兩委班子平均年齡在45歲左右，但是隨着近年來村黨支部和村委會換屆和幹部年輕化趨勢，越來越多的70後和80後加入到村兩委幹部的隊伍中。

學歷較低。我鎮各村大多數村幹部的學歷都是高中、在職大專等，較高文化學歷的非常少，這給目前和今後越來越沉重的社會管理工作帶來了一定程度的“管理脱節”，很多老方法、老經驗變得沒有以往有效。

由於目前各村的工作量持續增大，對幹部隊伍的素質要求越來越高，加上我鎮各村幹部年齡偏大、學歷較低的現狀。從2006年起，市、區選派了多批大學生“村官”到各村任職，至今共計選派了近20人大學生村官。由於大學生村官的“流動性”較大，鎮組織部門又從2011年開始對每個村選派了年輕幹部到各村進行掛職鍛鍊，確保每個村至少有一個年輕幹部，有效地幫助各村緩解人才缺乏的困境。

關於婦女幹部的培養，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二章第六條規定了“村民委員會成員中應當有婦女成員”，我鎮也大力宣傳，積極落實此項政策，目前全鎮19個行政村中有18個村都有婦女在村委會中擔任職務，各村的婦女幹部也都由婦女擔任。

4、撤制和村改居

我鎮共有19個行政村，224個村民小組。在這224個村民小組中，生產組人均耕地少於0.2畝的共有87個村民小組，接近總量的40%。共有4個行政村全部生產小組人均耕地少於0.2畝，符合撤村條件。上文也已經提到，我鎮共有7個村符合 “空殼村”條件，其他不符合“空殼村”條件的行政村也存在“土地被徵用或使用”及“村民農轉非”的情況，只是80%的標準還未達到。隨着城鎮化建設的持續深入推進，可以預見，我鎮在未來“十二五”期間和不遠的將來將掀起撤村和大量村改居的熱潮。

二、城鄉結合部農村地區存在問題和困難

1、轄區內城鄉結合部地區城鎮化發展面臨瓶頸

城鎮化必然帶來大量村改居和城市化基礎設施建設的全面鋪開。

我鎮屬於青浦工業重鎮，目前農業生產在我鎮經濟規模中所處的比重相當少。而且由於務農辛苦，收入也不高，我鎮本地村民中務農人口非常少。為了便於集中管理，各村都將耕地打包出租給外來人員進行種植。隨着我鎮經濟的持續發展和未來城鎮化建設進程的加快，許多村民居住區和大量耕地難以避免地會走上商業化開發的道路。由於本地村民基本已經不再務農，耕地的存在和中央18億畝的紅線會在政策上制約各行政村的撤村和村改居進程。出現城鎮化建設中“道路一面是高樓大廈，另一面是水稻農田”的情況。

城鄉結合部地區城鎮化發展面臨困境的另一大原因是動遷難度大。上文已經提到，城鎮化建設和城市基礎設施的建設必將帶來大量村民的動拆遷。而一方面隨着土地價格的持續走高和房價的快速攀升，村民對於動拆遷的補償要求也越來越高；另一方面許多村民每年把房屋出租給來滬人員，每年的收入也相當可觀，遇到動拆遷情況，他們對於政府的額外補償也會提出很高要求，這會對城市化進程帶來很大阻力。

2、轄區內城鄉結合部地區農村日常社區管理難度日益增大

雖然目前各行政村還是將經濟發展擺在村級發展首要位置，而且村幹部的薪資與本村經濟相掛鈎。但是隨着來滬人員的持續增加，社會管理所帶來的難度和問題正在持續增大，集中表現在來滬人員計劃生育管理、環境衞生治理和治安管理、違章搭建等多個方面。基層幹部將越來越多的工作精力投入到這些工作中去。

3、轄區內城鄉結合部地區農村基礎設施和村容村貌較差

目前，我鎮農村社區基礎設施還比較落後,社區建設缺乏硬件,特別是公共設施建設的投入不足,主要表現在道路狹窄坑窪、公交線路匱乏、商業配套較少、房屋年久失修與新建住宅區形成巨大反差等。村容村貌的髒亂差也是農村社區建設中一個長期存在較難解決的基本問題。不同於街道的社區居委會。居委會中的社區居民區，由於轄區大多封閉，小區內環境衞生由物業進行管理。小區外就是人行道、沿街商鋪和馬路，環境衞生由社區居委和街道辦事處相關部門協同負責，另外城市居民的素質也相對較高，對他們管理的難度相對較小。而我鎮各村由於大量來滬人口的導入，人員素質較低，且環境衞生由各村自行負責，這給無疑給原本就基礎設施較差的農村地區的管理“雪上加霜”，帶來了極大的困難，環境狀況和城市無法相比。

4、轄區內城鄉結合部地區幹部與工作者綜合素質有待加強

首先,現任農村社區幹部及工作者的年齡偏大、文化水平不高,解決社區建設各種問題的方法不活、招數不多,對社區建設中出現的新事物、新觀念缺乏應對能力。而另一方面，政府對其培訓過於形式，且培訓針對性和有效性不夠，不能很好地幫助基層幹部有效地提升素質。往往是任職前普遍沒有接受系統培訓,任職後培訓形式化,培訓內容不全面,培訓方式單一。

三、相關對策建議

1、尋找農村社區管理的有效載體和創新方式

隨着農村社區管理工作的不斷深入，如何使基層“民主管理、民主監督”的模式向縱深發展，如有更加有效地管理好農村社區是擺在我們面前的一大難題。我鎮各單位、村、居都在積極探索。2012年，我鎮楊家莊村民委員會推出的“講理堂”項目獲得了“喜迎十八大——2012上海社會建設十大創新項目”評選活動的第十八名，也是全區唯一進入到50強的項目。我鎮的敍中村，在去年創建“上海市自治家園”的過程中，推出了“道德坊”項目，讓村民在“道德坊”中熟悉本村事務，參與到本村社區建設、社區管理的工作中來，達到了“自治”的目的。但是，這些項目所帶來的借鑑價值畢竟有限，並不能從根本上解決目前城鄉結合部農村地區城鄉二元結構差距過大的治理難題。這要求全社會集思廣益，並借鑑國外城鄉治理的好經驗、好做法，讓城市化進程惠及更多的百姓。

2、加大對基層幹部的培訓力度，營造學習氛圍

應該説，我們開展各項工作的具體操作者是基層的幹部，各項工作落實的程度，執行的優劣都與基層幹部的素養和能力息息相關。在目前城鎮化建設加快的過程中，更需要這支中堅力量發揮重要的作用。因此，在這兩年的工作中，我鎮黨委政府十分注重對基層幹部能力的建設，每年都會開展針對村兩委班子成員、村務監督小組成員以及條線幹部的各類培訓。着重培養他們對新形勢下的社區管理、民生保障、村（居）務公開以及民主管理、民主自治的各類知識。通過加大對基層幹部的培訓，使他們的業務水平有了一定的提升，工作態度和大局意識也有了一定的改觀。但是從目前各級政府部門的培訓情況來和實際效果來看，培訓的效果還是有限。這也給我們今後的培訓工作提出了新的要求，培訓畢竟比不上個人的主觀學習，如何營造我們幾十年來所喊的“活到老、學到老”的社會學習氛圍，是擺在我們面前的一道課題。

3、破除舊觀念，服務好新時代的“新居民”

面對社會的快速發展，經濟發達地區的村民的生活方式、生活習慣正向城市居民所轉化。但是正如城鄉存在二元結構，目前的轉化也正在潛移默化地進行中，他們和居民之前始終還存在“一層窗户紙”的距離。他們對社區管理、基層民主、社會保障的要求越來越高，因此在新形勢下如何做好農村社區的各項工作，為這些“新居民”提供有效的服務已經成為擺在我們面前的一道課題。對此，我們要時刻鞭策自己走在時代發展的前沿，破除舊觀念，使自己的理念“新起來”，符合時代發展的方向。

4、不斷完善各類制度和法規

目前，針對農村地區的法律法規雖然不多，但由於全國各地農村的差異很大，許多法律在實踐過程中會遇到一些問題。例如在我鎮去年村委會換屆選舉過程中，《中華人民共和國村民委員會組織法》第三章《村民委員會的選舉》第十三條中規定了“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，並且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可列入參加選舉的村民。但是這一規定目前我區各鄉鎮都將外來務工人員從實際操作中排除在外。因為一旦允許他們參與選舉，那麼數倍於本地村民的來滬人員勢必將“奪取”我鎮各個行政村的村委會行政職權。但是另一方面如果來滬人員嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》據理力爭，並且我們無法給出拒絕其參選的正當理由，可能會發生不穩定因素，這一點希望上級有關部門根據上海地區的實際情況進行妥善研究。

另外目前以三年為一個週期進行村黨支部和村委會選舉，基層幹部也紛紛建議將換屆週期延長至五年。因為目前每三年中就要進行村黨支部和村委會兩次大範圍的選舉工作在實際操作中佔用了基層幹部很多精力，而且以三年為週期，對於一個新當選的幹部來説，今年當選，明年適應工作，後年又要選舉，會帶來極大的工作壓力，也不利於工作的開展。

應該説，隨着城鎮化建設的不斷深入，目前城鄉結合部地區正逐漸向鎮區化、城市化方向過度和發展。轉型中所表現出來的諸多問題給全社會帶來的挑戰是前所未有的，許多問題是以前我們從來沒有遇到過的，其中的許多問題還可能是中國特有的問題。這些都是對我們黨和政府在改革進入攻堅階段時期執政能力的一大考驗，希望有關部門認真研究，把這些問題處理好，為奪取全面建設小康社會的新勝利打下更為紮實的基礎！

***鎮社區管理辦公室

二O一三年五月