《預防和制止家庭暴力條例》 立法修訂推進會情況彙報

各位領導、同志們：

今天，市人大社建會專題召開《**市預防和制止家庭暴力條例》立法修訂推進會。充分體現市人大社建委對《條例》修訂工作的重視，盧主任多次聽取調研情況的彙報並給予指導，這必將有力推動我市《條例》立法修訂工作深入開展。

下面，我就《條例》立法修訂前期情況作一彙報。

一、調研基本情況

《條例》自2008年11月1日施行以來，在市委、市人大、市政府的高度重視下，各級各部門密切配合,大膽創新，全市反對家庭暴力的社會氛圍日益濃厚，職能部門和有關組織調處家庭暴力的意識與能力不斷增強，預防、制止、救助工作體系日漸完善，預防和制止家庭暴力工作取得積極成效。市人大多次牽頭開展執法調研活動，推動了《條例》的有效施行。**市《條例》為2014年浙江省出台相應條例和2016年3月1日施行的《中華人民共和國反家庭暴力法》提供了許多經驗。

2020年，市婦聯成立立法修訂調研小組，聯合**、法院、司法、民政等部門共同參與，通過網絡問卷調查、實地調研座談、數據統計分析等方式，從多視角瞭解掌握《反家庭暴力法》《條例》等法律法規執行情況。2021年《**市預防和制止家庭暴力條例》列入市人大立法調研項目。《條例》列入2022年立法審議項目以來，市婦聯積極配合社建委重新梳理調研成果，積極收集其他地區的先進經驗及做法，目前擬修訂的具體條款正在協商醖釀中，預計3月中旬，將完成修訂後《條例》初稿，到時，請各相關部門提出意見建議。

二、經梳理仍存在的主要問題

1、對家庭暴力的理解和定位存在誤區。現行《條例》中規定，“本條例所稱家庭暴力，是指行為人以毆打、捆綁、殘害、威脅、侮辱、強行限制人身自由或者其他手段，給其家庭成員的身體、精神等方面造成傷害後果的行為。本條例所稱家庭成員，是指配偶、子女(養子女)、父母(養父母)，以及有撫養、扶養、贍養關係或者共同生活的繼子女、繼父母、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兒媳（女婿）、公婆(岳父母)等親屬。”但在問卷調查中，多數受訪者則表示，冷戰、冷暴力、經濟制裁和控制、限制交友等行為也應當列入家庭暴力的範疇中。另外，《反家庭暴力法》的適用主體包括家庭成員以及家庭成員以外共同生活的人，如何解讀家庭成員外共同生活的人，同性戀者、前配偶之間發生的暴力是否受反家庭暴力法的調整，也是一個普遍性問題。

2、告誡制度的理解與運用問題。調研發現，一些基層人員對告誡書發放與實施理解不足，也反映了政府公權力對家庭暴力案件干預的基本態度，即按家庭糾紛進行調解為主，實踐中很少有施暴者因家庭暴力被採取拘留等強制措施。如**治安處罰在整個家暴報案中佔比為千分之一，**近三年內僅一到二起。而且對家暴受害人在處理施暴人時態度的反覆顧慮很大，一是害怕因為對施暴人進行處理而影響其夫妻關係、對子女今後的政審有影響；二是警察介入、干預家庭暴力治安案件的查處與處理程序不夠細化和清晰，缺乏針對家暴的信息收集和統計系統；三是在執行監督方面，實地調研顯示，**告誠書是一種相對温和的干預措施，未錄入打防控系統，只警示監督施暴者不得再次家庭暴力行為，但對加害人繼續實施家庭暴力沒有相應的懲罰措施。

3、人身安全保護令的理解與運用問題。人身保護令問題是整個調研中的重點問題，從基層法官的反應看，在實施上還是有很多模糊地帶需要進一步明確、細化。在調研中涉及的問題主要包括：第一，保護令的申請問題，在調研中，各地對於保護令的申請不完全一致，部分地區可單獨提起保護令申請，部分地區並未實施單獨提起申請的受理，如**法院基本上都是因離婚案件開具，不受理單獨申請。第二，證明標準問題，人身保護令如何舉證在反家庭暴力法中並未明確規定，調研時法官的意見也不盡統一，反映了基層法官在保護令問題上理解的不一致，但大部分法官認同保護令可採取比較低的證明標準，降低保護令申請的門檻，如**法院、**法院有告誡書的一般都會出具保護令，**法院在證明標準上傾向於從輕把握舉證責任；第三，保護令的具體內容和流程。如保護令中是否應該加上財產內容，像必要的撫養費、扶養費、醫療費、房租等；在分居期間甚至離婚判決後是否還可以申請保護令；緊急狀態下人身保護令的簽發是否只能由**機關來簽發以保證及時性；是否應擴大申請主體範圍，加大處罰力度等。第四，保護令的執行問題。人身保護令目前都是由發出的法官主導、法警配合實施，有些會出具協助通知書給當地的社區、**派出所，由當地的派出所對當事人的人身保護令進行直接監控，在發生違反人身保護令的行為時果斷地予以制止。到底哪種做法更有效，還有待進一步的實踐積累，但我們認為人身保護令的審理與執行還是應當適當的分離，由多部門形成合力，集中體現公權力對家庭暴力強力干預的意志。

4、強制報告制度的宣傳、執行薄弱。調研發現，相關部門和一線工作人員普遍對強制報告制度不熟悉、不瞭解，儘管這個制度對相關機構而言是法定義務，但由於宣傳不夠，而且這是反家暴法創設的一個新的機制，基本沒有經驗或做法可以學習和借鑑，這塊工作目前基本沒有啟動。調研中大家普遍對如何執行這個機制感到困惑，也提出了幾點疑慮：一是如何發現？二是如何報告?由於反家暴法規定是應該向**機關報案，但**機關本身的工作任務就重，警力不足，特別是處理未成年人等無民事行為能力和限制民事行為能力人的家暴問題需要專業性的技巧和能力，而基層民警缺乏這樣的專業能力，如果所有這類案件都直接報告給警察，他們能否有效和及時的處理?在這個過程中是否需要婦聯或是專業性的社會服務機構介入？三是如何處理和轉介?接到這類案件的報警之後，是否需要對受害人進行安全評估，而且面對不同的情況，如需要救治、庇護、臨時監護等，應該如何處理和轉介，大家認為這些都需要有具體的流程和要求，也需要進行專業性的培訓。

5、反家暴牽頭機構職責和權力、資源匹配存在不足。2008年11月，根據《條例》規定，市委、市政府辦公廳聯合發文成立了市預防和制止家庭暴力委員會，由常委常務副市長任委員會主任，明確各成員單位及其職責，並下撥專項經費。2009年底前，11個縣（市）區全部建立預防和制止家庭暴力委員會（簡稱“反家暴委”），辦公室設在各地婦聯。成立預防和制止家庭暴力委員會作為《條例》實施主體的做法在全國為首創。2016年機構整合後反家暴委被撤銷。調研中有人提出由於婦聯只是羣團單位，由婦聯作為反家暴牽頭單位缺乏權威性與資源。協調各級政府“婦女兒童工作委員會”這個正式機構官方名稱並未出現在法律當中，而是稱之為“縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構”，在這種情況下，賦予其“負責組織、協調、指導、督促有關部門做好反家庭暴力工作”，權威性有所欠缺。此外，無論是婦兒工委還是婦聯，在反家暴的人力財力投入上與實際需要不匹配，到了區縣、鄉鎮街道這個層面人力財力不足的矛盾更為突出，因此需要頂層設計，從機構設置、人員組成、工作方式、職數配置和專業資源等方面進行改革和增補。

另外，沒有專門的信息收集統計機制與經費支持。在實地調查中發現，各部門普遍存在沒有此項專門經費支持的情況。由於缺乏充分的調查研究和數據蒐集，反家暴相關工作的實際需求究竟如何，需求和經費之間是否存在巨大差距還缺乏一個科學準確的數據支持。缺乏有效的多機構干預家庭暴力機制。多機構聯動建立干預家庭暴力機制被視為反家庭暴力的重要舉措之一，但在現行《條例》中沒有明確。在問卷調查中，關於家暴救濟主體，絕大部分被調查者認為居住地居（村）民委員會、各級婦聯、婦女兒童工作委員會、基層公共法律服務中心、鄉鎮人民政府、街道辦事處、**局都應當是家暴的干預機構，但在實際情況中僅有單一部門進行處理，救濟途徑較少。建立多機構協同干預家暴，特別是對高度危險或是傷害後果嚴重的家庭暴力案件，多機構的協同是不可缺少的。但目前基層的多機構聯動不足，缺乏有效的工作機制和有力的協調部門。

三、具體修訂主要內容

1、進一步完善家庭暴力概念。

將經濟控制納入家暴行為的具體形式，明確反家暴法第37條“共同生活的人”包含哪些具體的情形，並將前配偶、同居者列入反家庭暴力法保護的範疇；明確精神暴力的具體認定標準；建議對家庭暴力具體行為進行列舉，以提高基層法院對家暴行為認定的統一性，特別是對未成年人和老年人暴力的特殊表現形式應予明確。

2、進一步的細化各部門職責，並明確規定多機構應協同開展反家庭暴力工作。

多機構合作干預家暴除了婦聯、公檢法司、民政、街道等多部門的配合，同時也應納入社工、心理干預等社會支持力量，形成一套比較完備的、集預防、處置、救助為一體的多機構合作機制。進一步完善庇護機構的建設，形成庇護、社工、法律援助、心理諮詢等一體化的庇護模式。

3、完善告誡書、保護令等處置機制的具體流程、內容。

將家暴告誡書、人身保護令制度等納入新修訂條例，統一告誠書格式，完善具體內容；對人身安全保護令的實施過程中出現的需要完善和細化的地方進行具體規定（如保護令內容、具體程序、時限等），明確**配合執行保護令的具體要求；完善強制報告的具體流程；建立救助、服務一體化的庇護機構，對家庭暴力受害人的法律援助標準予以明確。

4、完善家暴的證據制度。

應結合家庭暴力的特殊性對證明標準和舉證責任進行特別規定，合理分配舉證責任，並適用優勢證據規則；明確保護令與案件審理中的證明標準有所區別，保護令裁定中的證明標準應比較低。再者，法院應強化依職權調查取證的職能。在此基礎上構建合理的證據制度和證明標準體系。