基層反映：關於社區矯正立法的三點意見大綱

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《中華人民共和國刑法修正案(八)》明確規定對判處管制、緩刑以及假釋的服刑人員依法實行社區矯正,標誌着我國社區矯正法律制度的正式確立。自該制度實施以來,我國社區矯正工作並不理想,難以達到預期效果。在全面深化司法改革大背景下,社區矯正立法呼聲日漸增強,是解決我國社區矯正難題、推動刑罰執行現代化轉型的有利契機。對於社區矯正立法的思路,筆者認為應重點把握以下三個方面的內容。

一、關於社區矯正機構的定位

從我國社區矯正的規範和實踐層面來看,當前社區矯正沒有單獨編制、沒有固定人員,也沒有專門經費保障,以致於在開展社區矯正工作時會面臨重重困難。考慮到全國目前有近70萬社區矯正人員的規模,而實踐中的做法主要是依賴鄉鎮司法所加以推行,社區矯正工作面臨如下困境:一方面,全國範圍內鄉鎮司法所的人員編制嚴重不足,一般僅有一至兩名工作人員負責各類工作；另一方面,處於社區矯正狀態的人員數量又遠遠高於司法所人員數量,人手不夠、精力有限,以致於司法實踐中各種問題叢生,甚至嚴重影響了社區矯正工作的正常展開。

因此,首要之道就是須明確社區矯正機構的法律地位。從性質上説,我國刑法所規定的社區矯正是一種非監禁的刑罰執行方式,而明確社區矯正機構的定位是解決社區矯正執行中諸多問題的前提。但是,對於何為社區矯正機構、其職能又有哪些,在法律層面尚未作出明確規定。在具體實踐中,隨着司法行政職能的不斷擴大,司法行政機關依據《社區矯正實施辦法》的規定,實際承擔着“指導管理、組織實施”社區矯正工作的職責,相應的,司法所承擔的社區矯正職能也逐漸增多。

筆者認為,司法所是我國司法行政架構中的一個獨立的基層單位,並非社區矯正機構。因此,不宜將司法所異化為專門的社區矯正機構。結合域外立法與實踐經驗,社區矯正機構應當由司法行政部門主管,配備一定專職人員,面向社會招收社工,並由街道、社區協助以及志願者共同參與。據此,社區矯正立法應當賦予社區矯正機構獨立的法律地位和組織架構,方可使其在未來承擔起有效執行刑罰、推動服刑人員再社會化改造的基本任務。

二、關於社區矯正機構的警力配置

與很多同志一樣,筆者也曾持有以下觀點,即社區矯正應當具有鮮明的社區特色,社區矯正機構也並非是國家機器,不應以國家暴力為後盾而實施強制改造活動。由此,一方面,警察沒有參與社區矯正的必要性；另一方面,警察的參與或可能改變社區矯正的本色。然而,隨着我國社區矯正工作的深入展開,接受社區矯正的羣體數量正不斷增加,截至2017年3月底,各地累計接收服刑人員3240688人,且每年大約有3萬多社區矯正人員涉嫌犯罪。對此,需要組織專門警力來履行押解、送監等工作,在這一過程中,完全排除警察在社區矯正中的參與職能是不現實的。但是,我國基層派出所自身的社會管控工作十分繁重,有限的警力本已捉襟見肘,如果仍要賦予其行使社區矯正的權力,恐怕只會加重基層派出所辦案負擔,實踐效果十分有限。

因此,筆者贊成另一種思路,即在社區矯正中賦予警察相應的參與權,可考慮延伸監獄教育矯正職能,由監獄人民警察參與社區矯正工作,而非將警察機構常設化。理由有二:其一,在社區矯正機構的一般設置裏是沒有警察序列的,但是又需要警察介入處理特定事項；其二,隨着符合條件的部分犯罪分子依法在監獄外完成服刑,監獄警察的警力相對比較富餘。因此,可以考慮在縣一級司法行政部門統一組織、領導、協調下,讓監獄警察介入社區矯正工作,參與處理日常矯正工作中需要警察正式介入的工作,如參與交付接收、宣告矯正規則、執行禁止令、實施電子監控、開展懲戒教育、提請執行變更、解除社區矯正等工作,以及遇到緊急、突發事件時,及時對違反監管規定的服刑人員,採取制止、帶離、調查、取證、追查、押解、訓誡乃至執行收監等強制性措施和手段。這樣的思路,既解決了社區矯正工作是否專門設置警察的爭議,又可以彰顯社區矯正的本色。

三、關於社區矯正的手段

目前,《社區矯正法》(草案)中明確社區矯正的手段包括引入社會力量的參與、設立矯正場所、考核獎懲、警告、治安處罰、收監執行等方式。但這些手段仍存在無法充分滿足社區矯正實踐的需要。着眼於科技監管的趨勢和應用前景,未來我國社區矯正手段應當充分發揮電子監控方式的特殊作用。截至2017年3月底,全國除部分省份外,均已建成省級社區矯正信息管理系統。全國實行電子腕帶、手機定位等管控措施的社區服刑人員共計51.9萬名,佔在冊社區服刑人員的75.3%。同時,為實現人民法院與司法行政機關的社區矯正數據實行互聯互通,有效減輕基層工作壓力、提高工作效率,防止社區服刑人員漏管現象發生,2016年6月,司法部聯合最高人民法院在江蘇省、雲南省、浙江省温州市開展聯網試點工作,目前試點工作正在推行之中。2017年4月21日,司法部印發《社區矯正管理信息系統技術規範(修訂版)》和《社區矯正人員定位系統技術規範(修訂版)》,為我國進一步利用先進科技手段實現高效便捷的社區矯正提供了法律和政策支持。

結合規範層面和實踐中的具體做法,筆者對如何利用科技手段實現社區矯正提出如下建議:第一,加強立法規範與指引,及時將實踐中的好做法、好方式以立法的形式加以廣泛推行。例如,安徽、江蘇研發的社區矯正工作信息管理平台,所採用的電子定位、網絡巡查、分析研判等手段,有效緩解了人力不足的問題,在實踐中取得了不錯的效果。第二,提升科技運用水平,樹立運用先進科技手段服務社區矯正的工作意識。第三,充分加強立法、司法、執法機關的聯動作用,利用科技手段打通信息閉塞的最後一公里,保證社區矯正的各項工作及時、有序地鋪開來。

(作者系中國人民大學法學院教授)