政府投資項目工程造價指標體系建設調研報告

為研究出台XX市教育和醫療衞生等政府投資項目工程造價指標，進一步提高政府投資項目管理水平,按照委黨組要求，2019年12月25-28日，委設計審批與評估督導處、投資處、社會處赴杭州、中山兩市（以下簡稱“兩市”）進行專題調研。通過與兩市發改委等政府部門和相關單位進行座談交流和實地考察，瞭解兩市政府投資項目工程造價指標體系建設的先進經驗和做法，收穫頗豐。現將有關情況報告如下：

一、兩市指標體系建設的基本情況

（一）杭州市

為更好地適應杭州世界名城建設，推進項目建設科學化、規範化、品質化，提高政府投資的效益和科學決策水平，根據杭州市政府主要領導指示精神，杭州市發改委牽頭，委託市政府直屬（發改委代管）事業單位杭州市投資項目評審中心，於2018年7月成立課題組開展指標體系的編制工作。2018年10月出台《杭州市政府投資項目審核控制標準》，文件明確了市本級財力新建的保障類、教育類、醫療衞生類、公建配套類等房建類項目的造價控制指標（市政類項目的造價控制指標正在制定暫未下發執行）。該指標為項目概算控制指標，項目建設單位、工程諮詢單位依據本標準編制可研、初步設計概算，設計單位根據“估算控制概算、概算控制預算”的原則結合本標準進行限額設計。杭州市發改委委託杭州市投資項目評審中心，依照文件中的控制標準對項目投資估算和初步設計概算等進行審查，依據其審查結論審批核定項目投資估算和初步設計概算，一旦批覆無特殊原因一律不予調整。

（二）中山市

為解決政府投資項目“三超”這一突出問題，做好項目投資控制工作，提高政府投資項目精細化管理水平，2016年根據市政府安排，中山市發展改革局牽頭，委託第三方諮詢機構開展政府投資項目估算控制指標專項課題研究，2016年出台《中山市政府投資項目投資估算控制指標（試行）》，2017年由於市場材料價格波動較大，又對2016年版本進行了修訂，出台了2017年版本（以下簡稱《估算控制指標》），沿用至今。《估算控制指標》包括房屋建築工程類、市政公用工程類、水利水電工程類等三大類指標，其中房屋建築類由土建工程、裝修工程、安裝工程三大分項組成，每個分項均含保障性住房、學生宿舍樓、教學樓、醫院住院樓、醫院綜合樓、公共建築等類型。該指標是中山市發改局進行項目可行性研究報告審批、前期決策階段技術經濟論證的重要依據，同時也是第三方中介機構審核的依據。該指標作為投資估算審核的最高限額，一般情況下不得隨意突破。

（三）文件執行情況分析

杭州市自標準頒佈至今已一年有餘，實現了對項目投資的合理管控，提升了項目建設質量。根據杭州市投資項目評審中心統計數據，該中心審核房建類項目共60個，其中保障類21個，教育類 12個，醫療衞生類3個，公建配套類24個。經梳理，保障類、公建配套類、醫療類項目上報指標和評估後指標與控制標準非常接近，教育類指標和評估後指標與標準有較大差距，原因是大部分教育項目是由杭州市八大做地投資主體投資建設，為了控制成本，所定的建設標準相對較低。為此，杭州市發改委啟動了《杭州市基礎教育項目建設品質提升》課題，擬研究制定標準更高的市級基礎教育校舍設計導則。

中山市自估算標準文件發佈兩年以來，項目投資控制成效良好。該市《估算控制指標》設定估算的範圍值和控制明細值，範圍值為區間值，明細值將項目分檔，區分差異性明確標準，依據項目定位和具體情況取值，有效地推行限額設計管理。審核項目中絕大多數都控制在區間值中，實現了最高限額控制，調概項目數量很少。

二、兩市指標體系建設的經驗與收穫

杭州市、中山市兩地立足自身經濟社會發展特點，不斷深化審批體制改革，通過研究建立投資控制指標體系，進一步規範了政府投資項目管理，提高了政府投資效益和決策水平,很多經驗和做法值得我市學習借鑑。

（一）建立較為完善的政府投資項目政策體系

1.杭州市的政策制定一直走在全國前列，2018年在“最多跑一次”改革基礎上，積極探索符合杭州實際、體現杭州特色的改革創新模式，力爭“全國領先、全省示範”。在項目管理制度上，構建了包括《杭州市政府投資項目前期生成決策機制實施辦法》、《杭州市政府投資項目審核控制標準》、《杭州市“多規合一”工作實施意見》等在內的“1+9”制度框架體系，為規範管理、高效運作項目提供了保障。

2.中山市為增強政府投資管理文件的可操作性，明確項目建設單位責任，2017年修訂出台《中山市政府投資項目管理暫行辦法》，配套出台《中山市政府投資項目投資估算控制指標》、《中山市政府投資項目可行性研究報告管理制度》、《中山市政府投資項目概算調整管理制度》等若干個制度文件，包括項目庫管理、評估審核、估算指標、概算調整、責任追究等配套機制，項目基建程序和投資控制管理不斷規範。

（二）科學合理建立投資控制指標體系

1.杭州市通過四個步驟建立指標體系：一是收集工程樣本。杭州市工程樣本主要來源於投資評審中心於2017-2018年評審的本市有代表性的重大政府投資項目和2家參與協助單位在項目評估、概算審查和方案設計領域建立的項目數據庫樣本。二是分析統計樣本。逐項分析工程樣本的分部分項造價指標，核實統計數據，提出可控制費用指標。三是論證指標。為保證指標的正確性和科學性，邀請省建設工程造價管理總站推薦相關專家和有關部門，對指標體系進行認真論證。四是修正指標。根據專家及部門意見、國家和省市相關工程設計標準和定額標準、城市國際化建設需要，對指標進行修正，保證指標水平預留一定空間。

2.中山市通過以下步驟建立指標體系：一是收集工程樣本。選取2010 年至2016年度的中山市本級財政投資項目以及部分鎮區財政投資項目近200 項，其中市政交通類65 項，房屋建築類 116 項，水利水電工程 11 項，建立項目數據庫樣本。二是分析調研樣本。通過對所收集項目數據進行全面分析，並開展建築造價市場調研，對比中山市部分造價事務所涉及的其他類似項目綜合造價數據，確保投資估算指標與現行中山市建築市場價格水平基本一致。三是廣泛論證。邀請相關造價專家、機關單位對指標體系合理性進行充分論證，根據專家意見、國家和省市相關工程設計標準和定額標準，對指標修改完善後確定。

（三）構建政府投資項目多級監管體系

杭州市和中山市均將政府投資項目的各個環節納入監督管理範圍，實行政府投資項目全過程監督，確保政府投資項目程序規範、資金使用安全高效。杭州市充分發揮市政府和市人大的審核監督職能，超過項目總投資10%且超過總投資金額2000萬的項目由市發改委提請市政府審查批准，超過項目總投資15%的重大項目由市政府提請市人大常委會審查批准，方可辦理相關批覆手續。中山市建立三級監管體系，在強化人大監審職能和審計監督職能的基礎上，突出監察機關的監督職能，創新出台《中山市政府投資項目管理責任追究辦法》，市監察機關依法對參與政府投資項目的行政機關及其工作人員實施監察，並依法查處政府投資項目決策和實施過程中的違法違紀行為。

三、工作建議

為科學合理、有序高效編制政府投資項目造價指標體系，促進我市政府投資項目決策管理和實施的科學化、規範化，進一步提高政府投資效益，參考杭州、中山等地的經驗，結合我市實際，建議：

一是抓緊開展我市工程造價指標體系編制工作。建議儘快委託有造價資質的諮詢機構開展市政府投資項目工程造價指標體系編制，可以從我委通過政府採購確定的諮詢機構庫中選取。按照市領導的指示精神，建議先行開展醫療衞生和教育兩大類政府投資項目造價指標的研究。可參考杭州模式，分類制定綜合性控制標準，後續根據實施情況優化完善並逐步推廣至其他領域。

二是建立指標動態調整機制。調研過程中，兩市均反映在指標體系使用過程中，由於價格波動等因素，項目實際綜合造價數據與指標體系會存在一定差異，為確保投資造價控制指標與現行建築市場價格水平基本一致，建議建立動態調整機制，在委託時明確相關編制單位對指標體系根據實施情況和物價波動因素進行年度動態調整，基準期可定為三年。

三是加強評估組織機構建設。借鑑兄弟城市的經驗做法，建議申請成立投資項目諮詢評估中心，由其組織開展市級政府投資項目及對我市有重大影響項目的評估工作，配合開展市政府投資項目初步設計、概算審核和後評價工作，提高我委投資項目的評審評估審查質量和效率，進一步完善工程建設項目審批制度。