城市精細化管理工作調研報告

2018年以來，我市城市管理工作取得了較好的成效：專項整治行動見到了實效，一批城市遊園新改建工程順利完成，工作體系逐步完善，協同共治氛圍初步形成。市民對城市管理工作的獲得感和滿意度進一步提高。但調研發現，當前我市在精細化管理上還存在一些問題，亟待解決。具體如下：

一、主體不清責任不明，管理界限有待進一步梳理

1.部分轄區邊界模糊，主體不明確。由於歷史原因，造成管理交叉地帶確權不清、人口治安管理和市容、環衞、市政、綠化等管理項目邊界劃分不一等問題的長期存在，導致區、街、社區、各級之間普遍存在實際管理邊界及管理責任難以明確界定的現實困難，嚴重影響了我市精細化管理的水平。一些交界地區、夾花地帶、飛地等區域，經常是推諉扯皮、無人管理，市容環境問題尤為突出，亟需進行全面梳理，明晰管理界限，確認責任主體。

2.部分事項政出多門，責任難釐清。數字平台中的待處理事件調查底數不清，管理事項責任歸屬部門不明確，直接影響到後續處置。例如，在垃圾分類事項中，基層普遍存在環衞垃圾清運與再生資源回收“兩張網”。由於我國未有專門的垃圾資源化管理機構，當前，生活垃圾收集由街道、居委會、物業，清運處理由環衞部門負責；商務部門負責廢舊物品回收、再生資源利用；有害垃圾、醫療垃圾由環保部門、衞生部門單獨或共同負責，政出多門，行政效率低、責任難釐清，加劇清運回收“兩張網”及利用處理“兩張皮”。

二、基礎設施建設不足，管理配套有待進一步加強

公共基礎設施配套不足形成的短板問題引發城市管理“木桶效應”，一定程度上限制了精細化水平的提升空間。

1.街巷整治基礎不牢。當前道路主次幹道暢通整潔，而背街小巷、老舊新村雖經整治，仍治標不治本，牆面雨污接管雜亂，地下雨污水管建設標準低、施工粗放，造成“通而不暢”、“常修常堵”。化糞池等難工程更是無力顧及，糞水外溢、堵塞、污染現象時有發生。

2.老問題成新矛盾。地下管網建設滯後、養護未跟進，施工單位缺乏溝通，常常是電力挖了電信挖，燃氣挖了有線電視挖，重複建設多，道路井過多，道路損壞嚴重；機動車、電動車、自行車停車泊位缺少規劃、數量不足，市民出行不便，亂停亂放尤其是馬路、道板停車現象突出。

3.垃圾分類前端收集、終端處置不到位。一方面，部分小區垃圾分類配置不到位。我市垃圾分類實行可回收物、有害垃圾、易腐垃圾及其他垃圾“四分法”，實際上居民小區實施“四分類三投放”，即設置有害垃圾、可回收物、易腐和其他垃圾三類收集容器，一些小區甚至只設置一類垃圾桶的情況，垃圾桶設置不合理。居民在家中對垃圾分類之後只能投到一個垃圾桶，久而久之，必然影響居民垃圾分類的積極性。另一方面，垃圾收集運輸終端處置不到位。混收混運的問題比較突出、反響較大；終端處置能力不足，近年建成投運了錫東生活垃圾焚燒發電一期項目和惠聯垃圾熱電處理項目，可以實現生活垃圾的綜合利用和無害化處理，日處理能力分別為2000噸和1200噸，而目前無錫市日收運處置生活垃圾已近4900噸，終端處理能力仍然不足。

三、前期整治尚不到位，難點問題亟需加強攻堅

調研發現，部分市容熱點難點問題仍然存在，在前期整治完成後又有回潮的跡象。

1.無證遊商問題突出。3—7月份採集了無證遊商問題21884起，其中，馬路市場問題3014起，零星遊商和機動車遊商共採集下派18870起。由於無證遊商多以農用車、三輪車、私家車等方式設攤，流動性強，返潮嚴重，造成夜間市容秩序不理想。特別是之前大力整治的“小飛龍”現象又有新問題。最近， “小飛龍”的接班人——二輪電動車、摩托車又集中出現在火車站、中央汽車站附近。該區域有一些“營運”二輪電動車和摩托車，車主的載客對象主要是目的地較近的單身旅客，比如從南廣場載至北廣場、載至公交車站、載至就近旅館等，有些旅客貪圖方便和便宜，就乘坐了此類“營運”電動車或摩托車，而且也不戴頭盔，安全隱患突出。

2.黑臭水體回潮頻現。個別河道黑臭現象仍然存在，水質指標依然時好時壞。主要存在以下幾個方面原因：一是控源截污治理任重道遠。雨污混排的根本性問題未得到根治，地下管網私接、亂接、滲漏等問題仍然存在，排污口封堵後存在回潮現象，地下管網治理不到位，導致控源截污成效未達預期，影響了水質達標。二是一些污染現象仍然存在。雖然全市散亂污企業整治取得成效，但部分水體污染源沒有徹底解決，導致下游水體改善不明顯。農村自然村的生活污染仍存在短板，基礎設施明顯不到位。三是水系重建推進困難。不少河道為了讓道重大項目開發建設被填埋，已成為“斷頭浜”、“明暗河”。治水工程中的難點問題、箱涵數量逐年增多，造成很多入河的排污口無法核查。目前全市的水系規劃尚未成型，很多河道內的水沒有辦法動起來，成為“死水”，導致水環境治理工作事倍功半。四是科學專業治水能力不足。目前，河道治理工作落實採取屬地管理，各鎮（街道）對於治水工作重視程度不一，資金投入力度不一，有的為了應付檢查考核，在控源截污沒有完成的情況下進行清淤疏浚，導致治水工程成為無用功。有的清淤疏浚工程產生的淤泥沒有經過規範化、無害化處置，存在混入偷排至其他河道的現象，加劇了河道水環境污染。有的鎮（街道）缺少專業的治水人才，在制訂“一河一策”過程中，沒有立足河道自身情況量身定做，方案千篇一律，沒有針對性，甚至有的方案過分追求治理短期效果，導致黑臭水體回潮。

四、體制機制尚不完善，管理動能有待進一步激活

1.縱向重心下移過度。在屬地化管理中，網格單元內的處置人員、資金尚未完全到位，社區、村委揹負職責超出其能力範圍，“接不住、管不了”，承擔市政、綠化、道路等政府職能，村級經濟股權收益被大量佔用。有的市級部門、區級部門還沒有承擔起相應的工作職責。各類市容問題仍然是依託城管中隊處理，或者壓給社區（村）一級，基層普遍反映工作壓力大、處理問題難。

2.橫向部門聯動不足。市、區級城市管理委員會未真正發揮高位協調作用，各職能部門主動參與城市管理動力不足，聯合執法不夠，部門職能交叉致重複或無人管理，部分事項許可審批權和執法權分離，前置管理與執法監管存在脱節。當前城市管理考核偏重區、街道縱向條線，弱化職能部門橫向條線。雖然市級已經建立了相應的工作機制和考核體系，督促市級相關成員單位主動參與到精細化管理工作中來，但在落實上還是存在一定困難。

3.城市管理配備不足。我市現有執法人員配備比例不到萬分之二，不符合住建部“市容環境衞生監察、執法人員的定員數按城市人口的萬分之三至萬分之五”配備規定，大量協勤人員（與執法人員之比2：1）參與城市管理，綜合素質、管理能力、責任意識良莠不齊。老城區城管部門經費投入增長不明顯，無法滿足精細化管理工作的實際需要，各區財政體制不一，生態補償推進不暢，補償主體不寬泛。基層城管辦公地點、條件均有待改善。

五、智能應用水平不高，管理模式有待進一步轉型

1.粗放式管理向精細化管理轉變不足。城市管理仍停留在依靠簡單粗放式人力操作被動適應新形勢的層面。如傳統停車行業面臨車位供給總體不足、找車位時間成本較高、老式收費效率較低等現實困境，亟待提升專業化、智能化水平。

2.數字化向智慧化推進力度不強。我市城市管理監督指揮中心更多傾向於督辦考核、責任劃分和績效評價功能，在引入雲計算、大數據、智能感知和分析等高端科技應用上仍顯不足。物聯網技術應用於城市管理行業僅限於極個別領域，智慧城市建設運用不夠，問題巡查發現存在工作盲區、盲時和死角，數字城管案卷流轉依靠人工分揀，統計分析、監督考核方面的信息系統智能化程度不高。

3.我市大城管體系數據一體化程度不到位。各地區、各部門業務數據分散，共享應用資源匱乏，缺少縱橫貫通的大數據平台和時空大數據處理支持。

六、市民參與程度不高，工作合力有待進一步增強

城市精細化管理中，依靠羣眾力量也是非常重要的一環。但是市民參與度普遍較低，大部分市民認為城市管理是政府的事，與己無關。甚至部分市民素質不高，破壞市容市貌城市文明現象時有發生。例如，在黑臭水體整治工作中，全民參與治水意識不強。雖然全市推廣了河長制，但是全民參與治水的途徑渠道還比較少，缺少全民關注、全民參與、全民支持的工作氛圍，大部分羣眾未能從旁觀者轉變為監督者。同時部分居民的文明意識還不強，餐飲泔水、生活污水直排河道現象仍然存在，不能主動配合老新村雨污分流工程，導致治水始終處於政府部門單打獨鬥的狀態，形成不了工作合力。又如垃圾分類工作中，雖然前期學校教育宣傳的如火如荼，但由於小區前端分類設施配備不到位、監管執行不力等各類原因，未在市民中形成垃圾分類意識，市民扔垃圾依然乾濕不分，我行我素。近年來，伴隨廢品回收價格下降等原因，以往可回收利用廢品湧入環衞系統末端，給環衞系統帶來巨大的壓力。

我們認為，應以中央城市工作會議指示為方向，以無錫優美環境合格區建設為契機，以系統化為基礎，網格化、數字化為手段，在探索實踐應用上大膽改革、擔當作為，推進城市精細化管理，開闢無錫高質量發展新境界。為此建議：

一、明確管理界限，在增強系統思維理念上求共識

1.儘快完成爭議地區的確權工作。對區與區存在爭議的地界，建議由市城管局牽頭，通過現場勘察、調取相關資料、召開協調會等方式，在充分聽取和吸納地區訴求的基礎上，以“行政區域及產權歸屬”、“規劃紅線”、“誰使用誰管理”、“誰受益誰管理”、“方便工作開展”等依據重要性遞減為原則，組織專家組及相關部門就管理邊界存在爭議的問題進行確權；對於實在無法確定權屬的區域，由專家組制定針對性建議提請市政府有關部門及相關區政府會商進行確權，以推進城市精細化管理工作的開展。對街道與街道存在爭議的地界，由所屬區級政府城管局牽頭，依據上述市級確權原則，組織專家組就管理邊界存在爭議的問題專題研究，並進行確權。

2.堅持系統思維精準發力。針對當前城市管理主體偏多的問題，改變“一條馬路四支隊伍清掃”、“九龍治水”等“同一事項分散管理”的工作模式，採用“事權一體化”，該集中的就整合如建立水務局，該下放的就下放，該委託的政府購買服務。完善城管委工作機制，明晰各成員單位分工，突出職能部門的對應管理職責，凝聚協同合力。以系統化思維貫穿整個城市管理過程，尊重城市發展規律，統籌城市規劃、建設與城市管理，讓兩者互為促進。

二、堅持問題導向，在夯實基礎設施建設上下功夫

1.高質量維護市政設施。制訂全市統一的交通設施、市政公用設施標準。實施市政設施安全運行檢查維護，對道路雨水管道、出水口清淤疏通，整治易積水路段，減輕城市“內澇”影響。實施橋樑結構性檢測和病害維修工程，更換一批樑橋護欄和防沉降窨井蓋。統籌地下管網鋪設改造。

2.合理配備停車泊位與車輛比例。停車位要有所宂餘，倡議機關、學校、企事業單位等公共場所在夜間適當開放場地用於社會車輛停車。建議擴大老城區停車容量，在城市主幹道以外道路推行錯時、分時停車，建設立體停車場。

3.着力推進垃圾分類基礎設施建設。根據我市實施垃圾分類推進計劃，對列入當年計劃的小區要重點推進，加強統籌協調，強制分類，杜絕混收混運，落實各層級責任，夯實街道（鎮）、社區、物業等基層組織（企業）的管理責任，增強各單位參與垃圾分類的主體責任。加強監督考核，通過抽查或第三方檢查，對設施配置、設施維護、分類投放、分類管理等情況進行監督考核。同時，統籌推進農村垃圾分類工作。堅持城鄉一體化發展思路，加快農村生活垃圾資源化處理站點佈局和建設，採取政府購買服務、市場運營、信息管理、宣傳引導等手段，提高垃圾分類的效果。另外，加快垃圾處置終端設施建設。落實《無錫市固體廢棄物處置設施建設三年計劃（2019-2021）》明確的在餐廚廢棄物、建築垃圾資源化處置設施方面的三年建設目標，既要推進錫東、惠聯垃圾焚燒發電廠提標擴容等固廢處置設施建設，提升終端處置水平，也要同時配套建立完善相應的垃圾分類收運體系。

三、加強專項政治，在破解難點賭點問題上拼全力

1.進一步強化專項整治行動。建議對照城市精細化管理的各項工作要求，市城局委牽頭結合當前重點工作，全力突破，在環境衞生、市容難點、無證遊商、小飛龍橫行等方面進行專項整治行動，切實解決根子上的問題。進一步加強污染防治，加大對企業、商鋪、個人河道排污的處罰力度，建立執法聯動機制，徹底杜絕偷排污水現象。對治水工程產生的淤泥要加強監管，建立運輸、堆放、處置的規範化管理體系，防止治水工程變成污染工程。加強對各鎮（街道）治水成效的監督檢查，防止河道治理亂象回潮，確保水質達標成果。要建立信息化智能平台，用機管代替人防，實現智慧治水。

2.進一步落實源頭治理。通過在車站開設24小時便民接駁車、定點投放共享單車等方式解決旅客出行“最後一公里”，滿足旅客出行需求。 黑臭水體“回頭看”常態化，鞏固整治成果。對地下管網情況建立基本信息庫，對排查出的雨污混排問題及時整改。加強化工企業、散亂污企業的整治力度，減少農業、林地、綠地的化肥農藥用量，加大畜禽養殖管理，防止畜禽養殖污水直排入河。加強對人口集聚地的生活用水排污情況調查和治理。建立全市污染源集中整治和多部門聯合整治制度，減輕屬地化管理的負擔，確保整治有效。

3.進一步完善治水規劃。積極“走出去”吸取先進地區治水經驗，聘請高校、科研院所的專家學者組成“治水智囊團”，為全市的治水規劃、技術應用和整治方案提供智力支撐，為各鎮（街道）一河一策提供技術支持。調整水系佈局，打通一批斷頭浜，新開一批河道，溝通一批水系，加強箱涵暗河整治攻堅，消除治水難題。

四、理順體制機制，在網格管理聚力賦能上求突破

1.加強部門聯動機制。結合城市管理綜合執法體制改革要求，逐步推行大城管體制。將市、區兩級各職能部門納入考核，強化問責，以責任狀倒逼職能部門加大參與管理處置力度，提高管理實效。

2.推進城市管理重心下移。要將處置人員、財權、事權向管理單元全面投入。在城市建設與管理的資金配備比例上適當向後者傾斜，加大投入，建議借鑑杭州做法，拿出土地出讓金的適當比例作為城市管理經費。

3.創新規範屬地管理。應秉持“條塊結合、屬地為主”的原則，職能部門接管優先，基層處置跟進。職能下沉要着重突出街道的主體作用，合理明確區、街道、社區任務，社區量力而行、盡力而為，超出能力範圍的處置事項交由街道辦理，確保市-區-街-管理單元四級流轉順暢高效。

4.探索非接觸性行政執法機制。多運用視頻監控、影像攝錄等信息技術手段固定證據，在流動攤販無照經營、臨街商鋪跨門佔道經營、違法偷倒建築垃圾等領域探索非接觸性辦案模式，開展與法院非訴執行聯動及與公安合作，提高執法效率，以緩解執法衝突頻發、力量不足，社會認可度低的困境。

五、強化信息採集，在數字城管提檔升級上求創新

1.應用新技術構建數字城管新體系。採用雲計算、大數據新技術、區塊鏈新技術，在街道、區數字平台基礎上，加快區、市級數字平台與機構建設，全面打通區、市級業務數據，避免散而小的重複建設，確保數據安全可靠，科學先進。

2.進一步加強信息採集。以區域全覆蓋、時段全覆蓋為目標，抓緊實施條塊結合的信息採集模式。同時，要進一步加強信息採集監督員隊伍建設，確保信息採集工作更規範、更合理、更公平。強化與各業務部門的溝通交流，加大對信息採集員的業務培訓，強化對信息採集員在崗履職情況、在線時長、重大問題漏報情況的督查和抽檢，不斷提高信息採集的質量。

3.加快實施我市智慧城管項目建設。充分整合現有系統及數據資源，以智能化感知識別和指揮派遣、精細化管理作業和處置服務、標準化數據採集和關聯應用為重點，構建無錫市智慧城管體系，推動城市管理從事後處置、被動監管到事前預防、即時管理提升，提高管理服務能力和決策支撐能力。重點做好與公安對接，發揮公安“雪亮工程”的優勢，借“眼”借力。

六、加強宣傳培訓，在城市管理社會公治上聚合力

1.加強輿論宣傳。依託廣播電台、電視台、報社、網絡等媒體和公交站台、地鐵、大型户外LED屏等廣告載體開展生活垃圾分類、河道管理等社會治理領域的公益性宣傳；充分挖掘先進典型，曝光反面案例，廣泛動員社會各界力量參與，真正形成人人關心城市管理、人人蔘與城市管理的濃厚氛圍。

2.加強政策引導。各板塊建立一支志願者隊伍，通過進機關、進社區、進學校、進企業等途徑，開展知識講座、知識競賽、入户指導等多種形式的宣講活動，主動送政策上門、送知識上門，普及生活垃圾分類、河道治理等相關知識，培育居民低碳意識和環保理念。組織對垃圾分類監管、河容岸貌實施定期整治保潔，督促居民自覺遵守河道管理、垃圾分類相關規定，不亂扔垃圾、不亂倒污水，營造全民參與的宣傳氛圍。同時，嚴格執行政策，堅決禁止因政策執行不到位而挫傷百姓環保積極性的情況。

3.創新工作方法。借鑑上海經驗，在居民小區開展信用分兑換活動，只要居民進行垃圾分類、參與河道監管或參與其他城市管理志願者服務就能獲得積分，積累到一定數量，可以兑換一定價值實物，從而引導居民參與到社會治理中。積極嘗試信用懲戒手段，充分發揮社區、商户的作用，走出一條“信用約束、社會共治”的新路子。