如何提高行政訴訟被告法定代表人的出庭率

如何提高行政訴訟被告法定代表人的出庭率

本文通過對太原市杏花嶺法院五年來審理的行政案件進行統計、分析，用數據反映行政訴訟案件被告及被告法定代表人出庭應訴率的現狀，分析現狀背後的原因，並參考其他省市的做法，提出相關的建議，以供行政機關參考。

一、行政訴訟被告及被告法定代表人出庭率的現狀

從2000年到2005年的五年中，我院共受理行政訴訟案件308件，其中涉及行政機關近15個，涉及公安、房地、土地、勞動和社會保障、衞生規劃、教育、環保、工商、民政等多個行政機關，從級別上從省、市、區、到街道辦事處都有。其中開庭審理的有138件，被告出庭應訴138件，應訴率為100%；被告法定代表人出庭次數為零，被告法定代表人出庭應訴率為0。

二、造成上述現象的原因

被告出庭應訴率100%，説明我區所轄的行政機關對待行政訴訟的態度上還是積極的，能夠派出委託代理人出庭。然而我們也看到，被告法定代表人出庭應訴的沒有一個，是什麼原因導致被告的法定代表人不出庭呢？分析起來主要有以下幾方面原因。

一是怕做被告。被告是什麼？那在過去，都是犯人才做被告，做被告的都是沒做好事的，都不是什麼好人。如今的行政首長頭腦裏仍舊有這樣的觀念，心裏還存在一定的障礙，同時也惟恐別人誤解。有的行政首長甚至認為被告席是不吉利的地方，還是不去為好。

二是怕丟面子。受幾千年傳統教育的影響，中國人大多愛講面子，把面子看得很重。由於行政首長都是具有一定身份的人，就更是講面了。坐到被告席上成為被審查的對象，被認為是丟面子，由級別比自己低得多的法官來審查更是丟面子。害怕如坐鍼氈感覺的行政首長就有了這樣的想法：什麼都可丟，千萬別去丟面子。

三是怕吃敗仗。應訴就是一場較量，有輸有贏。行政首長心裏自然明白，沒有一定的理由、沒有一定的把握，普通老百姓誰願意跟政府較勁啊。行政訴訟案件中大部分都存在違法行政行為或是行政行為存有瑕疵的。雖説真正行政機關敗訴的比例還不是很高，但這是由於大量的協調解決以及一定的行政干預所作用的。對行政首長而言，坐在被告席上是有一定風險的，是很可能要敗訴的。所以，行政首長一般不肯冒這個險。

三、其他省市的一些情況

深圳市：2003年深圳市政府出台有關規定，要求深圳市政府所屬各部門、各區政府法定代表人按下列規定出庭：特別重大的行政訴訟案件，有關行政機關的法定代表人應當出庭；一般性行政應訴案件，法定代表人可根據案情需要決定出庭，但每年出庭參加訴訟的案件數量不得少於2件，總數僅為1件的必須出庭。

浙江省：浙江省公安廳從明年1月1日起，將全面實行縣級公安機關法定代表人出庭應訴制度，同時規定除訴訟案件數量不足的外，縣級公安機關法定代表人對本單位發生的行政訴訟案件出庭應訴每年不得少於兩次。

鞍山市：鞍山市規定，每年度首例行政訴訟案件，行政機關法人代表必須親自出庭應訴，每年應訴案件在5件以上10件以下的，法定代表人出庭應訴案件的數量不得少於2件；應訴案件在10件以上的，法定代表人出庭應訴案件的數量不得少於5件。

瀋陽市：瀋陽市人民政府發出《關於建立行政機關法定代表人行政訴訟出庭應訴制度的通知》，要求全市各區、縣（市）、各部門行政機關都要建立法定代表人出庭應訴制度，充分尊重人民法院依法獨立行使審判權，強化人民法院的司法權威，以此增強各級領導幹部的法制觀念，提高依法行政水平。

還有其他一些省市也出台了類似的規定，強制規定行政機關首長出庭應訴的次數和方式，這裏不一一列舉了。

四、在目前情況下，建議我省各級行政機關也應建立相關的制度，要求行政機關的法定代表人出庭應訴。

因為我們看到，與其他地區相比，我省各級行政機關法定代表人出庭應訴率還非常低，我院轄區內的行政機關法定代表人多年來無一人出庭。在這種情況下建立相應的制度是非常必要的。那麼，為什麼要強調讓被告的法定代表人出庭應訴呢？

（一）、行政首長出庭應訴，是尊重人民羣眾、堅持法律面前人人平等的現實體現。儘管行政機關與行政相對人本來處於不對等的地位，但在行政訴訟中雙方的地位是平等的，是應該平起平坐的。既然行政相對人能夠出庭，具有行政機關代表資格的行政首長自然也應該出庭。這是對法律面前人人平等的一個很好的詮釋。同時，行政首長出庭應訴也是對行政相對人的一種尊重，是對羣眾利益的一種重視。

（二）行政首長出庭應訴，是敢於承擔責任、塑造良好行政機關形象的客觀需要。有權就有責。行政機關在享有一定權力的同時必須相應地承擔由此帶來的責任。這是權責對等的基本原則。由於主觀或是客觀等諸多方面的原因，行政機關在履行職能過程中很可能會發生差錯甚至作出違法行政行為。發生問題本身其實並不可怕，關鍵是看行政機關是否能夠勇於承認錯誤、敢於承擔責任。行政首長出庭，必然是一個負責任的行政機關的表現，代表的是一個行政機關的良好形象。

（三）行政首長出庭應訴，是尊重司法權威、維護社會主義法律尊嚴的必然要求。如果類比於一場體育比賽，法院擔任的自然是裁判員的角色，行政機關只能是一名運動員。當然由於身份特殊，行政機關可算作是大腕運動員。但不管怎樣，運動員必須尊重裁判員，這是最最起碼的常識。因此，不管行政職能怎麼擴張，行政權力怎麼膨脹，接受司法權的審查與制約都是必要的，尊重法院、尊重司法權也是應該的。何以體現尊重，行政首長的出庭可以説是其中之一。那種一味委託律師出庭甚至無人出庭的，只能是對法律尊嚴的損害。

（四）行政首長出庭應訴，是瞭解執法狀況、不斷提高依法行政水平的重要舉措。對於本機關行政執法狀況的瞭解，行政首長往往來源於自己的觀察和下級的彙報。但由於種種原因，這樣的瞭解是不全面的，有時也是不真實的。聽聽處於對立位置的行政相對人的意見，聽聽在本單位無法聽到的評價，聽聽相對人所反映的存在問題，這對客觀、全面地瞭解本單位的行政執法狀況，改進和提高行政執法水平，無疑是十分有益也十分必要的。

建設法治國家的關鍵在於依法行政、建設法治政府，而依法行政的關鍵又在於各級行政首長。推行行政首長出庭應訴，對提高依法行政水平必將起到積極的促進作用。

當然，對於建立制度要求被告法定代表人出庭應訴的做法，有學者也提出了不同的看法，主要觀點是：

（一）、強制行政首長出庭應訴沒有法律依據。

行政訴訟法規定：“當事人、訴訟代理人，可以委託一至二人代為訴訟”。法律確立了訴訟代理人制度，賦予了行政首長出庭應訴選擇權。雖然行政首長出庭應訴制度的初衷是為了消除官權意識、規範行政行為，但訴訟權利的唯一法律淵源是行政訴訟法，強制行政首長出庭應訴缺乏法律根據。超越法律、法規，“依法行政，提高行政執法能力和水平”將是一句空話，良好的初衷不能阻卻行政首長依法保障自己合法訴訟權利的正當要求。

（二）、行政首長出庭應訴並非都有利於行政訴訟的解決。

其一，行政機關實行的是首長負責制，雖然行政首長統一領導其所管轄範圍內的各項行政工作，但多數具體的行政事務大都由其他公務員來完成，如果因為某一行政行為而引起了行政訴訟，行政首長相對於具體實施該行政行為的公務員來説，其對事實經過的瞭解程度要遠遠低於具體實施者，行政機關委託具體行政行為的實施者參與行政訴訟，將更有利於法院查明案件事實。其二，從我國現實情況看，行政首長一般不是法律專家，而行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟一樣，具有很強的專業性，特別是在法庭訴辯過程中更需要有較強的專業性和訴訟技術性，行政首長對於具體法律、法規的認知和對訴訟爭議事實的瞭解不一定全面，其訴訟能力遠不及具體實施該具體行政行為的公務員或專業律師，從而影響庭審效果和庭審效率，甚至導致本應勝訴的行政機關敗訴。對於行政機關而言，其參與行政訴訟的目的同樣是為了贏得官司，行政機關為了維護本單位的聲譽或利益，理應選擇最合適的人代表行政機關應訴，而不能強行規定由行政首長出庭應訴，而忽視行政訴訟的自身價值。其三，原告提起行政訴訟的被告是行政機關，而不是行政首長，行政首長是否出庭與訴訟的解決不存在必然聯繫，原告追求的是其合法權益得到法律的保護，關鍵在於得到法院的公正判決，而不是與行政首長面對面的對簿公堂。另外，就目前我國司法體制的現狀和“官本位”思想依然存在的情況下，縣長或市長坐在被告席上，極易對原告甚至對法官產生無形的壓力，一旦原告敗訴，當事人會更加懷疑判決的公正性；即使原告勝訴，其會認為勝訴的原因在於縣長或市長的重視。從而不利於樹立法院依法獨立審判的形象，也不利於行政機關樹立“依法行政”的形象。

（三）、行政首長出庭應訴的意義形式大於內容。

執法為民是對行政機關的基本要求，行政首長通過出庭應訴可有效樹立“親民、為民”的首長新形象，從某種意義上説，行政首長出庭應訴更具有象徵意義，它只是為了表明一個態度或者一個姿態，對訴訟的解決並非起到任何關鍵性作用，與行政訴訟的根本價值目的並非完全吻合。反之，強調行政首長出庭應訴，其實質卻隱含着人治觀念的表現，變相地把行政首長等同於他所掌握的公共權力和代表的行政機關本身，該制度並不是體現法治社會的進步，而是“官本位”、“人治”、“特權”等思想在公眾潛意識中作用的結果。就行政訴訟而言，我們急需解決的不是如何保證行政首長出庭應訴，而是要解決如何讓行政機關積極應訴。如果行政機關不採取任何實際行動，積極、認真地參加訴訟活動，而僅僅是讓行政首長出庭表示一下重視，想必對問題的解決毫無益處。行政首長是否尊重司法權力、是否具有法治觀念，並不是看他是否出庭應訴，只有認真地對待行政訴訟本身，認真地對待當事人的權利，認真地對待司法機關所作出的行政裁判，才能真正促進法治的進步，否則，行政首長出庭應訴恐怕只是做秀罷了。

但是我認為在目前行政首長普遍不出庭的情況之下，如何提高行政首長出庭應訴率，是一個十分迫切的問題。為此我建議。

（一）建立相關制度。鑑於目前我省的情況，行政首長基本不出庭的現象普遍存在，只靠提倡是不夠的，必須建立相關的制度加以保證。在以立法形式規定行政首長出庭應訴的條件尚不成熟的情況下，各級政府應嚴格自我要求，順應形勢的發展和工作的要求，儘快制定行政首長出庭應訴的強制性制度，並將應訴情況納入政績考核的內容。同時，要做到條塊結合，各垂直單位或雙管單位要自上而下，建立行政首長出庭應訴相關制度。

（二）有選擇性出庭。實事求是地講，行政首長的工作確實很忙、時間確實很緊，有的行政機關由於職能原因遇到的行政訴訟案件還比較多。如果所有的行政訴訟案件一律要求行政首長出庭顯然不太現實，而且事實上也做不到。這就要區別各個行政機關的實際，根據情況和需要有選擇性的出庭。一般來説，行政機關每年的第一起行政訴訟案件行政首長應考慮出庭；此後可選擇一些案情重大、具有典型性和代表性的案件出庭。

（三）事前充分準備。出庭前，行政首長必須詳細瞭解整個案件的前後過程、具體案情，包括一些細節和環節，以做到心裏有數。要對作出行政行為的依據、程序，對行政行為的合法性和合理性等進行客觀分析，自我反思、自我剖析。要對本機關針對原告訴訟所進行的答辯進行推敲，看看是否言之有據、言之有理。要認真學習訴訟相關知識，以適應應訴的要求。

（四）案後總結提高。不管結果如何，訴訟結束後行政首長都應該進行總結。即便勝訴了，也要深刻反思，本機關的行政行為是否沒有一點瑕疵，有哪些地方還需要在以後的工作中進一步完善，或是予以注意。若是敗訴了，則更應該進行總結，找出存在問題的癥結，剖析案件敗訴的原因，弄清責任人的責任並嚴肅進行追究。要在汲取教訓的基礎上，舉一反三查找本機關行政執法過程中存在的其他問題，採取措施予以糾正。要根據應訴中所發現的問題，不斷完善和切實落實行政執法責任制和執法過錯追究制。

總之，行政首長出庭不是目的，行政首長要通過出庭應訴，進一步增強依法行政的意識，並進一步提高本機關依法行政的水平。我們也希望早日看到行政首長坐到我院的行政訴訟的被告席上，平等地和行政管理相對人打官司。