全面推進節水型社會建設 實現經濟社會可持續發展

一、開展建設節水型社會工作的重要意義

水是人類社會發展的基礎性自然資源和戰略性經濟資源。水資源的可持續利用，是實現經濟社會可持續發展極為重要的保證。在全世界致力於應對水問題的21世紀，我國作為經濟高速發展的人口大國，面臨着更為緊迫的壓力。水資源短缺的問題，已經成為未來20年我國實現全面小康社會目標所面臨的重大挑戰之一。中國國情、水情和經濟社會發展的需要決定節水是一項重大國策，也決定中國必須走節水型社會之路。

我國水資源形勢嚴峻，人均水資源量少，時空分佈不均，供需矛盾突出，水污染嚴重更加劇了水資源短缺。與此同時，我國水資源利用方式粗放，用水效率不高，節水潛力巨大。近年來，在國務院的領導和有關部門的支持下，全國節水工作取得了一些成效。總的來看，節水使農業、工業用水定額減少，用水效率提高，延緩了總用水量的增長勢頭。但是，目前中國節水水平與嚴峻的水資源形勢還很不相稱，從1980年到現在，中國總體缺水形勢未得到緩解，水資源質量總體呈惡化趨勢未得到有效控制。節水的戰略地位還不夠突出，全民的節水意識還有相當差距，節水工作仍停留在傳統的行政推動層面。如何在水權水市場理論指導下，改革水的管理體制，建立節水的運行機制，更多地依靠經濟手段、科技進步促進全社會水資源利用方式的轉變，是擺在我們面前的緊迫課題。建立節水型社會，是我國經濟和社會發展的必然選擇和道路，是實施可持續發展戰略的重要因素。能否實現全社會的節約用水、水資源的優化配置和可持續利用的目標，建設節水型社會是關鍵。

建設節水型社會的重要內容，就是明晰水權，培育水市場的形成，確立科學合理的水價機制，用市場配置水資源。建設節水型社會，是推進水利改革，建立和完善社會主義市場經濟體制的需要。

只有堅持全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，實行興利除害結合，開源節流並重，防洪抗旱並舉，對水資源進行合理開發，高效利用、優化配置、科學管理、全面節約、有效保護，加快節水型社會建設步伐，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展，才能為全面建設小康社會提供有力的支撐和保障。

十七大精神，進一步明確了可持續發展治水思路，對新時期水利工作進行了總體部署，要求堅持以人為本，把解決民生問題放在更加突出的位置；堅持人與自然和諧，把促進生態文明建設放在更加突出的位置；堅持水資源可持續利用，把節約保護水資源放在更加突出的位置；堅持統籌兼顧，把推進水利協調發展放在更加突出的位置；堅持與時俱進，把水利改革創新放在更加突出的位置；堅持現代化方向，把推進水利現代化放在更加突出的位置。

二、節水型社會建設試點工作的經驗

2001年以來，汪恕誠部長髮表了以《水權管理與節水社會》為代表的一系列重要理論文章，初步形成了我國節水型社會建設的理論指導體系。在此基礎上，水利部確立了甘肅省張掖市、四川省綿陽市和遼寧省大連市為首批全國節水型社會建設試點，目的是在不同的水資源狀況和社會經濟條件下，選取試點內容各有特色或各有側重的不同地區，開展這項工作，為全國節水型社會建設提供經驗。
　　節水是在不降低人民生活質量和經濟社會發展能力的前提下，採取綜合措施，減少取用水過程中的損失、消耗和污染，杜絕浪費，提高水的利用效率，科學合理和高效利用水資源。節水型社會要求人們在生活和生產的全過程中具有節水意識和觀念，通過建立節水的管理體制，在全社會形成促進節水的機制，採取法律、經濟、行政、技術、宣傳等多種措施，在水資源開發利用的各個環節，實現對水資源的節約和保護，使有限的水資源保障人民飲水安全，發揮更大的社會經濟效益，創造優良的生態環境。
　　節水型社會作為一種以節水為基本特徵的社會意識形態，其根本點應當是建立一種支持生產發展、生活富裕、生態良好的水資源管理體制和運行機制，以此來調整以水資源優化配置和高效利用為核心的生產關係，從而促進生產力的發展。建設節水型社會是制度建設的過程。節水型社會建設是一項涉及全社會各層面的綜合性系統工程，是前無古人的事業，中國沒有，外國也沒有現成的經驗可循，其經驗只能來源於實踐，來源於羣眾。以張掖為代表的節水型社會建設試點正根植於實踐的沃土和羣眾的源泉之中，它們成長的每一步都給我們有益的啟示。

(一)節水型社會建設是實現水資源可持續利用與經濟社會可持續發展的根本性措施。張掖市以水資源為焦點的矛盾十分突出，水資源總量不足與發展需求之間，生產發展與生態用水之間，完成國務院要求的分水任務與區域發展用水之間，都存在極其尖鋭的矛盾。如何走出一條人與自然和諧相處、經濟與社會可持續發展的成功道路，張掖市委、市政府作出了正確的選擇。我國的一些地區都面臨着與張掖類似的問題，一方面經濟社會發展要求提供更多的水量；另一方面，一個地區的水資源承載能力是有限的。如何解決水與發展之間的矛盾？張掖的經驗表明，通過節水型社會建設，不斷提高水資源、水環境的承載能力，就能夠實現水資源可持續利用和經濟社會可持續發展的雙贏。

(二)節水型社會建設必須以水權水市場理論為指導。在市場經濟條件下，水資源的配置、節約和保護，不僅帶來水資源供需關係的調整，更會帶來經濟利益的調整，必須要有一套健全的制度來規範由此而產生的各種關係。水權、水市場理論就是指導這樣一套制度建立的理論基礎。其着眼點是通過對水的使用權的界定、分配和有償流轉，優化配置水資源，提高水資源利用的效率和效益。從張掖的實際看，歷史上就有過強制性的行政分水措施，但分了水卻並不節水，“水從門前過，不澆也是錯”的狀況一直沒有改變；張掖也曾採取工程、技術等節水措施，但結果是政府有投入就有節水，沒投入就沒有節水，用水效率一直低下。節水型社會建設試點工作開始後，從用水制度改革入手，通過明晰水權，實行總量控制、定額管理，對水的使用權進行層層分配，並允許有限有償流轉，初步形成了“總量控制，定額管理，以水定地，配水到户，公眾參與，水量交易，水票運轉，城鄉一體”的一整套運行機制。農民從一張張水票中得到了節水增效的實惠，才從根本上解決了節水的動力問題。在這裏，不是水權理論選擇了張掖，而是張掖要解決水資源問題必然地選擇了水權水市場理論的指導。節水型社會建設是建立新型生產關係的重大變革，是促進全社會水資源利用方式深刻轉變的偉大實踐。水權、水市場理論是這一實踐的指導，也在這一實踐中豐富和完善。

(三)節水型社會建設的主要內容是形成節水運行機制，其關鍵是制度建設。張掖試點能在較短時間內取得成效，關鍵是突出了水資源管理體制的改革和節水運行機制的形成。從總量控制、定額管理制度，到一整套明晰水權和水權流轉規範制度的形成，從用水户參與管理到涉水事務的統一管理，體制和機制的初步建立，以水為紐帶的生產關係的初步變革，迅速促進了水資源利用方式的轉變，促進了生產的發展。節水型社會與節水型城市、節水先進單位的區別，就在於節水型社會應該本身具有節水的機制，憑藉這種機制，而不是主要依靠行政措施來促進全社會的節水。體制和機制的建立説到底是制度的確立

只有通過一整套水資源管理制度的建設，才能夠建立節水型社會的激勵機制，使節水成為用水户自覺的、自發的長效行為，而不是靠行政推動的權宜之計。
　　(四)節水型社會建設的核心是提高用水效率和效益。張掖節水型社會建設取得的成效，主要從兩個方面來衡量，一個是用水效率提高了沒有，一個是用水效益增加了沒有。前者衡量用水水平和浪費的狀況，後者衡量經濟產出，這兩個方面反映了全社會各個層面對節水的目標追求。建設節水型社會不是單純地少用水、壓縮用水甚至限制用水，而是要更科學合理地用水，用最少的水發揮最大的經濟、社會和生態效益。所謂提高水資源、水環境的承載能力，也包含這兩個方面。我們説支持經濟社會的可持續發展，在用水上首先要達到這兩個目標。
　　(五)節水型社會建設要突出經濟手段的運用。長期以來，我國節水主要依靠行政措施推動，對節水的經濟問題，對促進節水的經濟手段研究得很不夠。我國水資源浪費現象十分嚴重的一個重要原因就是水價形成機制不合理，價格機制對水資源的優化配置不能有效發揮作用。水資源是帶有社會公益性的特殊商品，優化配置水資源和建設節水型社會除採取必要的宏觀調控手段外，還要採取經濟手段，按照市場經濟規律，通過水價槓桿調節水資源的供求關係，引導人們自覺調整用水數量、用水結構並引導產業結構調整，實現在全社會優化配置水資源和建設節水型社會的目的。
　　(六)節水型社會建設是全方位節水措施的綜合集成。從張掖、綿陽、大連節水型社會建設試點方案中可以看出，節水型社會中的節水，並不是就節水談節水，而是大節水的概念。既包括傳統的節水，也包括水資源合理配置、經濟結構調整、水污染防治、中水回用、海水利用等等。在節水型社會建設過程中，要以節水為主線，加強各種管理。在奠定一個統一管理的體制，形成一個促進節水的機制，建立一整套管理制度的基礎上，要因地制宜，採取法律的、行政的、技術的、經濟的、宣傳的多種措施，全面推進各行各業節水水平的提高。

三、我縣節水型社會建設試點工作及農民用水者協會的成功經驗

民樂縣節水型社會建設以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指針以創新體制為目標，以制度建設為核心，以完善機制為重點，以城市節水為突破，以項目建設為支撐，抓落實、求成效、促發展，全面推動節水型社會建設試點工作，努力探索北方乾旱地區建設節水型社會的成功之路，以推動全縣社會經濟的全面發展。民樂縣農民用水者協會在近幾年的運行中,以建立節水型社會為中心,積極開展水權制度改革,進一步明晰水權,建立總量控制下的新型用水模式,形成了在公共參與下的水資源高效利用的運行機制,實現了灌區水資源的優化配置,促進了灌區經濟社會的發展.經過近一年協會的運作和新的運行機制的運行，取得了一定的成效。

1、農民節水意識增強，灌溉方式隨之變化。

在協會成立以前，耕種分散，每次澆水是“大鍋飯”的灌水和以組灌水，倒溝換壩頻繁，滲漏嚴重，不但用水定額大，灌地少，而且浪費水量，灌水不均，羣眾意見大。協會成立後，執委會人員及時召開代表大會，要求聯片種植，組與組、户與户將分散的地塊互相調整，統一修渠，並將水量逐步分解到户，水權進一步明晰，從根本上解決了“大鍋飯”灌水帶來的弊端，在灌水上重複返溝的次數減少，用水量分解到户後畝均水量明顯降低，苗水淨定額降到80m3 左右,泡地淨定額在115m3, 畝均節水30-40m3,  由於全縣渠系配套、土質、土壤條件、地理等因素，有些村組雖然灌水定額偏高，高於灌區配水定額，但總體來講畝均水量比協會前明顯降低。如洪水鎮劉總旗村農民用水者協會直接參與用水管理，全村5562畝地每輪畝均節水30m3 ,畝均節省水費2.7元，全村可節約水方16萬m3,節省水費1.4萬元。另如李寨鄉林蔭村原來年年用水緊張，澆水剩餘的地多，現自從協會成立以來，大力進行產業結構調整，種植玉米、大麥、藥材，植種蘿蔔、香菜，實行連片種植，夏灌一輪實配水量16萬方，澆完以後還餘水量4萬方。

2、農民的參與意識增強，灌溉工作更加民主。

協會成立前都有村委會負責配水、分水，存在人情水、面子水，灌水不均等弊端，灌水的多少隻有少數村幹部清楚，羣眾心裏不清楚，民主議事程度不強，透明度不高。協會運行以來，協會的民主程度得到了加強。由當初的村幹部説了算變成了現在的會員代表説了算，農民的參與意識和民主意識得到了充分體現。協會在運作中也進一步得到了完善，例如三堡彭莊、洪水單莊、李寨閆户、豐樂雙營、永固鄧莊等村，完全由羣眾任協會會長、副會長，用水户真正成了協會的主人，農民的水權得到了充分體現，協會也代表了廣大羣眾的根本利益。協會在運行中，每輪水前水後及時召開會員大會，張榜公佈收費、放水情況，主動接受用水户監督，受到羣眾的認可，使協會充分體現了民意，按照農民的意願辦事，使其成為農民自己真正的灌水組織。

3、農民視工程管理為己任，責任性明顯增強

過去農民認為工程是國家投資修建的，壞了由國家維修。所以對工程的管護責任性不強，只管用，不重視維修養護，造成建、管脱節。現在成立協會，工程移交給了協會，協會將各種配套渠系根據管理面積劃段承包給每個用水户，並按協會的《工程管理制度》進行維修養護管理，責任更加具體，用水户明白這些工程已變成自己的，工程管理的好壞直接關係到每個用水户的切身利益，形成了“誰建、誰用、誰管”的風氣，有效地解決了長期存在的水利工程有人用、無人管，建管脱節，責權不明管理粗放的模式。

4、加強了水費徵收管理，減輕了農民負擔。

過去向農民徵收水費中間環節過多，“搭車”現象嚴重，農民交了許多冤枉錢，甚至有時預交了水費，但被村上挪用，而導致灌水不及時，造成減產，使農民羣眾意見很大。自用水户參與灌溉管理後，水費棘手通過用水者協會直接開票收費到户，推行水務公開，接受檢查，提高了用水率、收費透明度,減少了水費收繳的中間環節，杜絕了水費搭車現象。農民算的是明白帳，交的是清楚錢，克服了“吃大鍋飯”，“喝大鍋水”的弊病。用水者協會的成立徹底實現了税費收費到户，消除了“搭車收費”，避免村組幹部擠佔挪用水費的弊端。如：新天鎮新天堡村在協會成立前，全年每畝收水費56~57元，現在每畝收費47~48元，比以前節約9元。另如李寨村，協會成立後，自行制定各種制度，完善灌水方式，控制用水量，限制大水漫灌，一年節水80萬方,減輕農民負擔6萬元。民聯鄉太和村成立協會前，每畝澆一次水收費20元，協會運作後，每畝地每年交兩次苗水，使用水量420立方，全年只繳納水費30元，一年下來就減輕農民負擔22萬元。量水種植，促進產業結構調整，提高水的利用率。

5、量水種植，提高水的利用率，促進產業結構調整。

水權證的發放，水權面積的明晰，使農民知道每年分配的總水量，自己擁有的水量。農民心裏亮堂了，有數了，心裏就會盤算每輪水該澆多少水，哪些作物需水多，哪些作物需水少，種什麼作物經濟效益高，怎樣種植才划算，自然而然地一些低效益，高耗水的夏禾作物被經濟效益高，用水少的秋禾作物替代，促進了產業結構的調整。在澆水時由協會組織人力集體澆水或專業承包澆水，按照水權面積多少向支渠配水，實行分段輪灌，控制灌水深度和灌水質量，實現了以渠輪作，總量控制，定額管理，減少了卡水、偷水、狠水深灌、浪費水等現象。農民懂得了節約用水，降低了灌水定額，提高了水的利用率。

農民用水者協會的成立與運行是建立節水型社會、落實以人為本、全面、協調、可持續發展觀的具體行動，是促使水資源可持續利用的根本措施。推行用水户參與式灌溉管理，制定和完善水資源管理的各項制度，推進體制創新，統籌生產、生活和生態用水，進一步提高水資源的效率和效益，更好地促進經濟社會的協調發展，已成為河西地區水利發展的必然要求。

四、我縣節水型社會建設下一步工作思路

一是繼續實行總量控制，逐級分配，定額管理；二是加大調整產業結構，實現優化配置；三是加強節水工程建設，進行工業節水技術改造，提高用水效率；四是完善節水管理制度，建立節水管理信息系統；五是改革水資源管理體制，建立合理的水價形成機制； 六是制定節水指標體系，建立監測監督檢查系統；七是加大宣傳力度，社會公眾廣泛參與，增強全民節水自覺性。