《政務信息資源共享管理辦法（送審稿）》起草説明

《政務信息資源共享管理辦法（送審稿）》起草説明

為規範和促進政務信息資源共享，深化業務協同，避免重複建設，提升社會管理和公共服務水平，市電子政務管理中心起草了《政務信息資源管理辦法（送審稿）》（以下簡稱《辦法》）。下面對起草過程中涉及到的幾個主要問題進行説明。

一、制定政務信息資源共享管理辦法的必要性

這個問題實際上由兩個部分所組成，首先是推進政務信息資源共享的必要性，其次是制定統一的政務信息資源管理辦法的必要性。

（一）實施政務信息資源共享的必要性

我國電子政務建設仍處於初始階段，缺乏統一的頂層設計和標準規劃，導致了普遍的“信息孤島”和“重複建設”現象。我市同樣面臨着信息資源不能共享，互聯互通不暢，開發利用滯後等問題。從信息安全、技術、制度等方面入手，構建一個完善的信息資源共享體系，對於消除重複建設、推進政務協同，實現服務型的電子政務具有重要的意義：

（1）消除重複建設，節約財政資金投入。科學規劃設計的信息資源共享交換設施，可實現政務數據在各職能部門之間合理分佈及高效交換，避免數據及基礎設施的重複建設；可提供豐富應用系統公共組件，為電子政務系統的共用提供支持，最大程度避免應用系統的重複建設。

（2）促進業務協同，提高政府工作效率。依託完善的信息資源共享交換體系，能實現不同層級政府和政府不同部門之間信息普遍共享，政府自身應用的協同辦公、決策支持、應急指揮等系統可實時交換數據，減少中間環節，大幅提高辦公效率。

（3）提高運行質量，增強公共管理水平。信息資源共享可提高人口、法人、地理信息、社會信用等基礎數據庫的準確度和覆蓋範圍，實現部門間數據的對比、匯聚、共享，提升公共安全、社會保障、城市管理等領域管理精細化水平。

（4）提升服務效能，促進經濟社會發展。推進信息資源共享，建設一體化政務服務體系，可顯著提高對企業和公眾的信息服務水平，促進經濟社會發展。信息資源共享公開，鼓勵社會力量進行增值開發，不僅可以豐富政府信息資源，還可促進信息內容產業的發展。

（二）制定政務信息資源共享管理辦法的必要性

在信息資源共享實踐中，建立規範的制度機制，能有效消除部門利益糾葛和部門制度不一造成的障礙，可統一應用系統的技術和標準，提高交換效率，降低建設維護成本。

1．增強信息資源共享工作的推動力。

建設市級的制度規範，能夠確立信息資源共享的重要地位，增強信息資源共享工作持續性。可避免部門自發信息資源共享目標的侷限性（往往只注重內部效率提升），將注意力集中於全面提高公共服務質量，與社會形成開放、良性互動。

2．消除影響信息資源共享的制度障礙。

由於缺乏市級的制度規範，一旦推動信息資源共享的舉措與其他制度規範不一致，就很容易造成制度上的障礙，無法推動信息資源共享工作的開展。

3．確立信息資源共享的技術標準規範。

缺乏規範性的制度規定，使信息資源共享在不同的區域與部門間造成各自為政的局面，各部門獨立建設數據庫、應用系統、交換系統等採用的技術和標準各不相同，無法互聯互通，為全市範圍內的進一步的信息資源共享利用和業務協同造成障礙。

二、編制《政務信息資源共享管理辦法（送審稿）》的基本考慮

制定政務信息資源共享管理辦法，既要考慮國家和省有關政策法規，又要緊密結合我市電子政務和信息化發展現狀。

（一）我市電子政務現實情況

我市的電子政務發展水平處於國內較先進行列，各領域應用不斷向縱深發展，統一的電子政務雲平台和電子政務網絡為信息資源共享提供了堅實基礎。

1．建成國家A級標準的非電信業務數據機房，搭建公共服務雲平台和電子政務雲平台，現已連接各區市和230多個市直部門，支撐公交、交通、旅遊等政務應用系統40多個。電子政務外網連接八個區、市（開發區）和230多個市直部門、單位，為信息資源共享平台建設提供了堅實基礎。

2．政府網站連續十二年位列全國地級市前20名。設有三大功能版塊，五個用户頻道，英、日、韓三種外文版，日均訪問量近10000人次。

3．電子審批系統涵蓋52個具有行政許可審批職能的部門，其他獨立審批系統全部與電子審批系統進行連接和數據交換，市級與區縣實現事項協同審批。

4．是農村黨員遠程教育全國首批9個試點市之一，共建成農村遠程教育站點2893個，建成“省級規範化站點”8處，創建了“威海農興遠教網站”，處於省內領先行列。

5．建成全市統一的社會保障系統，養老、醫保、工傷、失業、生育五險實現同一數據中心管理，全市近90%的人員被納入系統。勞動力管理實現了市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區的四級實時聯網，發行、啟用社保卡98萬張，參保人員持卡率達到98%以上，系統應用水平位居全省前列。

領先的電子政務應用也對信息資源共享提出了迫切需求，良好的公共基礎設施為信息資源共享提供了建設基礎。

（二）影響信息資源共享的主要因素

缺乏明確的政策法規以及部門利益糾葛是影響信息資源共享的主要因素。政府自身管理水平和技術水平的限制，導致信息資源開發利用水平很低。我市目前的政府信息資源共享狀況分析，主要存在以下幾個方面的問題：

（1）對政府信息資源共享的認識不足

一方面認為政府信息共享就是政務信息的公開，只要把一些政策法規、政府新聞發佈到政府網站就可以了。另一方面存在着“重硬件、輕服務、輕內容”的意識，專注於昂貴的設備、先進的架構以及充裕的帶寬，忽視了信息資源的開發與利用。

（2）利益驅動為信息資源共享造成障礙

各部門難以捨棄獨佔信息資源而帶來的權力和利益，要麼不斷強化自身在共享機制中的地位，要麼有意識地抵制或排斥共享機制的運行。信息資源共享需要制定規章制度，也要加大對軟件的投入，卻難以產生明顯的政績，也使一些決策者對此不感興趣。

（3）缺乏規範化、標準化的管理機制。

信息系統由各行業各部門都根據自身特點開發建設，缺乏統一的標準、規範和兼容性，難以有效地實現信息共享。基礎數據庫建設沒有統一的規劃，不同領域、部門之間的數據庫連接不暢，導致了高投入、低效用。各部門獨立開展的數據共享，存在技術標準不統一，交換效率低，建設維護成本高等問題。

（4）信息資源深層次開發利用不足。

政府缺乏向社會提供信息服務的積極理念，沒有將改善信息服務與提升國民經濟運行效率結合在一起，大部分信息資源處於閒置狀態。也沒有找到利用信息資源進行增值服務的良好模式，沒有按照市場需求開發信息產品，無法實現政府信息資源增值服務的規模效益。

（三）起草《政務信息資源共享管理辦法（送審稿）》的基本原則

制定我市的信息資源共享管理辦法，既要嚴格依據國家和省政策意見，又要緊密結合我市實際，還要認真吸取最先進理念。

（1）基礎設施建設市域一體化

我市已建成覆蓋市直各部門和各區市的電子政務網絡，及全市統一的電子政務雲平台，為政務信息資源共享交換平台提供了良好基礎。公安、人社、民政等各領域信息化程度高，數據基本集中於市級及以上部門。鑑於此，《辦法》明確提出建設覆蓋全市各部門和各區市的共享平台，並要求各區市統一利用市級平台，更有利於深度的全市範圍的信息資源共享和業務協同。

（2）適用範圍擴展至公共服務企業

水、電、暖，公交、有線電視等公共服務企業掌握大量服務資源，將這些服務納入政府網站等統一的政務服務平台已實行多年，但是存在服務內容不多，深度應用不足等問題，因此在制定《辦法》時決定公共企業參照執行，以便建設更便捷的一站式服務平台。將適用範圍擴展至公共服務企業，既肯定了義務主體範圍的廣泛性，又比現有的界定方式更為全面、科學，可以有效地規範所有的資源共享活動。

（3）注重發揮對經濟社會的推動作用

推動政務信息資源共享的主要目的是提升全市電子政務應用水平，最終目的是促進經濟社會發展。《辦法》充分考慮國家有關信息開放的政策，既關注政府效率提高，又關注公共服務能力，還注重對經濟發展的促進。《辦法》特別提出要通過共享平台推進政務信息開放，引入社會力量加強對政務信息資源的開發利用，提高政務信息資源使用效率，促進信息內容產業發展。

（4）突出兼容性、漸進性原則

全市各部門已經建設了大量信息化系統，部分系統連接國家、省以及各區、市，有些部門之間已建設了獨立的數據交換系統，在信息資源共享交換設施建設中要兼容不同的系統、標準和協議，部門間交換可逐步遷移至市統一平台。基礎數據庫建設方面，面臨部門法規政策和利益障礙，且基礎數據庫建設涉及部門較多，也應逐步推進，不可一蹴而就，隨意採用一刀切式的硬性做法或規定。

（5）明確較完善的監督檢查機制

為保證《辦法》的貫徹落實，首先確定是政府辦公室為信息資源共享的主管部門，負責協調解決實施過程中的重大問題。另一方面，徵求意見稿儘量設計激勵約束機制，包括年度報告制度與績效評估制度等。明確在全市財政投資信息化項目建設中，要通過信息資源共享審核。

三、起草經過

（一）起草：市電子政務管理中心依據《山東省政務信息資源共享管理辦法》起草了《辦法》。起草過程中參閲了《南京市政務信息資源共享管理辦法（試行）》（寧政發〔2011〕91號）、《寧波市政府信息資源共享管理辦法》（政府令171號）、《廣東省政務信息資源共享管理試行辦法》（粵府辦[2008]64號）、《深圳市政務信息資源共享管理暫行辦法》（深府〔2006〕143號）、《北京市政務信息資源共享交換平台管理辦法（試行）》、《東莞市政務信息資源共享平台使用管理規定》等，並吸取了《跨部門政府信息資源共享的推進體制_機制和方法》、《電子政務環境下政府信息資源共享模式與運行機制研究》、《大數據時代政府部門間信息資源共享策略研究》、《山東省電子政務信息資源共享問題研究》等博士和碩士論文的研究成果。

（二）論證：經過中心內部的多次討論修改後，2015年5月份，邀請我市信息化領域專家和重要部門電子政務主管人員進行論證。專家提出了加強新建電子政務項目和信息資源共享項目的審核，以便充分利用好電子政務資源共享平台杜絕重複建設；加強監督管理，加大對違反信息資源共享管理辦法行為的處罰力度等意見。

（三）徵求意見：2015年6月23日至2016年7月15日，徵求40多個部門意見，獲得並採納的有效意見4條。

四、主要內容説明

《辦法》共設7章，包含基礎設施建設，信息採集、共享，信息安全等內容：

第一章總則，界定了政務信息資源共享的適用範圍、基本原則、主管部門等。

第二章基礎設施建設，規定了信息資源共享交換平台、基礎數據庫、信息資源目錄的建設原則，界定了政務信息共享管理部門及其他部門的責任義務，明確了共享基礎設施建設市域一體化原則。

第三章信息採集，明確了依法採集、一數一源的基本原則，規定信息採集必須確保真實、可靠、完整。

第四章信息共享，明確了擁有信息資源部門的共享義務，不同種類信息資源共享的程序等。

第五章信息安全，規定了信息共享基礎平台應採取的安全措施及達到的標準，部門參與信息共享應負的安全責任。

第六章監督管理，規定了政務部門實施政務信息資源共享應採取的制度措施，政務部門違反《辦法》有關規定的行為及處罰等。

第七章附則。