國有企業債務風險管控

一、摘要

國有企業債務風險事關金融穩定的大局，加強國有企業資產負債約束，增強國有企業債務風險防控，是落實黨的二十大精神，實現2035年遠景規劃的必要前提。但受新冠肺炎疫情及多重因素的影響，地方國有企業資產負債率不僅沒有下降，甚至略有升高，債務水平持續高位運行。在此，以本單位為基礎，圍繞國有企業債務風險開展調研活動，此報告涉及國有企業資產現狀、債務風險成因分析及其對策。

二、國有企業資產現狀（不含金融企業）

2017年以來，習近平總書記對中國經濟去槓桿多次做出重要指示，要求把去槓桿、防風險工作作為重點任務之一。

2021年，中央企業資產總額102.1萬億元、負債總額68.3萬億元、國有資本權益20.7萬億元，平均資產負債率67.0%；地方國有企業資產總額206.2萬億元、負債總額129.6萬億元、國有資本權益66.2萬億元，平均資產負債率62.8%。彙總中央和地方情況，2021年，全國國有企業資產總額308.3萬億元、負債總額197.9萬億元、國有資本權益86.9萬億元，平均資產負債率64.2%。

2020年永煤10億債權違約後對河南能化產生不小的衝擊，截止2020年第三季度末，河南能化總資產為2642.21億元，總負債2154.76億元，資產負債率81.55%，遠超同行業水平，加大債務風險防範力度，更好防範化解潛在風險顯得尤為重要。

三、國有企業債務風險成因分析

（一）自身體制機制不完善是主要原因

國有企業先天體制機制不完善是槓桿率高企的主要原因，具體體現在國有企業承擔過多政治責任、國有企業具有融資的明顯優勢、股東資本補充機制缺失、政府對國有企業債務剛性兑付、國有企業現代治理結構不健全等。這些因素同時存在導致國有企業負債的預算軟約束和過度負債。

1.國有企業承擔過多政治責任使其負有通過“負債”擴大投資和穩增長的責任。長期以來，中國是投資驅動型經濟，特別是 2008 年以來，國家通過重點引導基建領域投資穩定經濟增長，而基建項目基本都是由國有企業包攬。一般而言，基建投資的資金來源中，國家預算內資金僅佔 10%，只發揮引導和撬動作用。上述領域的國有企業通過貸款和發債不斷加槓桿，導致中央政府債務並未顯著上升，而企業部門債務快速膨脹；當經濟刺激效果減弱和外部環境惡化，必然導致國有企業資產負債率高。

2.國有企業股東資本補充機制缺失導致國有企業“過量”通過債務融資發展。上世紀 80 年代以前，國有企業所需資金都來源於國家財政撥款。改革開放初期，實際上也形成一種定期或不定期地給企業補充資本金的做法，國有企業槓桿率並不高。隨着國企改革的深入，國有企業資金來源全部撥改貸，作為國有企業股東的政府長期未建立起對國有企業的有效資本補充機制，在國有企業承擔自身發展和穩定經濟增長及就業責任的背景下，國企“被動”大量舉債，資產負債率高。

3.政府對國有企業債務剛性兑付導致債權人降低國有企業負債融資的成本。國有企業一旦債務違約和破產，職工失業會造成社會穩定問題，債務違約會衝擊區域金融市場，政府出於維護社會、金融市場穩定及政府信譽的需要，在國企出現債務違約問題時，往往出面組織協調資源幫助其償還債務，這增加了金融機構對國企債務的剛性兑付預期。尤其在經濟下行週期，由於國有企業和民營企業的經營性風險都在上升，剛性兑付預期導致銀行和債券市場投資者更傾向於向規模較大的國有企業提供融資，從而顯著推升國企資產負債率。

4.國有企業現代公司治理結構不完善在多方面導致國有企業資產負債率過高。治理結構不完善會導致企業經營效益惡化。實踐中，往往因股東結構單一、考核目標不清晰等原因，國企治理存在制度不規範、內部人控制、決策不夠科學、效率低下的現象，加之國有商業銀行與國有企業之間內在的所有制聯繫，導致銀行對國有企業債務約束弱化，進而弱化了債務對企業經營管理的約束機制。國有企業經理人缺乏股權激勵也是不容忽視的原因，這種缺乏導致國有企業決策目標往往不是股東權益最大化，不關注企業長遠經營效益，僅關注經理人自身升遷，進而過度關注做大企業規模，資產負債率也相應提高。

（二）外部環境因素是重要原因

導致國有企業槓桿率高的外部環境因素包括近年來經濟下行壓力、我國偏重於債務融資的金融結構、效率低下的金融技術等。

1.宏觀經濟下行是國企資產負債率走高的主要外部因素之一。當經濟處於下行週期時，外部需求減少，企業訂單下降，利潤下降，融資困難，負債率進而上升。自 2001 年加入 WTO 至 2008 年金融危機前，我國經濟處於上行週期，國有企業多通過大量舉債擴大規模，但由於企業利潤上升，資金週轉快，資產負債率保持平穩；金融危機後，尤其受近幾年新冠疫情影響，外部需求明顯下滑，國企部門營業收入甚至難以彌補高額的利息支出，資產負債率較之以前快速提升。

2.過於偏重間接融資的金融結構導致債務融資成為首選。我國資本市場不夠發達，金融體系屬典型的銀行主導型，大量儲蓄長期以來只能通過銀行體系配置金融資源，企業外部融資仍以貸款等間接融資為主，包括國有企業在內的企業資產負債率普遍偏高。此外，中國銀行業對企業全面信息尤其是信貸信息瞭解不完全導致各個銀行對大型國有企業的貸款出現“壘大户”現象，大型國有企業貸款越來越多，資產負債率甚至高達 90%，中小型民營企業則無法獲得貸款，信貸資源配置效率有待提高。

3.落後的金融技術迫使銀行形成偏向國有企業的貸款偏好。相對於民營企業，國有企業多屬於鋼鐵、煤炭、鐵路公路機場基礎設施，及政府融資平台等領域，擁有大量的土地、礦產權、設備等重資產，具備貸款抵押物的便利性，同時國有企業所有制性質附帶一定程度的政府剛性兑付特徵，在我國金融機構風險管理技術落後且仍仰賴於政府剛性兑付和重資產的抵押擔保對信貸風險進行管理的背景下，銀行信貸資金會更加傾向於流向國有企業，而非缺乏重資產抵押和剛性兑付保護的非國有企業。

四、國有資產債務風險化解對策

（一）完善國有企業資產負債自我約束機制

1.合理設定資產負債率水平和資產負債結構。國有企業要根據相應資產負債率預警線和重點監管線，綜合考慮市場前景、資金成本、盈利能力、資產流動性等因素，加強資本結構規劃與管理，合理設定企業資產負債率和資產負債結構，保持財務穩健、有競爭力。

2.加強資產負債約束日常管理。國有企業經營管理層要忠實勤勉履職，審慎開展債務融資、投資、支出、對外擔保等業務活動，防止有息負債和或有債務過度累積，確保資產負債率保持在合理水平。在年度董事會或股東（大）會議案中，要就資產負債狀況及未來資產負債計劃進行專項説明，並按照規範的公司治理程序，提交董事會或股東（大）會審議。在企業可能或已實質陷入財務困境時，要及時主動向相關債權人通報有關情況，依法依規與相關債權人協商，分類穩妥處置相關債務。

3.強化國有企業集團公司對所屬子企業資產負債約束。國有企業集團公司要根據子企業所處行業等情況，按照國有企業資產負債率控制指標要求，合理確定子企業的資產負債率水平，並將子企業的資產負債約束納入集團公司考核體系，確保子企業嚴格貫徹執行。國有企業集團公司要進一步強化子企業資產、財務和業務獨立性，減少母子企業、子企業與子企業之間的風險傳染。

4.增強內源性資本積累能力。國有企業要牢固樹立新發展理念，以提高發展質量和效益為中心，着力提升經營管理水平，進一步明確並聚焦主業瘦身健體，通過創新驅動提高生產率，增強企業盈利能力，提高企業資產和資本回報率，盤活存量資產優化債務結構、完善國有企業多渠道資本補充機制、推動國企兼併重組、依法依規實施國企破產為企業發展提供持續的內源性資本。

（二）強化國有企業資產負債外部約束機制

1.建立科學規範的企業資產負債監測與預警體系。相關國有資產管理部門要建立以資產負債率為核心，以企業成長性、效益、償債能力等方面指標為輔助的企業資產負債監測與預警體系。對資產負債率超過預警線和重點監管線的國有企業，相關國有資產管理部門要綜合分析企業所在行業特點、發展階段、有息負債和經營性負債等債務類型結構、短期負債和中長期負債等債務期限結構，以及息税前利潤、利息保障倍數、流動比率、速動比率、經營活動現金淨流量等指標，科學評估其債務風險狀況，並根據風險大小程度分別列出重點關注和重點監管企業名單，對其債務風險情況持續監測。

2.建立高負債企業限期降低資產負債率機制。對列入重點監管企業名單的國有企業，相關國有資產管理部門要明確其降低資產負債率的目標和時限，並負責監督實施。不得實施推高資產負債率的境內外投資，重大投資要履行專門審批程序，嚴格高風險業務管理，並大幅壓減各項費用支出。依據市場化法治化原則，與業務重組、提質增效相結合，積極通過優化債務結構、開展股權融資、實施市場化債轉股、依法破產等途徑有效降低企業債務水平。

3.釐清政府債務與企業債務邊界。堅決遏制地方政府以企業債務的形式增加隱性債務。嚴禁地方政府及其部門違法違規或變相通過國有企業舉借債務，嚴禁國有企業違法違規向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業，應當依法承擔相應責任；一般情況下不得強制要求國有企業承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任；加快推進“三供一業”分離移交。