捲煙企業廉潔風險識別工作體系的構建與管理

為認真貫徹落實中央《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，今年以來，畢節捲煙廠結合生產管理實際和重要崗位人員管理實際，創新形式和內容、方法和手段，啟動廉潔風險識別工作，積極構建廉潔風險識別工作體系，從源頭上制定預防和控制廉潔風險的管理措施，着力深化廉潔風險管理，紮實推進工廠懲治和預防腐敗體系建設，形成有效監督權力運行的防範機制，努力為企業持續穩定健康發展提供紀律保證。
一、構建廉潔風險識別工作體系提出的背景
（一）、貫徹落實中央和上級黨委專項要求的需要
早在2004年，中紀委就提出了黨風廉政建設和反腐倡廉工作的指導方針是標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防；今年，國家煙草專賣局和貴州中煙工業有限責任公司紀檢監察工作會議對黨風廉政建設和反腐倡廉工作提出了更高的工作要求，明確指出黨風廉政建設和反腐倡廉工作要拓展源頭治理，推進懲防體系建設，為企業健康發展提供紀律保障。開展崗位廉潔風險識別、明確教育防範重點，是更加有效落實中央《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》的需要，是更加有效落實國家煙草專賣局、貴州中煙工業有限責任公司關於反腐倡廉工作防線前移、加強內部監管的需要。
（二）、化解重要管理部門廉潔風險的需要
近年來，捲煙企業改革發展不斷深入推進，在企業實施用工分配製度改革以後，各個管理部門職能明確，各級管理人員崗位職責清晰、履職權限界定清楚，但重要管理部門及相關工作崗位廉潔風險識別並沒有隨企業改革的推進而深入開展，導致各級管理人員往往只注重部門職能和崗位職責的存在，而忽略履職行為中廉潔風險的存在。因此對權力運行中各種容易誘發腐敗的風險進行識別，是促進幹部隊伍建設和黨風廉政建設有效結合的重要手段，是超前化解重要管理部門廉潔風險的需要。
（三）、為企業健康發展進行保駕護航的需要
2008年，企業紀檢監察機構根據中紀委反腐倡廉工作指導方針，制定了懲防體系建設5年《工作規劃》。在實施《工作規劃》的進程中，發現企業紀檢監察教育防範工作機制不夠完善，針對性不夠突出，往往只是以工作會議、宣傳輿論平台等形式開展普遍性的面上教育，重點和核心不甚明顯。拓展懲防體系建設工作空間，創新廉潔風險預防的有效途徑，構建廉潔風險識別工作體系，在新階段和新形勢下，對完善教育防範工作機制、促進管理人員廉潔從業具有重要而深遠的意義，是為企業健康發展進行駕護航的需要。
二、捲煙企業廉潔風險識別工作體系的內涵和做法
畢節捲煙廠廉潔風險識別工作體系的內涵是：把管理部門職能、職工崗位職責和反腐倡廉工作充分結合，針對因教育、制度、監督不到位和黨員幹部不能廉潔自律而產生的廉潔風險，以有效防範和及時化解為核心內容，突出重點，落實責任，整合力量，通過採取前期預防、中期監控、後期處置等措施，超前防範、關口前移，對預防腐敗工作實施科學管理，提高各級管理人員自覺接受監督、自覺參與監督和積極化解廉潔風險的意識，促進決策民主、程序公開、運行規範，防止權力濫用。其主要做法有：
 （一）、組織學習動員
制定出台《畢節捲煙廠廉潔風險防範管理工作實施意見》、《畢節捲煙廠廉潔風險識別工作實施方案》、《畢節捲煙廠廉潔風險等級評估辦法》等三個工作文件，組織召開專題會議，全面安排部署，明確利用半年的時間，集中開展好廉潔風險識別工作。各黨支部、各部門明確責任分工，層層動員部署，通過召開黨員會、部門例會、班組會等形式，把學習三個工作文件與學習法紀法規、學習正反典型結合起來，進行思想發動，使全體職工明確廉潔風險識別工作的意義和要求，自覺參與此項工作，主動開展廉潔風險識別；把組織學習法律法規、紀律規定、有關制度和相關案例與崗位職責結合起來，幫助職工瞭解所行使權力的行為規範和廉潔風險，提高風險防範意識及處置能力。教育引導黨員幹部樹立廉潔風險防範意識，增強“查風險、講自律、盡職責”的自覺性和責任感，為廉潔風險識別工作奠定堅實的思想基礎和營造良好的輿論環境。
（二）、確定廉潔風險類別
圍繞生產管理各個工作環節權力的規範和制約，結合部門職能和崗位職責權限，緊扣權力運行中的風險和監督管理中的薄弱環節，確定“五類廉潔風險”：
一是思想道德風險：指放鬆世界觀改造，理想信念動搖，政治素質低，背離社會主義榮辱觀，不思進取，得過且過，脱離實際，弄虛作假，軟弱渙散，以權謀私等。
二是制度機制風險：指未能根據形勢需要及時完善和認真執行各項制度，造成部分制度可操作性不強，貫徹落實不到位，部分機制缺乏相互支撐、相互制約，約束力和監督力的作用不明顯，不能形成有效的常規化工作措施。
三是崗位職責風險：指不履行“一崗雙責”或履行不到位，違反廉潔自律相關規定，利用職務上的便利謀取私利，違反民主集中制，獨斷專行或者軟弱放任，失職瀆職、濫用職權等。
四是業務流程風險：指由於工作程序不規範、不嚴謹，自由裁量權大，可能造成的權力失控、行為失誤的因素。
五是外部環境風險：指工作對象、服務對象以及社會的“潛規則”，對正確履行權力、正確履行職能的干擾，以及個人生活圈和社交圈的不利影響等風險因素。
除此之外，針對領導幹部，增設了“三重一大”（指重大事項決策、重要人事任免、重大項目安全、大額度資金的使用）風險和“模糊地帶”（指制度空缺、職能界定不清、無法規制度依據事項等）風險。
（三）、規劃廉潔風險點等級
按照風險發生機率和危害損失程度以及可能造成後果的嚴重程度，結合管理權限，將廉潔風險點劃分為三個等級：一般風險點為三級，防範風險點為二級，重點風險點為一級。一級風險一般為中層以上幹部崗位，與生產管理和職工工作生活密切相關的崗位，具有業務管轄權、項目審批權的崗位，從事人事、財務、物資、採購、基建等管理的崗位，以及最易出問題且影響重大的環節和事項；二級風險一般為具有一般生產管理、業務管轄等職能的崗位，項目管理、流程監管崗位，或具備一般業務、項目建議權以及一般人、財、物管理權的崗位，較易出問題且影響較大的環節和事項；三級風險為基本沒有考核權、監管權和業務、項目管理權，較少或基本不掌握人、財、物管理權的崗位，存在一般性廉潔風險的環節和事項。
（四）、明確風險點標準
按照風險類別定位，根據風險發生的可能性、頻繁度和嚴重性，確定風險點標準。
1、思想道德風險標準。從缺乏民主意識，思想覺悟不高，干擾制度執行，政治理論學習不夠，事業觀、職業觀、績效觀不正確等方面，界定了13條標準。例：
（1）、缺乏民主意識，產生特權思想，“一言堂”，以我為中心。（二級）
（2）、思想保守，理論水平低，不讀書、不學習，不鑽研業務，缺乏開拓創新的勇氣；沒有“一盤棋”思想和大局意識；不服從領導，消極怠工，不能及時安排、有效落實自己份內工作，可能導致工作出現偏差或失誤。（三級）
（2）、制度機制風險標準。從領導和監督職責履行不到位，部門核心職能的制度不健全，對制度訂立、監督、檢查執行不嚴謹，部門缺乏激勵約束機制等方面，界定了14條標準。例：
①、不認真履行“一崗雙責”，領導和監督職責履行不到位 ，造成本部門出現嚴重違法違紀問題。（二級）
②、部門崗位職責不清晰，缺乏激勵約束機制，職工履職聽之任之。（三級）
（3）、崗位職責風險標準。從違規操作，把關不嚴，亂作為、不作為，徇私舞弊、弄虛作假、知情不報，假公濟私、損公肥私，不自覺接受監督等方面，界定了38條標準。例：
①、違反部門職能規定，違規操作，亂作為，可能產生嚴重後果。（二級）
②、重大項目報批過程中，弄虛作假，篡改或授意篡改相關資料，騙取上級部門的批准。（一級）
（4）、業務流程風險標準。從隨意簡化審批流程、自作主張、繞開關鍵節點等方面，界定了6條標準。例：
①、不執行工作程序，自作主張，“先斬後奏”。（二級）
②、在工作流程的進行過程中自我規劃“潛規則”，收受“好處費”，可能造成不廉潔的行為發生。（一級）
（5）、外部環境風險標準。從行為失範、“八小時”以外的個人生活不健康、親屬鼓動違法亂紀等方面，界定了5條標準。例：
①、受到他人的利益誘惑或施加其他非正常影響，導致行為失範，構成失職瀆職或“權錢交易”等嚴重後果的廉潔風險。（一級）
②、“八小時”以外的個人生活不健康、情趣不高尚。（三級）
（6）、“三重一大”事項風險標準。凡領導幹部涉及重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排、大額資金使用等事項的違規行為，均界定為一級風險。擬定了6條標準：
①、涉及重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排、大額資金使用，未經集體研究，個人決定“三重一大”事項。（一級）
②、“三重一大”事項未經領導審批，自行決策。（一級）
③、為謀取私利，提供虛假材料，造成“三重一大”工作失誤。（一級）
④、管理、監督不到位，導致決策不公正、不公平。（一級）
⑤、接受相關人員或單位吃請或各類禮金、禮券等，為相關人員或單位説情、打招呼，影響“三重一大”工作的公正性。（一級）
⑥、其他可能產生不良後果的風險。（一級）
（7）、“模糊地帶”風險標準。凡領導幹部在工作實踐中產生的“模糊地帶”風險，均界定為三級。擬定了5條標準。例：
①、制度管理空缺，落實不到位。（三級）
②、權力影響相對人辦事結果。（三級）
（五）、自查、自評廉潔風險點
採取自己找、羣眾提、互相查、領導點、組織評等多種方式，結合部門和崗位實際，對風險點進行自查，切實查找每項權力運行過程中可能產生廉潔風險的環節，重點排查履職不到位、教育不紮實、制度不健全、監督不得力、管理不嚴格等方面存在的廉潔風險點，結合工作職責權限，認真進行自評。
1、崗位自查自評
把管錢、管物、管人等部門列為重點崗位部門，經過排查梳理出10個重點崗位部門，每個人根據所在崗位特點，對照自身崗位職權、履行職責、執行制度情況，對工作職權行使的每個環節潛在的、可能產生的風險進行自我查找，確定崗位風險點，為風險評估提供依據。
2、部門自查自評
涉及重點崗位的每個人自查結束後，各部門分別組織職工認真討論，針對人、財、物等重要崗位，根據工作實際，對照工作職能，對部門職能履行和職權行使的每個工作環節可能存在的廉潔和監管風險進行自查，確定本部門的風險點後開展自評。
（六）、及時評估，全面防控
1、對風險點進行評估
在組織重要管理崗位人員開展廉潔風險點自查自評的基礎上，按照抓住要點、科學客觀，杜絕避重就輕、避實就虛的要求，堅持實事求是、嚴格把關，對自查自評的風險點和風險等級進行歸類梳理，綜合各個風險類別，根據部門和重要崗位管理人員履職權限，依據第4點明確的風險點標準，切實對部門、重要管理崗位自查自評的風險點進行評估，適合自身職能職責及權限環節的予以認定，不適合的予以剔除，遺漏的予以彌補，組織紀檢監察專職工作人員進行全面評審後確定各部門、各重要管理崗位最終風險等級。
2、制定風險防範措施
認真梳理部門、重要管理崗位自評的防範措施，對其適宜性進行論證，保留適宜部分，刪減不適宜部分，查缺補漏，針對評估確定的廉潔風險點和風險等級，與相關職能部門共同協商，從前期預防、中期監控和後期處置等方面，依據紀律規定、規章制度、隊伍管理措施，側重於加強流程控制，完善管理措施、教育制度、工作規則、行為規範和廉潔規定，逐項提出有針對性和可操作性的防控方法，進一步完善系統的防範措施，對一級風險實施重點監控，對二級風險採取動態預防，對三級風險進行教育引導，進一步形成崗位職責明確、廉潔風險清楚、監督重點突出、防範措施得力、各項制度有機銜接的廉潔風險防控機制。
（1）、前期預防措施。主要從加強黨性修養、思想道德建設和制度機制層面主動做好防範，最大限度地從源頭排除可能發生不廉潔問題的隱患。深入開展權力觀和廉潔從業教育，引導重要崗位管理人員牢固樹立廉潔意識、風險意識和責任意識，增強拒腐防變的主動性和堅定性，更加自覺地做到自重、自省、自警、自勵。完善辦事公開機制和廉政承諾制，主動接受職工羣眾監督。結合各個風險點的實際，規範工作流程，制定相關程序性文件，修訂完善原有的規章制度，用制度管人管事，靠健全的制度和科學有效的機制遏制廉潔風險的發生。加大對熱點、重點崗位人員定期交流或輪崗交流，防止廉潔風險發生。
（2）、中期監控機制。通過對各崗位履職行為、制度機制落實、權力運行過程進行動態監控，及時發現苗頭性、傾向性問題。認真落實廉政談話、報告個人有關事項、述職述廉、民主生活會、民主評議等制度，加強對中層以上管理人員的監督。嚴格執行民主決策制度和財務審批制度，凡涉及重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用等事項，必須經領導班子集體研究決定。針對日常管理中存在的漏洞和薄弱環節，及時制定相應的制度。實行民主評議中層幹部制度，加強管理監督。
（3）、後期處置辦法。建立廉潔風險預警機制，對有明顯風險表現的個人及時進行糾錯和提醒，防止可能出現或正在演變的腐敗問題發生。暢通羣眾投訴渠道，對羣眾有舉報、社會有反映、不按照規定落實廉潔風險防範措施的，採取談話提醒、誡勉糾錯、責任追究等措施，幫助和督促其及時糾正工作中的失誤和偏差。對整改不力，羣眾仍有反映的，按照規定，予以追究。
以人事管理之崗位職責風險防控為例
針對工作中出現的新情況、新問題，跟蹤掌握廉潔風險變化情況，建立動態的風險信息採集、分析、反饋處理系統，及時調整確定各廉潔風險點、風險等級和預防措施。
除此之外，創新手段，針對工程投資、物資採購等重要工作領域，制定單獨的廉潔風險防控手冊，切實拓展從源頭上防治不廉潔行為的工作渠道。
以工程投資中“招投標工作”環節為例（節選）：





流程


所處節點


所涉對象及廉潔風險點


防控措施及責任主體




所涉
對象


廉潔風險點


防控措施


責任主體




招投標工作


確定項目實施方式


相關項目部門、項目經辦人


將項目化整為零，規避招標。


工廠招投標辦公室根據《招標投標法》及相關規定，從項目性質、特點及投標人要求等出發，判斷是否存在化整為零的情況，充分發揮管理、監督的職能，嚴格審批程序。


相關項目部門、項目經辦人





……
三、廉潔風險識別工作體系構建與實施的效果
（一）、明確了各部門、各重要管理崗位廉潔風險等級，監管目標更加明確
通過廉潔風險識別工作的有效開展，明確了17個工作部門、141個重要管理崗位的264名職工的廉潔風險等級。其中，一級風險部門10個，二級風險部門7個，一級風險崗位17個19人次，二級風險崗位76個147人次，三級風險崗位48個99人次。按照是否認真履行“一崗雙責”，職責是否清晰明確，是否存在失職瀆職、濫用職權等工作要求，進一步促使監管目標更加明確。
（二）、切實探索出了源頭治理的有益方式，形成了較為完善的防控機制
實現了崗位廉潔風險動態管理，從源頭上築牢了各個生產管理部門和管錢、管物、管人等重要崗位廉潔風險“防火牆”，探索出了源頭治理的有益模式。形成了較為完整的整體防控措施和招投標活動、工程投資、物資採購等重要工作環節廉潔風險防控手冊，建立了適合捲煙企業生產管理實際的廉潔風險防控機制。
（三）、健全了重點環節監管制度，增強了幹部職工廉潔從業意識
通在有力實施，進一步促使相關職能部門修訂完善了《畢節捲煙廠供應商管理制度》、《畢節捲煙廠黨風廉政建設責任追究制度》等5個工作制度，新建了《畢節捲煙廠重大事項徵求意見制度》、《畢節捲煙廠中層管理幹部報告個人有關事項的規定》等10個工作制度，不斷完善了制度管理體系，優化了工作流程，理清了權力行使的關鍵節點，使各級管理人員明白了從業風險，不斷增強改善工作作風、提高工作效率、增強廉潔從業的責任感自覺性。
（四）、建立完善了“三重一大”議事規則和監管機制，不斷推動決策更加民主
通過廉潔風險識別工作的有效開展，建立完善了企業黨委會、廠長辦公會、投資委員會、薪酬委員會議事規則、決策監管機制以及重要事項徵求意見機制，修訂完善了一套適合工廠生產管理的辦事公開民主管理制度，進一步提升了工廠廉潔從業的透明度和公信力，增強了職工參與工廠管理的積極性和主動性，推動工廠重大決策更加民主。
畢節捲煙廠以促進廉潔從業為核心，探索國有企業從業人員廉潔風險防控的新形式，構建廉潔風險識別工作體系，創新廉潔從業風險管理和防範手段，為企業深化懲防體系建設、建立管控嚴密的預防機制提供了有益的借鑑。