鄉鎮公務員依法行政：基層政府依法行政講義

河南省新鄭市基層領導幹部培訓班（內部講稿）

                         基層政府依法行政講義

                            國家行政學院法學部 教授   任 進

一、依法行政的提出、基本原則和要求

（一）依法行政的提出

依法行政是當今法治國家中政府行使職權應遵循的基本準則。其基本涵義是指行政主體行使行政權力、管理公共事務必須由法律規定並依據法律進行。

我國有幾千年封建社會的歷史，長期缺乏民主和法制的傳統。新中國成立後，黨和國家在治國理政方面進行了有益的探索，曾走過一段彎路，有過深刻的歷史教訓。黨的十五大總結歷史經驗，提出“依法治國、建設社會主義法治國家”，並以此作為黨領導人民治理國家的基本方略；1999年3月九屆全國人大二次會議將這一基本治國方略寫入憲法，以國家根本法予以保障；黨的十六大、十七大都將依法治國作為社會主義民主政治建設的重要內容。

依法治國，要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。為了更加紮實、更有成效地推進依法行政，國務院於2004年3月22日發佈了《全面推進依法行政實施綱要》，提出全面推進依法行政、建設法治政府的目標。

（二）依法行政應遵循的基本原則和基本要求

根據《全面推進依法行政實施綱要》，依法行政必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一；必須把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點；必須維護憲法權威，確保法制統一和政令暢通；必須把發展作為執政興國的第一要務，堅持以人為本和全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展；必須把依法治國和以德治國有機結合起來，大力推進社會主義政治建設、文化建設和社會建設；必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來，堅持開拓創新與循序漸進的統一，既要體現改革和創新的神，又要有計劃、有步驟地分類推進；必須把堅持依法行政與提高行政效率統一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。

依法行政的基本要求是：

1．合法行政

行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得制定違反法律、法規、規章的規範性文件，不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

2．合理行政

行政機關實施行政管理，應當遵循法定的條件和程序，體現法的基本價值；要遵循公平、公正的原則，平等對待行政相對人。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所採取的措施和手段應當必要、適當，以能夠實現管理目標為限；行政機關實施行政管理可以採用多種方式實現行政目的的，應當避免採用損害當事人權益的方式；依法不可避免地要損害當事人權益的，也要採取對當事人損害較小的方式。

3．程序正當

在行政管理中，要通過各種形式和途徑，保證相對方依法參與行政事務的管理，依法保障相對方、利害關係人的知情權、參與權和救濟權；行政機關實施行政管理，除涉及國家祕密和依法受到保護的商業祕密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，按法定的程序實施行政管理；行政機關工作人員履行職責，與相對方存在利害關係時，應當迴避。

4．高效便民

行政機關實施行政管理，不僅要考慮行政成本，更要顧及社會承受能力和社會效益；應當注重為民、便民，減少不必要的手續和環節，減輕社會和企業的負擔，方便相對方；要通過改革管理體制、改進管理方式等措施，提供優質服務，提高辦事效率，遵守法定時限。 

5．誠實守信

建設法治政府，行政機關不僅要守法，更要守信。行政機關公佈的信息應當全面、準確、真實；已經作出的決定、發佈的政策要相對穩定，不能朝令夕改，非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，並對相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。 

6．權責統一

行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段；行政機關的權力與責任是對等的，行政機關如果違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任。做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

二、基層政府依法行政的基本制度

 基層政府依法行政的基本制度，主要體現在行政主體、行政行為和程序以及對行政機關的監督等方面。

（一）行政主體法律制度

依法行政首先要求對行使行政職權的主體進行規範，做到職權法定、主體合法、機構適格，實現機職能、機構和人員編制的法定化。

行政主體是行政法律關係的主要一方，指擁有國家行政權，以自己的名義行使行政職權，並獨立地對行使職權行為產生的後果承擔相應法律責任的機關或組織。行政主要包括法定行政機關和法律法規授權組織。另外，有的行政機關或事業單位可以接受委託實施行政行為，屬於受委託組織，它們不是行政主體。

根據《地方組織法》，地方各級人民政府必須依法行使行政職權。基層人民政府是本級人民代表大會的執行機關和地方國家行政機關。《地方組織法》第十一條還具體規定了鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使的職權。在其他單項的法律、法規，如《土地管理法》、《流動人口計劃生育工作條例》等，也規定了鄉鎮人民政府的職權。因此，鄉鎮人民政府是法定的行政主體。

 《地方組織法》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，對鄉鎮人民政府的機構設置沒有具體規定。在鄉鎮的機構大致包括鄉鎮政府內設機構和在鄉鎮的政府部門機構或單位。鄉鎮政府內設機構主要有黨政辦公室、社會事務辦公室、人口和計劃生育辦公室、經濟發展辦公室、社會治安綜合治理辦公室等，一般稱為“綜合管理機構”。

在鄉鎮的部門機構或單位，主要是提供農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管、水利、廣播電視、文化、財政、規劃、計生服務、法律服務等社會服務事務的事業單位或部門派出機構，即通常所説的“七站八所”。前者主要包括文化站、廣播站、農機站、經管站、林業站等事業單位，這些單位由鄉鎮政府直接管理；後者主要包括工商所、公安派出所、税務所、財政所、國土資源所、公路所、水利所、司法所等，多數是部門派出機構。這些機構或事業單位，有的依法具有行政主體資格，屬於法律法規授權組織。 

根據2009年 1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央機構編制委員會辦公室關於深化鄉鎮機構改革的指導意見》，鄉鎮可根據不同類型、不同規模的鄉鎮工作實際，按照精幹、高效的原則，確定黨政機構設置形式和數額，可設若干綜合辦公室，也可只設若干綜合性崗位。對鄉鎮事業站所，原則上實行以鄉鎮管理為主、上級業務部門進行業務指導的管理體制，根據實際情況，經省級人民政府批准，也可實行以上級主管部門管理為主或按區域設置機構的體制。

（二）行政行為法律制度

行政行為是指行政機關行使行政權力，作出具有法律意義、產生法律效果的行為。行政行為是行政機關依法行政的重點也是難點。行政行為主要有以下幾種（其中，根據最高人民法院2004年的司法解釋，具體行政行為有20多種）。

1．制定行政法規、規章和規範性文件

國務院依法定職權或依全國人大及其常委會的授權決定製定行政法規（條例、規定、辦法或暫行條例、暫行規定）。國務院組成部門、具有行政管理職能的直屬機構、法律法規授權的具有公共事務管理職能的直屬事業單位和國務院直屬特設機構制定部門規章（規定、辦法）。省級和較大的市的政府（含省、自治區人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批准的唐山、洛陽、寧波、淄博和蘇州等十八個較大的市）有權制定地方政府規章（規定、辦法）。

規範性文件是指各級行政機關（包括鄉鎮人民政府及機構）為執行法律、法規、規章，依法制定和發佈的具有普遍約束力的決定、命令、指示等的總稱。

2．行政許可

行政許可是指行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行為。

目前，鄉鎮人民政府的行政許可事項，主要有適齡兒童延緩入學或者免予入學審批；個別承包土地批准；鄉村公共設施、公益設施建設項目用地初審；集體土地向外承包批准等。

3．行政徵收或徵用

行政徵收是指行政機關為了公共利益的需要，依據法律規定的職權和程序取得公民、法人或其他組織的財產。主要有税收徵收、非税收費等。行政徵用則是指行政機關為了公共利益的需要，依法使用公民、法人或其他組織的財產，並給予返還或合理補償。

目前，鄉鎮人民政府的行政徵收事項（原來的農業税、鄉統籌、村提留，現已廢除），主要是接受委託收取社會撫養費等。

4．行政處罰

行政處罰是指行政機關依照法定權限和程序，對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織給予的行政制裁。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業；暫扣或吊銷許可證、暫扣或吊銷執照；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰。法律、行政法規、地方性法規、規章可以依法設定行政處罰，規範性文件不得設定行政處罰。

目前，鄉鎮人民政府的行政處罰事項，主要有：對農村居民未經批准或者反規劃的規定建設住宅的行為，責令限期整改，可以處以罰款；對損壞村莊和集鎮房屋、公共設施的行為，責令停止侵害，可以處以罰款；對擅自在村莊、集鎮規劃區內的街道、廣場、市場和車站等所修建臨時建築物、構築物和其它設施的行為，責令停止侵害，可以處以罰款等。

5．行政強制

行政強制包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施是指行政機關在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或對公民、法人或其他組織的財產實施暫時性控制的措施。行政強制執行是指行政機關或由行政機關申請人民法院，對不履行發生法律效力的行政決定的公民、法人或其他組織，依法強制其履行義務的行為。

目前，鄉鎮人民政府的行政強制措施事項，主要是：在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，經責令停建、限期改正，仍逾期不改正的，可以拆除；對甲類傳染病病原體污染的污水、污物、糞便，拒絕消毒處理的，鄉鎮政府可以採取強制措施。

6．行政命令

行政命令是指行政主體要求行政相對人作為或不作為的一種意思表示。

如鄉鎮人民政府的行政命令主要是：責令停止建設、限期改正；責令限期整改；責令停止侵害等。

7．行政確認  

行政確認是指行政機關或法律、法規授權的組織依法對行政相對人的法律地位、法律關係、權利義務或有關法律事實進行審核、鑑別，給予確定、認定、證明並予以宣告。

如流動人口中的成年育齡婦女在離開户籍所在地前，應當憑本人居民身份證到户籍所在地的鄉鎮人民政府辦理婚育證明，鄉鎮人民政府應當及時出具婚育證明。

8．行政裁決

行政裁決有時也叫“行政處理”，是指特定的行政機關依照法律規定對發生在平等主體之間特定的民事糾紛進行審查並作出裁決。

鄉鎮人民政府的行政裁決事項，主要是：裁決土地所有權和使用權爭議、林木或林地所有權和使用權爭議、草原權屬爭議；處理疑難民間糾紛等。

9．其他行政行為

如非行政許可審批（指不屬於行政許可法調整的行政審批，如接受村民自治章程、村規民約備案等）、行政檢查（如流動人口現居住地的鄉鎮人民政府查驗婚育證明等）、行政登記（如農村幼兒園的舉辦、停辦，由所在鄉鎮人民政府登記註冊；鄉鎮人民政府辦理生育服務登記等）、行政獎勵（如流動人口現居住地的鄉鎮人民政府對流動人口計劃生育的獎勵、優待等）、行政監督（如對安置補助費使用情況的監督、對村行政區域內土地承包及其承包合同管理等）、行政調查（如鄉鎮人民政府對農村五保申請人的家庭狀況和經濟條件的調查核實等）、行政給付（如鄉鎮人民政府為農村五保供養服務機構提供必要的設備、管理資金等）、行政規劃（如鄉鎮人民政府編制鄉道規劃等）、行政指導（如指導村民委員會、居民委員會開展羣眾性的消防工作等）。

（三）對行政機關監督的法律制度

行政主體的行為是一種行使權力的活動，而權力必須接受監督，因此，依法行政要求建立對行使行政權力的監督制約機制，並使違法行政者承擔相應的法律責任。

鄉鎮人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行；聽取和審議政府工作報告；審查和批准國民經濟和社會發展計劃、預算以及計劃、預算執行情況的報告；有權撤銷本級人民政府不適當的決定、命令；有權罷免本級人民政府組成人員；詢問和質詢。

對鄉鎮人民政府的行政監督，主要有上級人民政府的監督、專門的審計、行政監察等。另外，還可通過行政複議、行政訴訟等進行監督。

三、基層政府依法行政的意義、主要問題和加強依法行政的任務

（一）加強基層政府依法行政工作的意義

《全面推進依法行政實施綱要》發佈實施以來，各級地方政府認真貫徹，強化落實，依法行政的能力和水平有了較大提高，法治政府建設有了重大進展，維護經濟和社會發展的法制環境有了新的改善。但是，與新時期形勢發展的需要和全面推進依法行政、建設法治政府的要求相比仍有不小差距。依法行政的重點在基層、難點也在基層。因此，加強基層政府依法行政，對於落實依法治國基本方略、鞏固黨的執政基礎、深入貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會和加強政府自身建設，都具有重要意義。

基層政府在我國政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是法律、法規、規章和政策的重要執行者。基層政府能否切實做到依法行政，直接關係到法律、法規、規章和政策的落實，直接關係到公民、法人和其他組織合法權益的保護，直接關係到改革發展穩定的大局。

（二）基層政府依法行政工作存在的主要問題

1．行政決策

一是不依法決策。有些鄉鎮沒有依照法律規定的權限和程序進行決策，個別甚至存在“以權代法”、“以言為法”的現象。

二是不科學決策。有些鄉鎮決策缺乏科學性、具有隨意性。由於鄉鎮幹部交流比較普遍，有些決策屬於短期行為，缺乏連續性，影響政府工作的持續進行。

三是不民主決策。有些是就憑領導一句話，沒有形成一種民主決策制度堅持下來。    

2．行政執行

計劃經濟體制條件下的管理理念在有些鄉鎮幹部的頭腦中仍然存在。部分鄉鎮幹部頭腦中沒有依法行政意識，不習慣依法從政，不願依法説服，不堅持依法辦事，甚至變相違法、違規。

3．工作方式方法

雖然農業税、鄉統籌、村提留取消後，鄉鎮幹部的工作相對來講輕鬆了一些，但是計劃生育、社會穩定等工作也越來越難，而且都是“一票否決”，在樣樣工作壓頭、鄉鎮政府行政管理包羅萬象的情況下，一些幹部習慣於用高壓政策和行政命令，工作簡單粗暴。

另外，有的鄉鎮幹部沒有經過專門的法律知識培訓，法律知識水平不高，對有關農村的法律法規不甚瞭解，依法辦事的能力不強，不能適應鄉鎮政府依法行政工作的需要。

4．監督方面

有的鄉鎮的行政執法還沒有形成一套行之有效的監督制度，對行政執法責任制流於形式，對檢查出來的問題不認真整改。上級政府對下級政府的層級監督也未起到真正的作用。

5．行政執法

一是主體不合法。如有的鄉鎮機構，不具有執法主體資格。

二是行為不合法。雖然現在鄉鎮幹部作風明顯改善，但也有些鄉鎮幹部仍在沒有政策規定、法律依據的情況下執法，幹部羣眾對此反響強烈，有的鄉鎮幹部為了完成任務，以權代法，以管代法。這雖然是個別現象，但影響不好。

三是程序不合法。有的鄉鎮行政執法不重視按程序辦事，不注意按法定程序實施檢查、許可、處罰。

（三）推進基層政府依法行政的主要任務

1．提高基層政府機關工作人員依法行政的意識和能力

首先，鄉鎮主要領導任職前要接受法制專題培訓，着重提高鄉鎮主要領導的法律知識水平，培養依法行政的自覺性，切實增強法治觀念，帶頭推進依法行政。

其次，要對鄉鎮政府幹部進行政策法律集中培訓，對鄉鎮政府執法人員要進行上崗培訓，從與羣眾工作最需要、最關心、最直接的政策以及法律事務抓起，要求自覺做到權為民所用，規範行政權力，防止行政權力被濫用。

再次，引導鄉鎮主要領導依法決策、科學決策、民主決策，以法律、法規、規章為依據，按照法定程序，因地制宜、科學合理地作出每一項決策，落實每一項“三農”工作。

2．完善基層政府行政決策機制

完善重大行政決策聽取意見制度；推行重大行政決策聽證制度；建立重大行政決策的合法性審查制度；建立重大行政決策實施情況後評價制度；建立行政決策責任追究制度。

3．完善依法行政經費保障機制

鄉鎮一級的税費來源不足，多數鄉鎮財政困難，有的鄉鎮政府的運轉和幹部職工工資等福利待遇難以落實，有的執法經費得不到保障。因此要建立基層政府依法行政的財政保障機制。

4．嚴格行政執法

要進一步強化行政機關執法為民理念，確保嚴格執法、公正執法、文明執法。要改革行政執法體制；規範行政執法行為；依法界定鄉鎮的職權，明確鄉鎮的責任，梳理鄉鎮政府行政執法的依據，規範執法活動，細化執法程序，保證政府信息公開。另外，要強化行政執法責任追究。

5．強化對行政行為的監督

有的鄉鎮政府在實施行政管理的某些環節，存在有辦事無期限、程序不規範、越權辦審批、政務未完全公開，甚至違法搞腐敗等問題。導致這些不依法行政行為的發生，一個重要的原因就是監督不到位，上級監督太遠，同級監督不力，下級監督不能，輿論監督不便。因此，要充分發揮社會輿論監督的作用，加強層級監督，加強行政複議和行政應訴工作，積極推進政府信息公開。對違法行政的行為該查處的要查處。

6．建立健全規範性文件監督管理制度

對涉及公民、法人或其他組織合法權益的規範性文件，要通過政府公報、政府網站、新聞媒體等向社會公佈；未經公佈的規範性文件，不得作為行政管理的依據。

要進一步完善規範性文件備案制度，發佈規範性文件後，要按照規定程序按時上報備案。備案機關對備案的規範性文件要嚴格審查，發現與法律、法規、規章和國家方針政策相牴觸或者超越法定權限、違反制定程序的，要責令制定機關糾正或依法予以撤銷。建立健全受理、處理公民、法人或者其他組織提出的審查規範性文件建議的相關制度，建立規範性文件定期清理制度。加快建立規範性文件數據庫和信息檢索平台，切實方便社會各界和人民羣眾查詢使用，認真接受監督。

7．賦予鄉鎮政府必要的執法手段

鄉鎮政府直接面對最廣大農民羣眾，是農村社會發展和穩定的組織者、引導者，責任重大，要切實履行職責，就必須要有充分的職權保障。否則，難以做到依法行政。另外，要增強社會自治功能，建立政府行政管理與基層羣眾自治有效銜接和良性互動的機制。

8．加強領導，紮實推進基層政府依法行政

上級政府要加強基層政府依法行政的領導責任；基層政府要狠抓落實；要完善推進基層政府依法行政報告制度；要強化行政執法監督檢查，上級政府要經常組織開展行政執法監督檢查，糾正違法行為，防止行政權力被濫用；要完善對鄉鎮政府依法行政的考評制度。

9．營造依法行政的良好社會氛圍，為基層政府依法行政創造良好的社會環境

鄉鎮一級政府是最基層的政府，實踐中，鄉鎮政府辦理了上級政府交辦的大量事務，管理市、區（縣）政府部門授權或委託的職責較多。鄉鎮政府不依法行政的責任，有的不全在鄉鎮本身。市、區（縣）政府各部門要帶頭依法行政，督促和支持鄉鎮政府及其部門依法行政，併為鄉鎮政府及其部門依法行政創造條件、排除障礙、解決困難。

鄉鎮政府要接受輿論的監督，但新聞媒體除了要加強監督外，要更多正面報道、就事論事，不能一味指責、打擊一片，更不能人為地醜化基層政府和基層幹部。