基層反映：基層推行“雙隨機、一公開”監管面臨的問題及建議

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閲讀提示

2016年10月，在總結前期經驗的基礎上，江蘇省泰州市姜堰區市場監管局擴大抽查範圍，積極探索工商、質監、食藥監三條線“雙隨機”綜合抽查。綜合抽查整合了職能，提高了效能，受到企業普遍好評，但基層在綜合抽查過程中面臨的問責風險、制度缺失等問題，亟待從頂層設計方面予以解決。

具體做法

集中整合檢查事項。以江蘇省工商局抽取的418户市場主體為抽查對象，在檢查年報公示信息及即時公示信息的同時，對不同類型的抽查對象同步實施食品生產、食品流通、餐飲、保健品、化粧品、藥品、醫療器械、計量器具、特種設備、廣告經營、生產許可等11項其他檢查。如江蘇潤泰電力有限公司，除對其年報公示信息進行抽查外，還同時對其特種設備使用、計量器具管理進行檢查；再如姜堰區人民商場，對該市場主體的檢查，除年報公示信息、即時信息外，特種設備、計量器具使用、保健食品、化粧品經營也一次性檢查到位。

充分保障被查企業知情權。在徵求去年被查企業意見的基礎上，結合今年新增內容，修改完善“雙隨機”抽查事前告知書，除告知企業檢查時間、檢查項目外，重點向企業詳細説明需要提前準備的到場接受檢查人員、備查資料等事項，告知書由屬地分局送達。

充實檢查人員庫和專業人員庫。根據執法需要和崗位調整，選取市場監管分局一線監管人員36人組成檢查人員庫。同時，針對縣級組建市場監管局後，基層檢查人員專業技能不足的問題，選取市場監管局機關科室人員32人組成專業人員庫，包括計量專業15人、特種設備專業3人、藥品醫療器械專業4人、保健品化粧品專業2人、餐飲專業2人、生產許可專業2人、食品生產流通專業2人、廣告專業2人。根據涉及的檢查事項，由檢查組提請配備專業人員，從專業人員庫中隨機匹配參加檢查。

及時採集監管數據。通過政府公文交換平台，向全區所有行政執法部門發函徵詢行政處罰信息，共收到16個部門的回函，418户被抽查對象中上年度受到行政處罰的有1户。從國税、地税數據庫中共獲取277條有效數據，作為此次抽查公示信息財務數據的依據。對未申報納税的企業，剔除在年報公示數據中處於停業狀態或申報數據為零的企業，剩餘的全部委託會計師事務所進行審計，並把審計結果作為抽查依據。

科學制定實施方案。一是明確隨機方式。檢查對象按住所劃分為63個片區，每個片區檢查對象不少於4户、不多於7户。兩名檢查人員組成一組，要求本分局檢查人員不檢查本分局轄區市場主體、同一組檢查人員不屬於同一分局。在檢查片區和檢查人員隨機匹配的基礎上，每個片區隨機抽取匹配1名計量專業人員；檢查小組根據檢查對象的情況提出匹配專業人員申請，由領導小組隨機指派專業人員參與。二是明確檢查項目。檢查項目共13項，分別為年報公示信息檢查、即時公示信息檢查、食品生產檢查、食品流通檢查、藥品經營檢查、醫療器械經營檢查、生產許可證檢查、計量器具檢查、特種設備檢查、餐飲檢查、保健品檢查、化粧品檢查、廣告經營單位檢查。三是明確檢查責任。檢查人員負責各類綜合檢查表格準備、實地檢查、檢查表填寫、檢查結果錄入、經營異常名錄列入初審。有專業人員參與檢查的，實行簽名人負責制，即“誰檢查誰簽名、誰簽名誰負責”。檢查中發現的問題，抽查人員現場發放責令整改通知書，其餘問題均按“誰管轄、誰負責”的原則移交屬地分局辦理，落實整改情況也由屬地分局進行回查。

有序實施現場抽查。姜堰區市場監管局共組織232人次，對418户市場主體進行全面抽查，開展公示信息檢查418次，計量器具檢查318次，特種設備檢查131次，食品生產經營檢查11次、藥品經營檢查5次、醫療器械經營檢查2次、生產許可證檢查3次、餐飲檢查1次、保健品檢查5次、化粧品檢查3次、廣告經營單位檢查6次。共發現問題153處，其中涉及工商職能的84處，涉及質監職能的68處，涉及食藥監職能的2處，現場發放責令改正通知72份，當場責令停業1户，發現案件線索15條。公示信息檢查結果即時在國家企業信用信息系統公示，其餘案源線索均移交基層分局進一步核實，最終轉入案件程序7件。

從後續調查反饋看，此次綜合抽查實現了“一次抽查全面體檢”，保障了公平公正，提高了檢查效率，減少了對企業的干擾，企業和基層人員普遍認同。不少經營者表示，以前是“一人生病，全家吃藥”“走了一撥，又來一撥”，實行綜合檢查減輕了經營者負擔，經營者更安心於經營。與此同時，實施“雙隨機”綜合抽查有利於緩解基層人員執法壓力，以姜堰區市場監管局張甸分局為例，2016年1月該分局接受的省、市級工商、質監、食藥監三部門檢查任務共計6批，任務最重的一名幹部要在一個月內對40家企業實施6種檢查，檢查往往浮於表面。一線執法人員反映，與其走馬觀花地查10次，不如頂真碰硬地查一次。基層分局局長普遍認為，全面推廣“雙隨機”抽查，有助於化解基層人少事多的矛盾，防控履職風險，整合市場監管職能。

存在問題

基層面臨問責風險。工商部門實施“雙隨機”抽查的比例在3%～5%。而質監、食藥監部門實施抽查的頻次、比例由相應規章或文件規定，有的是根據實際情況確定，遠超過工商部門的抽查範圍。一線執法人員是否需要對抽查範圍之外的市場主體承擔監管責任，相關法規未予以明確。一旦抽查範圍之外的市場主體發生問題，執法人員難以免責。

抽查項目、比例及頻次缺少統一規定。從國家、省級層面看，國家質監總局印發了《質量監督檢驗檢疫隨機抽查事項清單》，明確了24項檢查項目和依據，但沒有明確抽查比例和頻次；國家工商總局公佈的抽查清單，列明瞭抽查項目和依據，但未列明抽查比例和頻次。江蘇省出台的《省政府部門隨機抽查事項清單》，涉及工商部門的抽查事項只有1項，即企業公示信息抽查；涉及質監部門的抽查事項列出了17項，並明確了抽查比例和頻次；涉及食品藥品監督管理部門的抽查事項列出了19項，其中有的要求全面檢查，有6項是根據實際工作情況確定，未明確抽查比例和頻次。

人員素質難以適應全領域執法的要求。部分地區實施“三合一”行政執法體制改革後，基層市場監管分局基本由原工商人員組成，原質監、食藥監人員充實到市場監管分局的不足十分之一，執法力量有限難以完成大批量不定向抽查任務。從需要掌握的法律法規來説，從事兩個以上部門的業務，需要熟練掌握20部以上法律法規和相關技術規範，一定時期內存在幹部心理和業務能力不適應的情況，而在基層培養一批精通全業務領域的執法人員需要一定時間。此次姜堰區實施“雙隨機”綜合抽查，涉及8個職能科室的13項監管職能，其中工商3項、質監3項、食藥監7項。這些檢查，絕大部分需要具備較強的專業技能，而基層分局能夠充實到抽查人員庫中的36名檢查人員，原質監的只有1人，原食藥監的也只有1人。

執法人員參與抽查的積極性不高。實施“雙隨機”抽查要求執法人員到異地檢查，而且為了與其他檢查人員配合，必須集中工作一段時間。此間，檢查人員所從事的其他業務工作受到影響。在部分執法人員看來，參加抽查成了“額外任務”，有基層分局不願將業務骨幹列入檢查人員庫，檢查人員自身也存在“查一次就是一次，不必頂真”的應付情緒、“專業問題難以把握”的畏難情緒，以及“多做多錯，不做不錯”的消極思想。

聯合懲戒力度偏弱。實施“雙隨機”綜合抽查理應比單項檢查項目更全、要求更嚴、力度更大。但從實際結果看，工商職能範圍內處罰最嚴厲的不過是列入經營異常名錄，對於小企業而言，其違法成本微乎其微，不足以形成震懾。抽查發現的涉及質監、食藥監的案件線索，轉交所屬分局，與一般檢查並無不同。“雙隨機”抽查制度設計的聯合懲戒、聯合制約，尚未真正落地。

建 議

明確抽查負面清單制度，做到清單外無檢查、清單外可免責。國務院有關文件要求，所有市場監管事項均應實施隨機抽查。據此，除依據投訴舉報及突發事件檢查外，其他檢查事項均應納入清單範圍。同時應明確，執法部門不得再下達清單之外的檢查任務，杜絕任性檢查；執法人員對清單之外的檢查事項免責，對隨機抽查範圍之外的市場主體監管免責，明確監管責任的邊界，消除基層對“監管無限責任”的顧慮。根據法律法規及規章修訂情況和工作實際，對抽查清單進行動態調整，及時向社會公佈。未經公佈的不得實施檢查，企業有權拒絕檢查，把監督權真正交給企業，從而讓企業更加積極地參與隨機抽查。

制定操作性更強的抽查清單，細化抽查項目、抽查比例和抽查頻次。國家層面應統一制定與基層監管實際相符的抽查清單，把“一年不少於多少次檢查”，一律調整為“一年不超過多少次檢查”，進一步細化和完善抽查清單，明確抽查依據、抽查主體、抽查內容、抽查方式等。既便於基層統籌安排、有機整合、分步實施，又能有效減輕檢查者和被檢查者的負擔，降低基層監管的風險。

整合抽查事項，自上而下實施綜合監管。在省、市層面，職能相近的執法部門應加強統籌協調，有年度檢查規定動作的，提前下發檢查任務，在相近時間段內，取各部門抽查任務的“最大公倍數”，整合後統一實施抽查。年報公示信息抽查面廣量大，可作為實施“雙隨機”綜合監管的重要依託，由省級工商、質監、食藥監三部門共同提出檢查需求，根據綜合需求抽取檢查對象，根據檢查項目的多少確定檢查週期。在縣級層面，由政府明確牽頭部門，推動部門聯動，探索縣(市、區)級層面跨部門“雙隨機”綜合監管，各部門在年初上報抽查項目、抽查要求，政府統籌安排，實施跨部門聯合抽查，防止檢查過多和執法擾民，把檢查權裝進制度的“籠子”。