共享網約車該如何加強監管問題研究

共享網約車該如何加強監管問題研究

淮北市   孫俠

本文針對共享經濟背景下網約車市場的監管問題，以政府監管要有利於行業發展為基礎，對網約車行業的發展現狀、監管中存在的問題進行梳理分析。研究發現，網約車市場問題頻出的根源是政府的監管思路與科技發展水平不匹配，不能適應共享經濟的特徵，首先，單一的管理部門無法完全“駕馭”網約車市場；其次，傳統的監管模式未能充分發揮網約車平台的監管作用；最後是現行法規體系不健全。在此基礎上，本文提出了完善網約車監管的四點建議：一是建立“政府監管平台企業；平台企業監管市場”雙重監管架構；二是建立“互聯網+監管”的新型監管模式；三是建立健全網約車行業法律體系；四是保持市場競爭，避免牌照壟斷。

摘 要：隨着共享經濟模式在交通運輸領域的應用，網約車作為一種新型的商業模式應運而生，人們通過網約車平台，將自己閒置的資源整合利用起來，因低廉的運營成本與簡易的交易方式而受到人們的青睞。雖然這一全新的經濟模式對於資源利用與經濟結構的轉型發展具有積極的意義，但是對於交通運輸管理部門而言又是一次全新的挑戰，不僅增加了交通運輸部門進行行業管理的難度，而且引發了一系列的社會矛盾。現以現階段我國共享經濟的特點為背景，對網約車當前發展存在的問題進行梳理，針對當前網約車的管理與規範方面提出應對的措施。

關鍵詞：共享經濟；網約車；網約車平台；監管

引言

網約車是 “互聯網＋交通”在交通運輸服務領域的新業態，是共享經濟與運輸服務的有效融合，這種新型的經濟模式鼓勵人們將閒置的運力資源通過網絡平台分享出來，提供給需要的消費者（乘客），達到資源共享的目的。與傳統的運輸經營模式相比，這是一種簡便、高效、富有個性化的交易模式。

1.共享經濟的概念與特徵

共享經濟或稱分享經濟，是指在大數據、移動互聯網等新興技術的支撐下，以物品使用權的流動為主要特徵的新興經濟形態，它不但能夠整合海量閒置的、分散的社會資源，而且還能夠滿足當前社會大眾多樣化的消費需求。共享經濟本質上是在資源供需雙方合作下，通過共享平台實現供需雙方高效對接充分利用社會資源的一種經濟形態［1］ 。其主要特徵有三個即閒置資源、互聯網平台和人人蔘與。網約車的“共享經濟”特徵主要表現為，交易雙方在網約車平台的作用力下，既滿足了對閒置運力循環利用的慾望，又滿足了社會個體對於個性化服務的需求

2.共享經濟背景下我國網約車發展的現狀

共享經濟的出現，引起了傳統經濟領域的變革，在交通出行領域共享經濟以網約車的形式登上了歷史舞台。網約車即網絡預約車，是指乘客通過互聯網平台應用軟件預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式，它的興起與發展為人們出行方式提供了更加多樣化的選擇。

２.１共享經濟背景下我國網約車的興起與發展概況

網約車是“互聯網+交通”在出行方面的具體表現形式，２０１０年以互聯網技術為支撐的約租車服務公司憂步在美國率先發展，這項以“城市拼車”為主的約租車服務取得了巨大的成功。隨後，互聯網約租車的熱潮在全球範圍內廣泛傳播，法國、德國、加拿大、中國等也紛紛推出了本地化的服務。在我國，以小桔科技公司的滴滴出行、東方雲科技的易到用車、優車科技的神州專車為代表的出行業務已經滲透到了每個人的生活之中。縱觀我國網約車的發展到大致可劃分為三個階段：第一階段，全國各地網約車的萌芽階段（２０１０年 ５月— ２０１３年５月）。即從２０１０年５月在北京成立的易到用車，率先推出走中高端商務車路線的“專車”服務，到嘀嘀打車及快的打車先後成立，至２０１３年５月

國內大小打車軟件達４０多款。第二階段，全國各地政府對網約車的嚴打階段（２０１３年５月— ２０１４年１２月）。即從２０１３年５月深圳市交通委內部下發關於強制要求司機卸載，到２０１４年初優步（ Ｕｂｅｒ ）進入中國市場，同年４月上海、濟南、蘇州先後下發文件，對司機使用打車軟件做出規範其中蘇州明令禁止使用打車軟件；快的、滴滴、優步相繼推出了“專車”服務，從一開始只在一線城市運行，後逐漸在全國各大城市推廣。第三階段，網約車的逐步合法化階段（２０１５年１月至今）。即２０１５年１月８日交通部表態，首次直接使用“專車”一詞，承認專車的積極意義。 ２０１５年２月１４日滴滴與快的合併，兩家公司在人員架構上保持不變，將繼續保留各自的品牌和業務獨立性。 ２０１５年１０月８日上海市交通委宣佈，向滴滴快的專車平台頒發網絡約租車平台經營資格許可，這是國內第一張專車平台牌照，滴滴快的也因此成為國內第一家獲得網絡約租車平台資質的公司。 ２０１６年７月２８日《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》出台，“專車合法化”終被認可。 ２０１６年８月１日滴滴出行收購優步中國，成為網約車的霸主。可見，像眾多新生事物一樣，我國網約車的發展也經歷了一個從無到有、從小到大、從被政府嚴打到日益合法化的艱難過程。目前，網約車因其能夠使得人們更加便利、快捷、安全的出行也越來越受到大家的廣泛認可，逐步遍佈我國的各個省市。

3. 網約車政府監管存在的問題

網約車行業滿足了公眾多樣化出行的需求得到了快速發展，網約車顛覆性創新的共享經營模式，在中央政府積極推動“大眾創業、萬眾創新”的政策下也得到鼓勵和發展。但是，網約車作為新業態，對政府監管部門來説是一個嚴峻的挑戰，為了促進行業的健康發展，各級政府在網約車的監管方面進行了適應性地實踐和探索，但是，從共享經濟的角度來看，政府在網約車的監管方面仍然存在不足。

3.1監管主體單一 監管效率低下

共享經濟人人蔘與的經濟特徵註定了網約車涉及點多，線長、面廣，但是自網約車進入進入我國市場以來,主要是政府單主體在監管,這種唯一的監管主體已經不能與高速發展的信息技術和共享經濟模式相適應,不論在B2C模式還是在C2C模式中,網約車服務的用户範圍都非常多,網約車平台正常運營也需要多部門的協作,這些都超越了政府管理的幅度。另一方面，政府部門的多頭監管也使得監管的效率低下。當前，各級各地網約車的法規規章中普遍包含了交通運輸主管部門、交通運輸執法部門、運輸管理部門、公安、工商、税務、人民銀行、通信、網信、環保、質監、人力資源社會保障部等涉及網約車監管的行政管理部門。按照誰許可誰監管的原則，以上涉及網約車行政許可事項的部門都承擔監管的義務，但是，在實際運行中，往往是交通運輸部門一家單打獨鬥，監管力度明顯不足。其次，多頭審批、多頭監管佔用了平台公司和駕駛員的時間，產生了大量的時間成本，影響了他們經濟利益，導致他們不積極主動配合政府的這種監管，從而更加不利於開展政府的監管活動。

3.2沿襲傳統巡遊出租車監管模式 忽略了市場的監管作用

傳統出租車是在市場經濟下直接適應用户需求的產物，而網約車的實質是共享經濟的產物，是運用互聯網技術把社會上閒置的車輛與用户的需求結合起來，是預約服務的一種，出租車只是預約服務的載體，兩者有着本質上的區別，簡單沿襲傳統巡遊出租車監管思路，會出現許多的匹配。一是巡遊出租車的屬地管理模式與網約車不匹配，網約車市場依託互聯網優勢可以輕鬆實現一個管控中心管理一個全國性的市場，現行的網約車政策依舊要求網約車平台在本地建立分公司進行註冊，這一規定忽略了互聯網技術的便利，降低了平台的運營效率；二是巡遊出租車中對從業人員管理網約車不匹配，在對巡遊出租車的管理中，可以通過經營許可和駕駛員從業資格的管理來實現對行業中所有從業人員的管理，在網約車市場中，人人都可以是經營者，政府難以針對每一個具體的從業者進行監管。因此， 在網約車新政中各地均提高了行業准入門檻，以此來大幅削減經營個體、減少監管數量達到全面監管的目的。 延續這種監管思路造成了資源浪費。其結果是許多兼職的私家車駕駛員逐漸退出了市場，閒置的車輛和人力資源都難以得到充分利用，不利於“共享經濟”的發展；三是巡遊出租車僅注重事前監管與網約車不匹配。傳統巡遊車的駕駛員、運營形式、運營主體比較確定，政府主要實施事前的准入監管是有效的， 而網約車的駕駛員是隨時變化的，如果事前監管要求過高， 則會大大降低市場的活力與效率，不益於市場的發展；如果不重視事中、事後的監管，行業將會亂象叢生，2018年5月空姐李明珠乘坐滴滴被害事件和2018年8月浙江樂青一名女孩搭乘滴滴順風車的途中再次遇害事件以及網約車司機登記信息和實際提供服務車輛信息不一致的問題等等亂象，就是事中和事後監管不力的具體表現，不利於行業的可持續發展。

3.3 現行法規存在弊端  網約車經營的法律法規不完善

現行的 2016 年《暫行辦法》第十三條規定出租汽車行政主管部門對符合條件的車輛發放《網絡預約出租汽車運輸證》。第十五條規定出租汽車行政主管部門對符合條件駕駛員，發放《網絡預約出租汽車駕駛員證》，以上兩條規定均屬於行政許可的範疇。而國務院交通部等七部委聯合發佈《暫行辦法》屬於部門規章，《行政許可法》明確規定部門規章是沒有設定行政許可的權限的。部門規章只能對行政許可條件做具體規定，而不能在上位法未規定許可條件時，直接規定行政許可條件，國務院頒佈的《中華人民共和國道路交通運輸條例》位階在《暫行辦法》之上，但是《中華人民共和國道路交通運輸條例》第二條規定：“從事道路旅客運輸經營、道路貨物運輸經營、機動車維修經營和機動車駕駛員培訓需要遵循本條例的規定。”網約車經營不在這個範圍之內。可見《暫行辦法》並沒有得到上位法具體內容上的支持，現行法規還存在商榷之處。

目前為止，在國家層面上涉及網約車監管方面的立法文件只有國務院交通部、工信部等七部委出台的《暫行辦法》，然而，網約車的“共享”特徵決定了其經營活動的多領域性，僅有部門支撐，沒有全國性的立法是不夠；雖然《道路運輸條例》位階在其之上，但這個條例的出台僅是為了規範傳統出租車行業的，不適用於網約車。換言之，由於我國行政法律法規的滯後性，造成了現行法律法規與網約車經營服務所需的法律之間不能進行有效匹配。因此，我國網約車經營的相關法律法規還不夠完善。

4. 完善網約車政府市場監管的建議

4.1建立雙重監管體系 

雙重監管體系指的是“政府監管平台企業，平台企業監管市場”雙重監管架構。 在這個架構中，對平台企業所運營市場的監管，以平台企業為主、政府監管為輔，突出平台企業在監管中的角色。 同時，政府加強對平台企業的監管， 促使平台企業能夠充分發揮監管作用。一方面雙重監管體系強調平台企業對市場監管負有主要的責任 ,  能夠克服監管空白或監管重疊的弊端;另一方面雙重監管體系可以取長補短,政府部門可以利用平台企業監管工具多樣、監管成本低、效率高的長處彌補政府監管工具缺乏、監管成本高、效率低的短處;平台企業可以藉助行政機關的合法監管，彌補企業無執法權，以及可能出現監管鬆懈與內部腐敗的問題 。政府可以根據平台企業所提供的線索，及時查處不良用户，解決平台企業無執法權的問題；針對平台企業的監管鬆懈以及內部腐敗問題，政府可向平台企業施以連帶責任懲罰。當連帶責任的懲罰大於平台企業監管鬆懈或是內部腐敗的獲益時， 便可幫助平台企業克服主觀監管動機不純的問題

4.2建立“互聯網+監管”的新型監管模式

目前，政府部門對網約車的多部門監管模式導致了監管效率的低下和責任的推諉，建立起“互聯網+監管”的新型監管模式能大幅度提高政府監督的效率，降低監管成本，具體做法：一是建立一個網絡監控系統，即政府指定某個部門運用互聯網技術建立一個實時動態監控的網絡系統，隨時監管所有網約車平台的服務信息，對涉嫌違法行為的信息進行採集二是建立一套違章處理流程，對採集的信息進行進一步的審核、調查、取證、並提交執法人員立案處理；三是開設一個社會力量參與監管的端口。通過互聯網技術，在網約車軟件與政府監管平台之間建立舉報投訴入口，使投訴舉報內容利用互聯網技術直接送達監管部門，監管部門對舉報信息分類處理，不僅降低監管成本提升監管效果，而且更好地提高社會參與的積極性

4.3建立健全網約車行業法律體系

網約車市場藉助互聯網實現網約車車主和消費者的供需對接，顛覆了傳統的交易模式，突破了地域限制。因此，網約車立法也要實現全國一盤棋，避免出現各地區規範不統一造成市場混亂的現象；第二是要根據共享經濟發展現狀增設相應的法律，為了使已經頒佈的《暫行辦法》中行政許可的設立合法化，可以制定高位階的法律、法規，來彌補這一缺陷。第三是應該通過立法明確網約車運營服務中發生交通事故以及利益糾紛問題的責任認定、處罰機制，確定政府部門的具體監管職責，做到精準監管。最後，制定或修改網約車行業的法律時可以減少對網約車准入方面的限制，增加事中、事後監管方面的內容，確保乘客安全。

4.4保持市場競爭，避免牌照壟斷

傳統的出租車行業屢遭詬病的根本原因就是行業壟斷。 行業壟斷就會缺乏競爭，也會缺乏創新和活力，市場的需求得不能的到滿足。從經營者的角度來講，市場中沒有競爭對手，缺乏創新的動力。從出租車司機的角度來講，收入少、負擔重、壓力大，缺乏提高服務的動力。從乘客的角度來講，打車難，服務差。這樣的出租車行業對經營者和消費者都是不利的。網約車的出現打破了巡遊出租車市場的壟斷局面，倒逼巡遊出租車經營者提高管理能力、提升服務質量。但是，網約車的發展也有着壟斷的趨勢。如果監管不當將淪為第二個出租車行業。

從網約車行業發展現狀來看，滴滴出行初步具備了壟斷潛質，存在一家獨大的風險。雖然平台企業成為寡頭能更好地經營市場，但是也容易出現損害消費者利益的現象，地方政府在辦理網約車平台經營許可的時候，需關注企業是否存在壟斷行為，適時引入競爭機制，對符合准入條件的平台及時發放資質牌照，避免壟斷形成，不能將政策變為保護既得利益企業的門檻和壁壘。

結語

參考文獻

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