農村土地調查報告多篇

【第1篇】農村土地調查成果自查整改工作報告

一、指導思想

根據國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室《關於反饋××省第二次土地調查成果外業核查意見的函》和第二次全國土地調查國家級督察核實工作中提出的意見要求，由州(市)、縣級二調辦及作業單位對農村土地調查成果進行全面的自查整改，保證農村土地調查成果的真實性及準確性。

二、存在的主要問題

根據國家二調辦外業核查結果，有我省部分縣區農村土地調查成果地類認定不準確，錯誤率較高，導致建設用地增加數量較大，存在的主要問題如下。

(一)存在建設用地擴大化傾向。部分縣(區、市)存在城鎮及農村居民點綜合過大，將將城鎮和農村居民點周邊的耕地和林地等調查為建設用地;存在將森林公園的林地認定為建設用地等地類認定錯誤;個別地區將工業園區內或用圍牆、柵欄或鐵絲網包圍或部分已推土，現狀表現為荒草地、裸土地或耕地的地塊認定為建設用地。

(二)存在耕地地類認定錯誤，存在將實際耕種的耕地錯誤認定為荒草地或裸土地等用地的現象。

(三)存在“批而未用”圖斑認定錯誤和違反規定現場補充 “批而未用”土地審批手續的現象。

(四)存在地方複核敷衍了事，未到實地進行復核拍照等現象。

(五)存在部分縣干擾調查，擅自修改調查成果或借地方複核人為更改調查成果的現象。

三、整改的要求

1、各州(市)要高度重視，統一組織各縣(市、區)二次土地調查辦和作業單位根據各縣(市、區)外業核查存在問題，認真分析查找錯誤原因，對農村土地調查數據庫進行全面檢查，將影像和數據庫成果一一對照檢查，並實地核實，認真分析查找原因，確保全面整改。

2、各地要重點對國家內業核查提出的疑問圖斑認真落實整改，原則上不允許對非疑問圖斑進行大範圍的修改，現場核實確認為非疑問圖斑的，必須要逐一列表説明修改原因並附實地照片，表中記錄應與數據庫修改情況一致。

3、各地要以縣級為單位形成外業自查整改報告，州(市)彙總後，形成州(市)自查整改工作報告上報我辦。

4、對比各地已上報復核成果，自查修改率在5%以下的縣(市、區)無需重新上報成果，可在報告中説明修改情況，並於統一時點更新時上報。對經自查存在問題的縣(市、區)，應將修改完善後的調查成果重新報送我辦。各地要將自查整改成果應用到統一時點更新數據庫中。

四、整改的方法

1、各縣二調辦應督促作業單位認真總結調查的方法及質量控制措施，做到“心中有數”。對調查過程中存在的問題要舉一反三，找出薄弱環節進行整改。

2、各作業單位應結合國家提出的疑問圖斑，對照影像圖對數據庫成果進行全面核對，提出“自查整改疑問圖斑”並進行核實;

3、對地方核查時未到實地進行核查的，必須切實到實地進行核對，真實記錄核實情況;

4、重點核對城市、建制鎮、農村居民點等建設用地周邊的林地、耕地、園地等其他地類，確保建設用地範圍的準確性。對故意擴大建設用地範圍的必須進行更正;

5、重點核對耕地，對耕地內部的非耕地類，達到上圖面積的必須調查上圖。耕地內部零散分佈的非耕地類，達到一定比例的，也應按《××省第二次全國土地調查實施細則(農村部分)》的要求按百分比調查。對故意將耕地更改為荒草地、裸土地等非耕地類的，必須進行更正;

6、認真區分“批而未用”土地，“批而未用”土地必須有批覆文件等相關證明文件，否則一律按現狀調查;

7、認真清理“補測地物”，屬補測地物的圖斑應在數據庫的“地類備註”字段中標註“b”並填寫“補測地物圖斑記錄表”;

8、認真清查地方複核成果的彙總表格、報告、數據庫、複核照片的一致性;

9、根據彙總表格全面審核各地類面積的邏輯合理性，對邏輯合理性進行分析，找到“異常”地類並針對異常地類進行檢查。

五、整改成果的檢查要求

(一)數據庫部份

1、檢查數據完整性;

1) 目錄齊全、結構及層次規範，目錄內的內容齊全、命名規範(除技術文檔目前可暫時不提供外，應提供所有規定的文件);

2) 空間要素層齊全完整，必選圖層內均應有內容;

3)vct、mdb數據庫命名必須按規範命名(如)。

2、檢查空間參考的正確性(y座標統一加帶號);

3、檢查空間要素的拓撲正確性;

4、檢查要素屬性的正確性、邏輯合理性、填寫規範性。

一、彙總表格檢查

1、檢查彙總表格是否齊全;

2、檢查彙總表格格式是否正 確;

3、按二級類檢查彙總數據主否異常(符合本地情況)。

二、地方複核情況檢查

1、檢查地方複核的成果(疑問圖斑圖層、彙總表、報告、複核照片)是否齊全;

2、檢查疑問圖斑圖層內的疑問圖斑與彙總表及報告中的數量、類型是否一致;

3、檢查實地照片是否齊全、清晳、命名是否規範;

4、在數據庫中疊加疑問圖斑圖層與影像，檢查複核是否真實可*並佐以實地照片;

5、檢查“疑問圖斑複核記錄表”是否填寫正確、規範;

6、根據檢查情況，填寫附件中的表格(放在各縣“地方複核”目錄下);

三、數據彙總上交

全部檢查合格後，按規範中規定的格式，以縣為單位統一刻盤上交省二調辦;

【第2篇】農村土地調查報告

幾年來，**市一直把搞好土地有序流轉作為促進農業增效、農民增收、維護農村穩定的大事來抓，認真貫徹落實《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，從促進農村生產要素的合理流動和優化配置、促進農業結構調整、增加農民收入的高度出發，積極引導和規範農村土地有序流轉，取得了較好成效。截止xx年末，全市農村土地流轉面積達81574公頃，涉及55700個農户，分別佔承包耕地面積的10.8%和總農户的11.2%。其中流向種養大户和龍頭企業的為1907公頃，佔流轉總量的2.3%;流向農民專合作組織的1980公頃，佔流轉總量的2.4%;流向農户的77687公頃，佔流轉總量的95.3%。在土地流轉總量中轉包的61574公頃，出租的8143公頃，互換的389公頃，轉讓的7252公頃，入股的1980公頃，其他形式的2236公頃，分別佔流轉總量的75.5%、10%、0.5%、8.9%、2.4%、2.7%。流轉的土地中自發流轉的75873公頃，佔流轉土地的93%;鄉村組織提供信息流轉的1461公頃，佔流轉土地的1.8%;委託鄉村組織流轉的4240公頃，佔流轉土地的5.2%。流轉出的土地主要以種植糧食作物為主，佔流轉總量的80%以上，種植經濟作物和蔬菜佔流轉總量的10%左右。流轉期限以中短期為主，5年以下流轉面積佔88.4%，5～xx年佔4.3%，xx年以上佔7.3%。由於**市採取土地入股等形式，依託農民專業合作社和種數糧大户，搞土地規模經營，有力地促進了農村土地流轉，實現了土地資源的優化配置和合理利用，發揮了規模效益。一是促進了農村土地規模化經營。通過土地入股流轉，使農村土地向農民專業合作組織和有能力經營的農民集中，實現了土地規模經營。二是實現了轉移勞動力和農民增收雙贏。農村土地流轉後使一些會手藝、頭腦活、善經營的農民擺脱了土地束縛，或打工，或經商，服務於二、三產業。既增加了農民收入，又活躍和繁榮了城鄉經濟，加快了小城鎮建設步伐。三是推動了農業產業化經營的發展。通過成立農村土地流轉合作社，規範土地流轉操作程序，加快土地流轉進程，採取公司+流轉合作社+基地+農户等形式，吸引大量社會資本投向農業，促進了先進生產技術、現代裝備、現代管理在農業領域的運用和推廣。

主要問題

近年來，**市農村土地流轉工作在市、縣兩級政府和各級農業主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。一是對土地流轉的意義和認識不足。許多農民還沒有把土地流轉作為整合土地資源、提高土地產出率、轉變經營方式、解放農村生產力、發展多種經營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農民依然存在小富即安的傳統觀念，不願離開自己那塊有限收入的土地。二是土地流轉需要進一步規範。各地沒有完全健立和實施土地流轉登記備案制度。有的流轉主體和行為還不能完全依法運行。對流轉情況缺乏相關備案登記和土地承包經營權讓變更手續。合同文本還沒有統一。還存在土地流轉引起的糾紛現象。三是土地流轉的體制機制和流轉形式還不能適應市場經濟發展的需求。換言之，以土地經營方式的變革為顯著標志的農村生產力和生產關係的發展需要進一步協調。

對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農民流轉土地的積極性。結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，採取電視、廣播、標語、條幅、下發宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉的意義及土地流轉政策措施，以及流轉土地農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。

二是積極調研，及時解決土地流轉存在的問題。要把土地流轉作為一個課題，組成調研組，深入縣(區)、鄉村和農户對**市土地流轉情況開展調研，及時掌握全市土地流轉情況和存在的問題，積極探索農村土地流轉新模式、新辦法。

三是加強典型引導，營造土地流轉的良好轉氛圍。要把培育土地流轉典型作為促進土地流轉的重要手段，總結典型經驗，加強引導。

四是要健全制度，依法規範土地流轉。健立和實施土地流轉登記備案制度。確保流轉主體和行為符合有關法律和政策規定。對流轉合同及有關資料進行歸案並妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記;對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權讓變更手續。建立和實施土地流轉合同管理制度，指導流轉雙方在自願協商的基礎上，建立穩定規範的流轉關係。使用省裏統一制定的合同文本。較大規模或涉及主體較多的流轉，必須由農經站指導流轉雙方簽訂流轉合同，進行合同登記、鑑證。

五是重視糾紛調處，保護土地流轉。為保護土地流轉雙方的合法權益，該市各縣區於xx年全部成立了農村土地承包仲裁機構，要充分發揮作用，把農村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。

六是創新體制機制，探索流轉形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關規定為準繩，鼓勵農户依法採取轉包、轉讓、出租、互換等多種方式流轉土地承包經營權，積極探索土地流轉合作社等土地流轉組織形式。在保持原承包關係不變的前提下，由享有土地承包經營權的農户自願申請，並以土地經營權入社的形式，組建農村土地流轉合作社，由土地流轉合作社進行集中統一規劃、統一經營。這種模式以股份制和合作製為基本形式，實行“三權分離”，即村集體擁有土地所有權，農民擁有土地承包權，土地流轉合作社擁有土地經營權，實行社員代表大會、理事會、監事會的管理制度，農户按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉出來，促進高效規模現代農業的發展和新農村建設，又可以克服其他土地流轉形式存在的弊端，有利於提高農民的組織化程度，維護承包農户和經營業主的合法權益，提高農民分享土地增值收益，促進農村勞動力轉移和農民增收，有利於壯大村級集體經濟，促進農村社會公益事業發展。

關於城鄉統籌工作中農村土地問題的調查報告

隨着農業產業化和農村城鎮化不斷推進，鄉鎮城鎮化擴張，工業集中區推進，鄉鎮面貌一新的背後是大量耕地被蠶食，耕地面積鋭減;現行貨幣政策安置方式無法解決失地農民後顧之憂，失地農民生存難以為繼;一些地方農村土地流轉不暢，要地農民呼聲與日俱增，引發深層次矛盾，諸多問題亟待關注和解決。總之，解決城鄉統籌過程中的農地問題是農村發展的基本問題，對探索農村土地合法有序流轉;保護耕地，解決失地農民的後顧之憂，切實維護廣大羣眾合法利益大有裨益。

一、存在問題

(一)土地糾紛頗多

“七種八養九行當，種糧是個虧行當。”這是前幾年農民種田難以掙錢甚至賠本的真實寫照。在糧價低迷，土地效益低下，税費過高情形下，許多農民忍痛放棄土地。如今農村實行税費改革後，農民負擔逐年減輕，國家惠農政策出台使農民種田積極性空前高漲。而與此同時，以土地上利益糾紛引發諸多矛盾，主要有以下幾種：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地農民如今要地。市場經濟條件下，許多農民紛紛走南闖北，拋妻別子湧入都市“淘金”尋求致富路。舉家外出打工農民或他因無力耕種，農田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農田被一些農民“拾田”耕種。如今種田划算。失地農民為要地三番五次向鎮村反映，而佔地農民也不願意出田。同時，鄉村幹部認為，以前土地效益低下時農民選擇打工不願意種田，苦口婆心勸説耕種也無濟於事，最終不得不找人耕種。現如今，眼見糧價上漲要地，哪有這樣便宜的事呢?

(2)昔日外出打工農民返鄉要地。外出務工農民將無力耕種的農田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續，這為日後因土地的權、責、利而發生糾葛埋下“伏筆”。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農田多數是無償流轉，此前，農村土地流轉往往不規範。農民外出務工經商或因家庭缺乏勞動力致使農田棄耕，從而請人代耕，往往只是口頭約定的“口頭協議”、“君子協議”，未簽訂正式的土地流轉合同。農民在農田收益低的情形下，將農田交給種糧大户及其它農户代耕，耕種雙方權、責、利可分為兩種情形：第一種情形是無償的，用農民自己的話來説是“兩不找”，轉讓方農民無須向代耕户付費用，而代耕户也不付任何報酬給轉讓方，而農業税由代耕户交納。另一種情形是轉讓方農民倒貼一點錢給代耕方。在糧價低迷情況下，農民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉合同也未經司法部門公證，合同往往失範。而如今，中央一號文件出台後，國家對農業許多優惠政策，譬如減免農業税費、降低農業税率、發放糧補、早稻補貼等，極大地調動了農民種糧積極性，農民感受到現在種糧很划算，棄耕農民要求討要農田復耕，取得農田意願與日俱增，因而事後往往因土地流轉合同失範發生糾葛。

(3)農村人多地少户口要地。前幾年，由於種田效益不明顯，甚至賠本。農民不願意多種田。這樣農村形成了“有田無人種”的窘境。現在形成鮮明對比的是，國家對農業反哺的政策出台，糧價上漲，讓農民喜上眉梢，一些農民深感還是種田划算。農村土地承包改革後，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農村計劃生育管理落後，超生人口在地改時未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少户要求調整農田和棄耕户要求復耕，取得農田意願與日俱增，往往因土地利益與村委會及其它農户發生糾葛。

2、管理上越位

《中華人民共和國土地管理法》規定“農民集體所有的土地由村集體經濟組織或村委會管理、經營，可由村集體組織的承包經營。”同時《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉。”在農業收益低下及農民對土地關愛程度偏聽偏低情況下，一些企業和農民利用自己的優勢，如資金、技術，租賃外出務工農民土地進行集中成片開發，發展規模經濟，而村委會往往越俎代皰，將外出務工農民棄耕承包田全部或部分收回調整重新對外發包，在農民不知情下越位代替農民談判、簽訂合同。農民要地，而企業和種田大户則認為，自己在税改前簽訂合同，是“合法”的。在越位土地流轉過程中，農田大量向企業集中，為追求利益最大化佔用農田進行種花植草，使基本農田保護面臨嚴峻考驗;同時加劇了要地農民與其之間矛盾。在農村，當農田向種糧大户集中時，就產生鄉鎮政府和村委會越俎代皰代替農民簽訂合同，履行發包方權利和義務時，必須尊重農民個人意願。而在操作規程中，未經農民同意越位代簽合同，很難保證農民自身利益。

3、管理上錯位

市場經濟下，一些農民外出務工無力耕種，有的農民過去長期拖欠税費。有的村委會以村民“你自己不盡納税及挑圩籌資義務，還享受什麼權益呢?”為由，強行收回農民手中的土地重新發包給其它農户耕種，收取一定費用。另外，有的村為追求利益最大化，低價收回外出務工農民土地，高價發包給一些企業或業主種植苗木、花卉，違背了現行國家政策。

(二)亂佔、圈佔，浪費土地問題始終未解決

人口，這是我國對世界作出的不朽貢獻。近年來，黨中央、國務院對土地問題嚴之又嚴，高瞻遠矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護“紅線”。是歷史和現實的客觀需求，也是踐行科學發展觀的根本要求。但近年來，我國各地小城鎮建設如火如荼之勢，許多鄉鎮城鎮化面貌日新月異，千百年來農民習慣於的“鄉土社會”正轉型為“城鎮社會”，對於不少鄉鎮經濟與社會發展來説，發展小城鎮無疑是一個“大戰略”，同樣具體到每個小城鎮的建設也有個“戰略問題”。這就是在每個小城鎮建設過程中，如何保護好耕地問題。統籌城鄉經濟社會發展，加快小城鎮進程，為全面建設小康社會提供物質技術基礎和生態環境雙重保障任務，就必須堅持在發展中保護耕地，把青山綠水留給子孫後代，把美好家園獻給人民羣眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來的亂佔耕地在農村還依然普遍存在。個私企業異軍突起，無疑要佔用農地，同時勢必造成大量耕地閒置浪費;農村“空心村”存在，農民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴張，侵佔農田;更有些地方本着經營城市就是經營土地的觀念，發展經濟就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地鋭減。

(三)失地農民問題成為日趨嚴峻的問題

土地承載着農民諸多希冀，承擔着農民社會保障功能，如土地為農民提供了生活保障;土地作為一種商品，由於價格上漲具有增值的功能，農民子孫後代對土地擁有繼承權。城鎮化過程中，許多農民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農民失去集養老、就業、生活保障於一體的土地後，卻不能和城裏人一樣擁有社會保障。在現行徵地貨幣安置方式中，失地農民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩定帶來不安定因素。一次性補償,其補償標準雖然相對於過去也“水漲船高”,但與土地非農升值相比，差之甚遠。計劃經濟下的一次性補償,其標準低,不全面,一旦補償費用光,生活無保障,農民心理上不能接受。對補償低，農民反映強烈，不願田被徵。另外農村土地在被徵過程中存在着同地不同價現象，鄉鎮之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補償標準地區差異懸殊。千百年來農民信奉“不患寡就患不均”，因土地補償標準差異，誘發農民攀比心理。

二、成因

(一)農民要地的背後是農村土地流轉服務滯後

農村土地流轉無序、失範現象。一方面有農民自身草率了事，缺乏法律意識。村委會、鄉鎮越俎代皰替農民簽約;另一方面則是缺乏為農民土地承包服務的中介機構。《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包權流轉”。同時《中華人民共和國土地管理法》中相關條文也規定“農民集體所有的土地由村集體或村委會管理、經營，可由本集體經濟組織的成員承包經營”。村委會將棄耕田、農村死亡五保户承包田收回向人多地少户發包，或成片“反租倒包”給企業、種田大户時，無論是出於“好心”，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉中須尊重農民羣眾的意願。事實上，倘若有個能站在農民立場，以同一個聲音為農民服務的土地流轉服務中介機構。這樣勢必公正、公平地維護了廣大農民的合法利益。

(二)土地產權不明晰

土地產權又稱土地所有權。土地產權其含義是：土地所有者在法律規定的範圍內享有對土地佔有、處分、使用、收益的權利。土地產權是物權的一種，它的主體是土地所有權，客體是土地。《中華人民共和國土地管理法》第八條規定“城市市區的土地屬於國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的外;屬於農民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬於農民集體經濟組織或村委會經營、管理，已分別屬於村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理;已經屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經營組織經營、管理”。事實上，法律對農村土地闡述只是一個原則性問題，根據《憲法》、《農村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農村土地歸農民集體所有，農民通過承包獲取了土地使用權。在這種體制下，農村土地的所有權實際上不明晰，農民集體所有是一種所有權主體缺位的所有制，農民土地流轉過程中向企業、種田大户、缺田户集中時，就產生村委會或鄉鎮代替農民談判簽訂合同、協議現象。同時徵用土地過程中，農民作為承包人和經營者，卻不能參與來維護自身合法利益。這實際上極易造成交易雙方主體缺位，農民的合法利益受損。

(三)變味的政績觀，經營城市就是經營土地的誤區未走出

在一些人頭腦裏始終存在着這樣一個思想誤區，種糧食農民永遠富不了，要發展城鎮化、工業化就要多上項目，就要用地。而在現行幹部考核中，“政績就是硬道理”成了幹部升遷的硬槓槓，要出政績，得幹幾件顯山露水的政績工程，這樣馬路寬起來了，樓房高起來了，幹部形象卻在百姓心中矮起來了。經營城市，使城鎮面貌一新，但極易形成佔地——收益——再佔地——再收益的惡性怪圈，致使保護耕地“紅線”成了“彈簧線”。農村城鎮化，地從哪裏來?這已成為農村城鎮發展面臨一個具體而又現實不容迴避的問題，寅吃卯糧經營城市即經營土地，用光子孫後代資源，其後患無窮。

(四)徵地制度上的缺陷

對被徵地農民安置的方法通常有三種：首先是土地換就業;其二是失地農民集體負責安置;其三是給予一次性貨幣補償。在就業形勢日趨嚴峻情況下，鄉鎮企業紛紛倒閉，採取前兩種安置方式不可能實現的。通常情況下采取貨幣補償方式。農民徵地得到的補償依照《土地管理法》規定，徵用耕地的土地補償費用由三部分組成：一是土地補償，標準為該耕地徵用前3年平均產值的6-10倍;二是安置補助費為該耕地年產值的4-6倍;三是被徵用土地上附着物和青苗補償費。實際上對徵地農民是按前三年農業的平均產值計算，未按照市場交換所實現。失地農民的補償猶如企業買斷工齡，工人們往往享有社會保障，失地農民失去賴以生存的土地，實質為失業。農民拿來到手的一畝地三、四千元補償，對農民生計來説是杯水車薪，無法解決長久生活。其中還不乏鄉村層層盤剝、扣壓、佔用。其實，根據《土地管理法》第十條規定表明：我國集體土地所有權存在基本形態，即村集體農民集體所有、村民小組農民集體所有和鄉鎮農民集體所有。集體土地所有權的主體是“農民集體”三種形態的集體所有權主體享有平等的法律地位。其擁有的土地權利不因為行政隸屬關係而有等級之別。因而，被徵用土地的農民集體享有獲取徵地中衍生的土地效益。

三、對策

(一)建立合理的土地流轉機制

農村土地流轉其目的就是促進土地資源開發，提高農業效益為目標。然而由於隨意終止承包合同、越位收回農民土地，引發的土地承包糾紛已上升為農村主要矛盾。因而必須採取措施確保農民利益，依法保障農民的主體地位和自主決策權。

1、把好“三關”，規範農村土地流轉程序

(1)申請關。承包土地農户或單位、個人需要土地流入、流出，必須由個人或單位向承包方提出書面申請，申請時需要註明流入、流出的條件、地類、面積及流轉形式，在雙方協商一致基礎上，經發包方同意後，簽訂書面意見，真正做到有據可查，避免日後因土地流轉發生。

(2)合同關。對流轉土地，經雙方協商後依法簽訂土地流轉合同，規範管理，切實保護依法形成的土地流轉關係和農民土地承包權。

(3)登記關。簽訂土地流轉合同時，由承包方向發包方所在地鄉鎮農業承包合同管理機構登記。鄉鎮兩級對土地流轉情況做到準確記錄和反映土地流轉情況，並實行土地承包動態管理。

2、立足“四化”，促進農村土地合理有序流轉

(1)農村土地承包長期化。土地是農民賴以生存發展的物質資料。土地流轉的主體是擁有土地經營權的農户和其它經營單位，客體是土地經營權而不是所有權。由於農村土地承包權與經營權可以分離，所以承包權的物權化並不排斥經營權的流動。黨中央提出土地延包30年不變，其核心是保證土地承包關係的穩定。因而以立法的形式給農民吃“定心丸”，避免任意削弱、剝離農民土地承包權。國家用法律明確農民對土地的使用。同時也讓農民學會用法律來維護自身合法利益。

(2)土地流轉市場化。加強土地流轉服務。鄉鎮建立土地流轉中介服務機構，多渠道收集供需信息，結合《農村土地承包法》制定促進土地流轉的相關政策，農經部門統一規範土地流轉合同並加強合同監管，建立起農村土地流轉中介服務機構，使之能代表農民利益，給農民“國民待遇”，並對農村土地承包中的合同糾紛，做到及時處理，規範調處。

(3)土地流轉高效化、形式多樣化。應該看到土地延包後，農村出現大量剩餘勞動力，同時經濟發達地區在外務工經商農民不願意種田或多種田。這部分農民在外向非農產業轉移，出現部分農民務工經商無暇顧及承包地，同時這些農民也願意將農田轉讓出去。雖然農村土地承包政策是30年不變，但各地可因地制宜，堅持農民自願的前提下，進行土地出讓、轉包等流轉形式，對農民自己因需要調整土地也應支持，通過土地流轉，促進優化資源配置。基本以自願、互利、有償為原則，實行農村土地流轉高效化，打破所有制、行業的界線，建立多形式、全方位的開放的流轉機制，達到優化農業資源配置的目的。農村土地流轉可採取的形式有： ①轉包。指經承包方同意，原承包人將自己承包的部分或全部土地，在一定條件下轉給其它農户、單位，轉包后土地承包關係不變。②轉讓。指經發包方同意，承包人自願將部分或全部土地及原承包合同規定的權利一併轉讓給其它農户、單位和個人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，轉讓後原承包關係轉讓。③ 入股。指承包人以自己承包的土地經營權折股加入股份制功股份合作制經營，風險共擔，利共享。④租賃。指承包方將其土地經營權單獨或隨同地上附着物租賃給其它農户、單位或個人使用，並收取租金。租賃不改變原承包關係，租賃雙方只有租金收取關係。

(4)土地流轉法制化。市場經濟是法制經濟。要按照依法治國方略，加強農村土地流轉的法律法規建設，使農村土地流轉走上依法管理軌道，完善農村土地制度，依法保障農民的主體地位及土地流煒關係。另外，還要加強執法力度，做到有法必依，違法必究，執法必嚴，確保黨的農村政策依法落到實處，使羣眾反映的土地中 “焦點”、“熱點”問題得以及時處理。

(二)建立耕地保護新機制

四、多途探索和開闢新的補償方式，使用權失地農民與城裏人一樣擁有同等待遇

“三農”問題的核心是農民增收問題。失地農民最為關注的核心問題是權益保障及就業。應根據不同年齡段對象特徵，實行差異性保障。18週歲以下，他們需求體現在教育權益上保障。18週歲-50歲左右失地農民，短期面臨的是就業，長期則是怕生病。50歲以上-60歲，轉移就業是難於上青天，他們缺乏青年身上那種初生牛犢不怕虎的“闖勁”，葉落歸根思想，對生活保障具有強烈需求和渴望。60歲以上的，體力喪失，風燭殘年，盼望過上安穩的幸福晚年。失地後面臨生活保障，醫療保障等,要求對生活、疾病、養老保障。一次性貸幣補償安置“一發了之”，並沒考慮土地在生產生活中保障作用，政府責任所在就是開展失地農民崗前培訓，建立失地保障舉措，解決後顧之憂，讓失地農民失地不失望。

(1)各地要學會用“加法”來為失地農民增加收入，就要求抓好失地農民素質培訓，通過政策傾斜加長失地農民就業的“短板”。教育作為一項重要人力資源，是獲取高收入的可靠保障。對此政府要根據失地農民素質狀況，按不同行業、工種，對失地農民進行培訓，拓寬失地農民打工空間，對年齡大、文化低的進行短、平、快的培訓，掌握一技之長;對具有初高中文化的青年農民，培訓時與大中專學校“聯合造艦”，進行電腦操作與維護、機械加工、服裝加工等技能培訓，使他們由體力型向智力型轉變，即需要什麼工種?用工單位和企業開出“訂單”，政府隨即開出“菜單”，選出符合要求的農民進行專業技能培訓，培訓合格後再向企業輸送、推介，而培訓失地農民的“陽光工程”和聯繫費用則由政府“埋單”，不增加失地農民任何負擔。

(2)對公益事業建設用地採取徵購方式，提高補償標準，充分考慮土地作為財產的市場價格及農民人去土地後的就業保障和社會保障等因素，確立合理的補償標準。

(3)為失地農民辦理養老、醫療、教育等保險，使之老有所養、病有所醫、子有所教，既解決失地農民後顧之憂，穩定思想情緒，又保證社會的安定。

(4)加快小城鎮建設發展，擴大失地農民進進城務工就業渠道，為失地農民進城居往，經商創造條件。

雲陽縣農業局關於《農村土地承包法》宣傳貫徹情況的調查報告

雲陽縣農業局關於《農村土地承包法》宣傳貫徹情況的調查報告

土地是農業最基本的生產資料，也是農民最可靠的社會保障。為了依法保障農民的土地承包權益和農村基本經營制度的鞏固、完善，加強農村土地管理，引導農村土地合理、有序地流轉，提高農民收入，促進農村剩餘勞動力轉移，推進農村產業化發展和城鎮化建設。為貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》奠定基礎，提供詳細的資料，我們對人和鎮騎龍村、木古村，盤石鎮永安村、石樓村的農村土地二輪承包、土地流轉及土地經營情況進行了調查。現將調查情況報告如下：

一、基本情況

本次調查了4個村，36個農業合作社,農户1847户，農業人口6382人，承包面積5451.1畝，其中：田2419.2畝，地2127.9畝，山地及其他904畝。

（一）土地承包“三到户”情況

土地承包“三到户”是指承包土地地塊落實到户、承包合同簽定到户、土地經營權證書發放到户。調查顯示：

1．土地承包“三到户”的有1411户，佔調查總户數的76.3％；耕地面積4395畝，佔調查總耕地面積的73.4％，其中：“三到户”不一致的有487户，佔手續健全户的34.5％，耕地面積1406畝，佔手續健全耕地面積的32％。主要是人和鎮木古村，承包合同和土地經營權證書雖發放到户，但部分村民認為合同、證書上的耕地面積與實際耕地面積存在差異。

2．土地到户，合同和證書未到户的有436户，佔調查總户數的23.7％，耕地面積702.1畝，佔調查總耕地面積的26.6％。主要是盤石鎮永安村土地二輪承包合同和土地承包經營權證書至今仍未發放到農户手中。

（二）土地流轉情況

從4個村36個社的調查情況反映，土地流轉的有398户，佔調查總户數的21.5％，流轉人數為1391人，佔調查總承包人口的23.3％，流轉耕地面積503.5畝，佔調查總耕地面積的11.07％，其中：流轉田402.3畝，地101.2畝。分別按以下三種形式分類，情況如下：

1.按流轉的形式劃分

（1）土地轉讓的有171户，佔調查流轉户的43％，轉讓土地人數有599人，轉讓耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：轉讓田169.3畝，地101.2畝。主要涉及盤石鎮永安村、石樓村全户外出，耕地轉讓給他人耕種。

（2）土地租賃的有227户，佔調查流轉户的57％，租賃土地人數有198人，租賃耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：租賃田233畝。主要涉及人和鎮騎龍村、木古村，耕地被長江林場租用為苗圃基地。

2.按經濟補償方式劃分

（1）有償流轉的有228户，佔調查流轉户的57.3％，流轉人數為802人，流轉耕地面積237畝，佔調查流轉面積的45.1％，其中：田235畝，地2畝。如人和鎮騎馬村、木古村的233畝耕地由長江林場租賃作苗圃基地後，租賃費為一畝田一年1000斤稻穀，按當年市場價計價。

（2）無償流轉的有170户，佔調查流轉户的42.7％，流轉人數為595人，流轉耕地面積266.5畝，佔土地流轉面積的52.9％，其中：流轉田167.3畝，地99.2畝。土地無償給他人耕種，並由原承包户承擔每年的税費。

3.按流轉簽訂合同的形式劃分

（1）簽訂書面合同的有227户，佔調查流轉户的57％，流轉人數798人，流轉耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：田233畝。

（2）按口頭合同流轉的有171户，佔調查總户數的43％，流轉人數599人，流轉耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：田169.3畝，地101.2畝。

（三）土地經營情況

從調查的4個村36個社看，土地經營較好的有1386户，佔調查總户數的75％，承包土地人數4604人，經營較好的耕地面積3938.2畝，佔調查土地面積的86.6％，其中：田2092.7畝，地1845.5畝。在土地流轉的398户，503.5畝耕地中，目前經營情況較好的有397户，佔流轉户的99.7％，耕地489.5畝，佔流轉耕地的97.2％，其中：田332.2畝，地167.3畝。如人和鎮騎龍村，將耕地160畝租賃給長江林場後，加大了對耕地的投入，擴大了規模，實現了林場、農户雙贏的局面。種“應付田”、半丟荒、全丟荒的有461户，佔調查總户數的25％，承包土地人數1347人，涉及耕地面積608.9畝，佔調查土地面積的13.4％，其中田325.7畝，地283.2畝。

1.種“應付田”的情況

我們將重栽輕管的粗放經營土地現象，叫作種“應付田”。在被調查的農户中， 種“應付田”的有269户，790人，佔調查總户數的14.5％，面積509.5畝，佔調查面積的11.2％，其中：田320.7畝，地188.8畝。分析產生種“應付田”的主要原因有：

（1）因認為種莊稼不划算、效益低的有248户，佔種應付田的92.2％，土地面積448.7畝，佔種應付田的88％，其中：田280.2畝，地168.5畝。

（2）因有外出打工或本地務工收入而疏於管理的有21户，佔種應付田的7.8％，土地面積60.8畝，佔種應付田的12％，其中：田40.5畝，地20.3畝。

2.土地半丟荒情況

土地半丟荒的涉及190户，548人，佔調查總户數的10.2％，半丟荒土地面積為92.2畝，佔調查面積的2％，主要涉及盤石鎮石樓村、人和鎮騎龍村，被丟荒的土地全為旱地。土地半丟荒，原因是農户的部分貧脊、低產、偏遠的坡耕地，投入高產出少，因此僅種植大春作物一季。

3.土地全丟荒情況

土地全丟荒涉及2户，9人，佔調查總户數的0.1％，全丟荒土地面積為7.2畝，佔調查總面積的0.15％，其中：田5畝，地2.2畝。土地全丟荒的主要原因是農户全家外出打工或經商，承包土地無人耕種，農户不願丟失土地，而又無人可轉包，造成土地全部荒蕪。

二、存在的主要問題

（一）土地承包“三到户”的問題

1.承包手續不健全，使農民承包土地的權利得不到法律的保障。在土地二輪承包過程中，部分村社幹部認識不到位，工作上怕麻煩等原因，致使二輪承包合同和土地經營權證書至今仍堆放在鄉鎮或村委會，沒下發到農户手中，嚴重違反了《農村土地承包法》的貫徹落實。如盤石鎮永安村，由於第二輪土地承包時涉及到外遷移民，土地經營權證書一直未發放到農户手中。

2.土地經營權證書與農户實際承包土地面積存在差異。農户在承包後，由於新修村、組級公路或新修農田水利設施等村社公益事業毀佔了部分承包耕地，而造成農户實際承包土地面積與土地經營權證書上的面積不一致。

（二）土地流轉中的問題

農村土地流轉效果較好，不僅提高了土地資源利用率，推進農村土地規模化進程，而且對促進農民收入的增長，促進農村勞動力的轉移，也起到了積極作用。但是，在土地流轉過程中，也存在一些不容忽視的問題。

1.農村土地流轉運作不規範

農村土地流轉方式多種多樣，有轉讓、租賃、轉包等多種形式，目前，這些方式既沒有按土地流轉的規範程序操作，也沒有農村土地承包合同管理機構監督實施，導致土地流轉運作不規範、無人管理。

2.農村土地流轉合同不規範

農村土地流轉合同方式五花八門，有書面的，也有口頭的，有的甚至什麼也沒有，即使簽訂流轉合同，合同也不夠規範，有關合同條款標的物不夠明確，約束力不強，易引起不必要的合同糾紛。

3.影響農村土地流轉的因素多：（1）農民固有的“戀地”情結很難消除。有的農民長期在外務工經商，寧願送人代耕、拋荒或種應付田，也不願把土地流轉給別人，認為土地是自己的命根子，害怕流轉後掉了自己的飯碗等；（2）少數農户已在非農產業找到了自己的謀生門路，不願再承包土地，轉移不出去，退還集體因税費原因和土地太分散，集體不願接受等。

4.不規範流轉易引發承包合同糾紛。目前主要有兩種情況：（1）承包户長期外出務工，將土地轉包給本村社以外的農户耕種，而引起本村社農户不滿，產生流轉合同糾紛；（2）有的農户全家外遷進城定居，並將房子賣給鄉外的農户後，購房方受讓該農户的土地進行耕種。購方通過不完全正規渠道又將户口遷移至該村組，引起當地農户意見，認為該農户佔有了本村組的耕地資源，讓等輪候缺承包土地的本社人口失去了一次機會。同時認為這種整户轉讓的土地比實際丈量劃地的面積多，遷入農户佔了便利，存在糾紛的隱患。

（三）土地經營中的問題

1.土地經營缺乏新穎性，傳統農業觀念仍然普遍。

我縣自實施農村產業結構調整以來，通過土地流轉出現了一些種養殖業大户，如人和鎮的苗圃場，水口鄉的大棚蔬菜，蓮花鄉的早熟桃園等等，形成了優勢產業和特色產業，土地經營效益好。但絕大部分農村農業結構調整不明顯，傳統農業仍佔主要地位，對所經營的土地缺乏積極性，農民對土地的依賴性下降，對土地投入少，掠奪性經營較普遍。

2.土地經營缺乏科技手段和未向種田能手集中。

農村中大部分青壯年外出打工，土地由在家的婦女、老人、兒童種植，由於勞力的缺乏和科學種田知識的欠缺，造成土地粗放經營，而農村信息不靈，也使農民的種植具有較大的隨意性和盲目性，導致農產品賣難，也不同程度損傷了農民經營土地的積極性。

（四）承包合同管理中的問題

1.鄉鎮農村土地承包合同管理機構名存實忘，由於鄉鎮農經站併入農業服務中心後，鄉鎮農經職能弱化，鄉鎮黨委政府沒有落實工作經費和指派專人負責，對農村土地承包合同管理及土地流轉的指導缺乏。

2.縣裏沒有建立農村土地承包合同仲裁機構，對土地承包合同糾紛的解決手段缺乏。

3.全縣缺乏規範的土地流轉合同文本樣式，不規範的合同因條款不齊易造成傷農事件和合同糾紛。

三、建議

（一）加強對《農村土地承包法》的宣傳貫徹。

《農村土地承包法》是一部關係新時期農業、農村和農民工作的重要法律，認真學習施行這部法律，是當前農業和農村工作的重要任務，各地在宣傳的同時，必須結合實際，進一步穩定農村的基本政策，穩定完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保護和發展農民的根本利益。

（二）建立健全各級農村土地承包合同管理及土地流轉管理指導機構。

鄉鎮應儘快建立健全承包合同管理委員會和土地流轉管理指導機構，配備專門人員，負責本鄉鎮的承包合同的鑑證、《農村土地承包合同法》的監督實施以及農村土地糾紛的調解。同時，承包合同管理機構要建立合同管理制度，規範合同文本，審查鑑證合同內容，妥善保管好各種合同檔案和調解協議書。

（三）儘快完善土地二輪承包工作。

在第二輪土地承包工作中，大多數鄉鎮按照要求，早已完成此項工作，但少數地方由於種種原因，仍存在着沒簽土地承包合同和沒頒發土地承包經營證書的現象，因此，這些鄉鎮應儘快完成此項工作，切實保護農民的合法權益。

（四）土地使用權流轉必須堅持“依法、自願、有償”的原則。

土地使用權流轉必須在堅持確保所有權、穩定承包權、搞活使用權的前提下，嚴格按照“依法、自願、有償”的原則，嚴格掌握政策界限，不能放任自流，鄉鎮政府要加強引導，不得用過硬的行政干預，強迫流轉，切實維護效益與公平的原則，確保土地使用權流轉規範、有序進行，保障農民的土地權益。

（五）建立健全土地流轉申報、登記、鑑證制度。

進行土地流轉時轉入方和轉出方應向村委會提出書面申請，經村委會或村民代表大會研究決定後，報鄉鎮承包合同管理機構登記。村委會應督促和指導雙方簽訂土地流轉合同，並報鄉鎮農業承包合同管理部門，土地流轉合同應按統一的格式，如果發生合同糾紛，村委會和承包合同管理機構要及時調解。

（六）建立土地流轉風險金制度。

土地流轉合同簽訂後，業主每年應交納一定數量的風險保證金，以防範業主因經營困難等原因無法履約的情況發生。如合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退回。

（七）建立縣級農村土地承包合同仲裁機構。

依託縣農村經營管理機構建立縣農村土地承包合同仲裁機構，依法對農村土地承包合同糾紛進行調解和仲裁。

（八）積極鼓勵農村土地承包合同的流轉，推進農村產業化發展。

各級農村土地承包合同管理機構應積極鼓勵多樣化的流轉形式，積極引導多元化的流轉主體參與，努力探索縣、鄉、村建立土地承包經營權流轉中介機構及土地信託服務中心（服務站），加速土地流轉，推進農村產業化發展，促進農村剩餘勞動力轉移，提高農民收入。

（九）為切實搞好全縣《農村土地承包法》的宣傳貫徹，積極探索加強農村土地承包管理，促進農村土地承包經營權有序流轉的經驗和辦法，建議縣裏搞一個鄉鎮的土地承包合同管理及土地流轉管理的試點。試點內容包括：

1.加強《農村土地承包法》的宣傳，使之家喻户曉；

2.建立健全鄉鎮農業承包合同管理委員會；

3.成立鄉鎮農村土地經營權流轉指導辦公室；

4.健全土地二輪承包檔案資料；

5.規範土地經營權流轉程序及手續；

6.統一土地經營流轉合同文本；

7.探索引導農户搞好土地流轉，促進農村勞動力轉移的辦法；

8.探索加強土地流轉、實現土地規模化、集約化經營的辦法，促進農業產業化發展；

9.探索建立土地流轉中介機構及土地信託服務中心，加速土地流轉，提高農民收入；

10.通過試點出台全縣土地流轉指導管理辦法，推動全縣農村土地經營權流轉工作的順利有序開展。

八月三十日

雲陽縣農業局關於《農村土地承包法》宣傳貫徹情況的調查報告

[-09-24] ·來源：雲陽縣農業局

土地是農業最基本的生產資料，也是農民最可靠的社會保障。為了依法保障農民的土地承包權益和農村基本經營制度的鞏固、完善，加強農村土地管理，引導農村土地合理、有序地流轉，提高農民收入，促進農村剩餘勞動力轉移，推進農村產業化發展和城鎮化建設。為貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》奠定基礎，提供詳細的資料，我們對人和鎮騎龍村、木古村，盤石鎮永安村、石樓村的農村土地二輪承包、土地流轉及土地經營情況進行了調查。現將調查情況報告如下：

一、基本情況

本次調查了4個村，36個農業合作社,農户1847户，農業人口6382人，承包面積5451.1畝，其中：田2419.2畝，地2127.9畝，山地及其他904畝。

（一）土地承包“三到户”情況

土地承包“三到户”是指承包土地地塊落實到户、承包合同簽定到户、土地經營權證書發放到户。調查顯示：

1．土地承包“三到户”的有1411户，佔調查總户數的76.3％；耕地面積4395畝，佔調查總耕地面積的73.4％，其中：“三到户”不一致的有487户，佔手續健全户的34.5％，耕地面積1406畝，佔手續健全耕地面積的32％。主要是人和鎮木古村，承包合同和土地經營權證書雖發放到户，但部分村民認為合同、證書上的耕地面積與實際耕地面積存在差異。

2．土地到户，合同和證書未到户的有436户，佔調查總户數的23.7％，耕地面積702.1畝，佔調查總耕地面積的26.6％。主要是盤石鎮永安村土地二輪承包合同和土地承包經營權證書至今仍未發放到農户手中。

（二）土地流轉情況

從4個村36個社的調查情況反映，土地流轉的有398户，佔調查總户數的21.5％，流轉人數為1391人，佔調查總承包人口的23.3％，流轉耕地面積503.5畝，佔調查總耕地面積的11.07％，其中：流轉田402.3畝，地101.2畝。分別按以下三種形式分類，情況如下：

1.按流轉的形式劃分

（1）土地轉讓的有171户，佔調查流轉户的43％，轉讓土地人數有599人，轉讓耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：轉讓田169.3畝，地101.2畝。主要涉及盤石鎮永安村、石樓村全户外出，耕地轉讓給他人耕種。

（2）土地租賃的有227户，佔調查流轉户的57％，租賃土地人數有198人，租賃耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：租賃田233畝。主要涉及人和鎮騎龍村、木古村，耕地被長江林場租用為苗圃基地。

2.按經濟補償方式劃分

（1）有償流轉的有228户，佔調查流轉户的57.3％，流轉人數為802人，流轉耕地面積237畝，佔調查流轉面積的45.1％，其中：田235畝，地2畝。如人和鎮騎馬村、木古村的233畝耕地由長江林場租賃作苗圃基地後，租賃費為一畝田一年1000斤稻穀，按當年市場價計價。

（2）無償流轉的有170户，佔調查流轉户的42.7％，流轉人數為595人，流轉耕地面積266.5畝，佔土地流轉面積的52.9％，其中：流轉田167.3畝，地99.2畝。土地無償給他人耕種，並由原承包户承擔每年的税費。

3.按流轉簽訂合同的形式劃分

（1）簽訂書面合同的有227户，佔調查流轉户的57％，流轉人數798人，流轉耕地面積233畝，佔調查流轉面積的46.2％，其中：田233畝。

（2）按口頭合同流轉的有171户，佔調查總户數的43％，流轉人數599人，流轉耕地面積270.5畝，佔調查流轉面積的53.8％，其中：田169.3畝，地101.2畝。

（三）土地經營情況

從調查的4個村36個社看，土地經營較好的有1386户，佔調查總户數的75％，承包土地人數4604人，經營較好的耕地面積3938.2畝，佔調查土地面積的86.6％，其中：田2092.7畝，地1845.5畝。在土地流轉的398户，503.5畝耕地中，目前經營情況較好的有397户，佔流轉户的99.7％，耕地489.5畝，佔流轉耕地的97.2％，其中：田332.2畝，地167.3畝。如人和鎮騎龍村，將耕地160畝租賃給長江林場後，加大了對耕地的投入，擴大了規模，實現了林場、農户雙贏的局面。種“應付田”、半丟荒、全丟荒的有461户，佔調查總户數的25％，承包土地人數1347人，涉及耕地面積608.9畝，佔調查土地面積的13.4％，其中田325.7畝，地283.2畝。

1.種“應付田”的情況

我們將重栽輕管的粗放經營土地現象，叫作種“應付田”。在被調查的農户中， 種“應付田”的有269户，790人，佔調查總户數的14.5％，面積509.5畝，佔調查面積的11.2％，其中：田320.7畝，地188.8畝。分析產生種“應付田”的主要原因有：

（1）因認為種莊稼不划算、效益低的有248户，佔種應付田的92.2％，土地面積448.7畝，佔種應付田的88％，其中：田280.2畝，地168.5畝。

（2）因有外出打工或本地務工收入而疏於管理的有21户，佔種應付田的7.8％，土地面積60.8畝，佔種應付田的12％，其中：田40.5畝，地20.3畝。

2.土地半丟荒情況

土地半丟荒的涉及190户，548人，佔調查總户數的10.2％，半丟荒土地面積為92.2畝，佔調查面積的2％，主要涉及盤石鎮石樓村、人和鎮騎龍村，被丟荒的土地全為旱地。土地半丟荒，原因是農户的部分貧脊、低產、偏遠的坡耕地，投入高產出少，因此僅種植大春作物一季。

3.土地全丟荒情況

土地全丟荒涉及2户，9人，佔調查總户數的0.1％，全丟荒土地面積為7.2畝，佔調查總面積的0.15％，其中：田5畝，地2.2畝。土地全丟荒的主要原因是農户全家外出打工或經商，承包土地無人耕種，農户不願丟失土地，而又無人可轉包，造成土地全部荒蕪。

二、存在的主要問題

（一）土地承包“三到户”的問題

1.承包手續不健全，使農民承包土地的權利得不到法律的保障。在土地二輪承包過程中，部分村社幹部認識不到位，工作上怕麻煩等原因，致使二輪承包合同和土地經營權證書至今仍堆放在鄉鎮或村委會，沒下發到農户手中，嚴重違反了《農村土地承包法》的貫徹落實。如盤石鎮永安村，由於第二輪土地承包時涉及到外遷移民，土地經營權證書一直未發放到農户手中。

2.土地經營權證書與農户實際承包土地面積存在差異。農户在承包後，由於新修村、組級公路或新修農田水利設施等村社公益事業毀佔了部分承包耕地，而造成農户實際承包土地面積與土地經營權證書上的面積不一致。

（二）土地流轉中的問題

農村土地流轉效果較好，不僅提高了土地資源利用率，推進農村土地規模化進程，而且對促進農民收入的增長，促進農村勞動力的轉移，也起到了積極作用。但是，在土地流轉過程中，也存在一些不容忽視的問題。

1.農村土地流轉運作不規範

農村土地流轉方式多種多樣，有轉讓、租賃、轉包等多種形式，目前，這些方式既沒有按土地流轉的規範程序操作，也沒有農村土地承包合同管理機構監督實施，導致土地流轉運作不規範、無人管理。

2.農村土地流轉合同不規範

農村土地流轉合同方式五花八門，有書面的，也有口頭的，有的甚至什麼也沒有，即使簽訂流轉合同，合同也不夠規範，有關合同條款標的物不夠明確，約束力不強，易引起不必要的合同糾紛。

3.影響農村土地流轉的因素多：（1）農民固有的“戀地”情結很難消除。有的農民長期在外務工經商，寧願送人代耕、拋荒或種應付田，也不願把土地流轉給別人，認為土地是自己的命根子，害怕流轉後掉了自己的飯碗等；（2）少數農户已在非農產業找到了自己的謀生門路，不願再承包土地，轉移不出去，退還集體因税費原因和土地太分散，集體不願接受等。

4.不規範流轉易引發承包合同糾紛。目前主要有兩種情況：（1）承包户長期外出務工，將土地轉包給本村社以外的農户耕種，而引起本村社農户不滿，產生流轉合同糾紛；（2）有的農户全家外遷進城定居，並將房子賣給鄉外的農户後，購房方受讓該農户的土地進行耕種。購方通過不完全正規渠道又將户口遷移至該村組，引起當地農户意見，認為該農户佔有了本村組的耕地資源，讓等輪候缺承包土地的本社人口失去了一次機會。同時認為這種整户轉讓的土地比實際丈量劃地的面積多，遷入農户佔了便利，存在糾紛的隱患。

（三）土地經營中的問題

1.土地經營缺乏新穎性，傳統農業觀念仍然普遍。

我縣自實施農村產業結構調整以來，通過土地流轉出現了一些種養殖業大户，如人和鎮的苗圃場，水口鄉的大棚蔬菜，蓮花鄉的早熟桃園等等，形成了優勢產業和特色產業，土地經營效益好。但絕大部分農村農業結構調整不明顯，傳統農業仍佔主要地位，對所經營的土地缺乏積極性，農民對土地的依賴性下降，對土地投入少，掠奪性經營較普遍。

2.土地經營缺乏科技手段和未向種田能手集中。

農村中大部分青壯年外出打工，土地由在家的婦女、老人、兒童種植，由於勞力的缺乏和科學種田知識的欠缺，造成土地粗放經營，而農村信息不靈，也使農民的種植具有較大的隨意性和盲目性，導致農產品賣難，也不同程度損傷了農民經營土地的積極性。

（四）承包合同管理中的問題

1.鄉鎮農村土地承包合同管理機構名存實忘，由於鄉鎮農經站併入農業服務中心後，鄉鎮農經職能弱化，鄉鎮黨委政府沒有落實工作經費和指派專人負責，對農村土地承包合同管理及土地流轉的指導缺乏。

2.縣裏沒有建立農村土地承包合同仲裁機構，對土地承包合同糾紛的解決手段缺乏。

3.全縣缺乏規範的土地流轉合同文本樣式，不規範的合同因條款不齊易造成傷農事件和合同糾紛。

三、建議

（一）加強對《農村土地承包法》的宣傳貫徹。

《農村土地承包法》是一部關係新時期農業、農村和農民工作的重要法律，認真學習施行這部法律，是當前農業和農村工作的重要任務，各地在宣傳的同時，必須結合實際，進一步穩定農村的基本政策，穩定完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保護和發展農民的根本利益。

（二）建立健全各級農村土地承包合同管理及土地流轉管理指導機構。

鄉鎮應儘快建立健全承包合同管理委員會和土地流轉管理指導機構，配備專門人員，負責本鄉鎮的承包合同的鑑證、《農村土地承包合同法》的監督實施以及農村土地糾紛的調解。同時，承包合同管理機構要建立合同管理制度，規範合同文本，審查鑑證合同內容，妥善保管好各種合同檔案和調解協議書。

（三）儘快完善土地二輪承包工作。

在第二輪土地承包工作中，大多數鄉鎮按照要求，早已完成此項工作，但少數地方由於種種原因，仍存在着沒簽土地承包合同和沒頒發土地承包經營證書的現象，因此，這些鄉鎮應儘快完成此項工作，切實保護農民的合法權益。

（四）土地使用權流轉必須堅持“依法、自願、有償”的原則。

土地使用權流轉必須在堅持確保所有權、穩定承包權、搞活使用權的前提下，嚴格按照“依法、自願、有償”的原則，嚴格掌握政策界限，不能放任自流，鄉鎮政府要加強引導，不得用過硬的行政干預，強迫流轉，切實維護效益與公平的原則，確保土地使用權流轉規範、有序進行，保障農民的土地權益。

（五）建立健全土地流轉申報、登記、鑑證制度。

進行土地流轉時轉入方和轉出方應向村委會提出書面申請，經村委會或村民代表大會研究決定後，報鄉鎮承包合同管理機構登記。村委會應督促和指導雙方簽訂土地流轉合同，並報鄉鎮農業承包合同管理部門，土地流轉合同應按統一的格式，如果發生合同糾紛，村委會和承包合同管理機構要及時調解。

（六）建立土地流轉風險金制度。

土地流轉合同簽訂後，業主每年應交納一定數量的風險保證金，以防範業主因經營困難等原因無法履約的情況發生。如合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退回。

（七）建立縣級農村土地承包合同仲裁機構。

依託縣農村經營管理機構建立縣農村土地承包合同仲裁機構，依法對農村土地承包合同糾紛進行調解和仲裁。

（八）積極鼓勵農村土地承包合同的流轉，推進農村產業化發展。

各級農村土地承包合同管理機構應積極鼓勵多樣化的流轉形式，積極引導多元化的流轉主體參與，努力探索縣、鄉、村建立土地承包經營權流轉中介機構及土地信託服務中心（服務站），加速土地流轉，推進農村產業化發展，促進農村剩餘勞動力轉移，提高農民收入。

（九）為切實搞好全縣《農村土地承包法》的宣傳貫徹，積極探索加強農村土地承包管理，促進農村土地承包經營權有序流轉的經驗和辦法，建議縣裏搞一個鄉鎮的土地承包合同管理及土地流轉管理的試點。試點內容包括：

1.加強《農村土地承包法》的宣傳，使之家喻户曉；

2.建立健全鄉鎮農業承包合同管理委員會；

3.成立鄉鎮農村土地經營權流轉指導辦公室；

4.健全土地二輪承包檔案資料；

5.規範土地經營權流轉程序及手續；

6.統一土地經營流轉合同文本；

7.探索引導農户搞好土地流轉，促進農村勞動力轉移的辦法；

8.探索加強土地流轉、實現土地規模化、集約化經營的辦法，促進農業產業化發展；

9.探索建立土地流轉中介機構及土地信託服務中心，加速土地流轉，提高農民收入；

10.通過試點出台全縣土地流轉指導管理辦法，推動全縣農村土地經營權流轉工作的順利有序開展。

八月三十日

農村土地流轉的調查報告

經過改革開放二十餘年的洗禮,目前農村經濟已進入不斷向市場經濟邁進的實踐階段。分析這個階段的新實踐,農村經濟已逐步出現這樣一個明顯特點:土地活則經濟活,土地流轉正成為推動農村經濟實現新一輪發展的“興奮點”。

我縣作為一個欠發達的內陸山區農業縣,如何緊緊把握農崐村經濟發展的新趨勢,積極探索農村土地流轉的實現方式和途徑,促進農村土地規範、高效流轉,全面盤活、開發利用好土地這一與發展經濟聯繫至關密切、潛能極為巨大的生產要素,對加快發展縣域經濟具有重大的現實意義。帶着這一課題,我們對全縣農村土地流轉的情況進行了一次認真的調查。

一、我縣土地流轉的基本特點和成效憗

據不完全統計,我縣土地的流轉面積達7.62萬畝,其中耕地1.8萬畝,山林3.5萬畝,果園2.2萬畝,水面0.12萬畝。調查中,我們發現土地流轉較好的主要集中在209國道沿線和靖洪國防公路沿線的坪村、堡子、連山、林城、團河、黃茅、若水等鄉鎮,這些鄉鎮土地流轉的面積約佔全縣的54%,其中土地流轉較好的坪村鎮共流轉土地1532畝(其中耕地816畝,山地400畝,水面316畝)。綜觀我縣土地流轉情況,主要具有三個明顯的特點:

1、流轉的面積逐步擴大。從1995年實行第二輪土地承包責任制以來,我縣土地流轉的面積逐年增加。1995年全縣土地流轉面積不到2.1萬畝,今年已達7.62萬畝,增長了3.5倍。特別是近兩年來,初步出現了由小塊流轉向成片規模流轉的新變化。據不完全統計,全縣一次性流轉崐面積達20畝以上的就有370餘宗。

2、流轉的形式不斷豐富。據調查,我縣農村土地流轉主要有五種形式:一是委託代管,即外出務工的農户委託親戚、朋友、鄰居耕種,税費負擔與收益分配由代管人與委託人簽訂書面或口頭協議商定,全縣有80%以上的屬崐於這種形式。二是反租倒包,即鄉、村集體根據結構調整等需要將承包户的土地租過來,然後又轉租給原承包户或其他農户。如堡子鎮政府租賃該鎮新店村、樓落村農户的200畝稻田,然後又轉租給原來的農户或其他農户,用來集中連片開發無籽西瓜。三是股份合作,即集體或個人以土地入股,與他人或單位進行共同開發經營,分享效益。如林城鎮大石板村粟多坤、粟多遇等人負責技術和資金,連山鄉宋家洲村的9户農户以118畝稻田入股,實行股份合作,共同開發優質葡萄。這種分户管理的股份合作形式既解決了種田大户無田可種的矛盾,又解決了田主缺資金、缺技術搞開發的矛盾。四是集體重新發包或轉包,即村組將集體“四荒地”、農户棄耕拋荒的土地重新發包或轉包給農户。如團河鎮向陽村以150元/畝的租金,承包了該村120畝土地(其中耕地80畝,河灘荒地40畝),經整理後崐以2.5萬元/年的租金,發包給本村3户農户,規劃用於建崐立雞、鴨、豬、羊、魚綜合養殖場。憘五是對外招租,憗即村崐組集體將集中連片的低產田,或將集體原來統一經營或承崐包的山林、果園、水面及荒地,以招標的形式租給大户經營。團河鎮官舟村將兩塊分別為300畝和500畝的荒地發包崐給兩名洪江籍的農户,承包期20年,承包者帶資金和技術落户團河,發展板栗和臍橙等優質水果。此外,拍賣、以租抵債等形式在土地流轉中也佔有一定的比例。

3、土地跨區域流轉逐漸增多。隨着農村經濟的發展,土地潛能的不斷釋放,許多能人大户已不滿足於本地有限的土地資源,從而使土地跨村、跨鄉、跨縣流轉的面積逐步擴大,土地經營逐步打破了傳統的區域界限。據初步統計,全縣跨區域流轉的土地已達1.9萬畝,佔全縣流轉土地的25.2%。僅團河鎮就對外(外縣)招租1100餘畝。連山、坪村、林城鎮等交通方便的鄉鎮,對外更具吸引力。地靈鄉的草莓大户吳國華就到坪村承包了稻田20畝,在國道邊發展草莓;若水鎮的胡清在連山承包30多畝耕地,同時轉戰懷化鴨嘴巖租賃荒山發展脆蜜桃。

我縣土地流轉雖然起步較晚,但產生的效益和影響是十分明顯和積極的。一是推動了農村產業結構調整。不少能人租賃集體或個人的土地,不再侷限於耕種質次效低的農作物,而是逐步傾向於作物耕種的多樣化、規模化,由耕種比較效益較低的油茶、水稻轉向耕種優質水果、西瓜、大棚蔬菜、葡萄等比較效益較高的作物。目前全縣在土地流轉中已湧現出了一批調整結構的“排頭兵”,為推動全縣農村產業結構調整作出了示範。如坪村鎮大順村張光前崐等6户農户承包耕地84畝,全部改種水稻為種無籽西瓜、葡萄、草莓等,帶動了當地農民調整產業結構,加快了全鎮產業結構調整的步伐。在他們的帶動下,全鎮有120多户農崐户參與承包土地300多畝,用於種植無籽西瓜,獲得了很好的收益。憘二是促進了農村剩餘勞力的合理轉移。土地流轉一方面催放了土地的巨大潛能,同時又進一步解放了勞動力。據不完全統計,全縣大約有2萬餘名農村勞動力將耕地崐以流轉的形式處理後,紛紛外出經商、開店、打工,從而有效解決了目前農村勞力過剩、棄耕拋荒現象嚴重的問題。崐憘三是提高了土地使用價值。土地合理流轉後,土地逐步向大户和能人集中,經營者實現了市場化、規模化的生產,崐改變了農村經濟長期存在的品種老化、管理落後、經營小崐打小鬧的不良佈局,使土地的潛能得到了大幅度的釋放。崐如坪村鎮農户張崇華承包了32畝耕地,用來種植無籽西瓜,崐今年產值達2.8萬元,而32畝耕地用於種植水稻總收入僅1.崐4萬元,只有種植無籽西瓜的50%。

四是培植了一批農村崐大户。憗隨着土地流轉的推進,生產要素不斷向生產大户和崐能人集中,實現了生產要素的優化配置,使生產大户和能人有了“用武之地”,一批發展農村經濟的大户脱穎而出。目前,全縣承包5畝土地以上的經營大户就有2100餘户。黃茅鄉白洋村陸明建等9户農民於1997年租賃本村300畝荒山,承包30年,至今已累計投入資金11萬元,栽種優質板栗xx株,優質梨樹3000多株,楊梅、碰柑、脆蜜桃等崐1000多株,預計進入盛果期產值可達25萬元以上,可以為15人以上提供勞動就業機會。

二、我縣土地流轉存在的問題憗

我縣的土地流轉經過幾年的發展,取得了一定成效,推動了了農村經濟的發展,但是由於思想意識、機制束縛崐等因素的影響,我縣土地流轉仍存在許多突出的問題,這些問題嚴重影響了我縣土地合理、規範、高效流動。這些崐問題主要表現在:一是土地流轉的組織引導乏力。憗我縣土地流動主要是農户自發進行的,個體化傾向較重。各級黨委、政府缺乏有效的組織和引導,至今沒有規範的政策指導操作,沒有明確具體的部門規範管理,致使我縣農村土地難以實現規範、有序和高效流轉。二是土地流轉的市場培育滯後。全縣幹部羣眾“土地市場”的觀念十分淡薄,縣、鄉、村三級都沒有建立為土地流轉服務的中介組織,崐市場培育嚴重滯後,從而導致土地流轉的供求信息、交易管理都存在諸多問題。三是土地流轉的檔次不高。主要表現在兩個方面:其一是流轉的形式檔次不高。我縣土地流轉絕大部分仍屬最低層次的委託代管形式。在我縣7.62萬崐畝流轉土地當中,委託代管形式佔82.4%以上。堡子鎮流崐轉的1235畝土地當中,委託代管形式流轉的就達1000餘畝,佔流轉總面積的81%,其它形式流轉的僅佔19%。而實踐崐證明,低層次的委託代管所產生的效益仍然是比較低的。其二是流轉地的開發檔次不高。許多流轉地仍處於自發的、粗放的、低層次的經營狀態,流轉規模小、投入低、科技崐含量不高、抵制市場風險的能力不強。林城鎮一户居民低崐價承包了8畝良田,但一年四季都是栽種一些“大路菜”,幾分至2角錢一斤,效益很低,連上交那低得不能再低了的租金也成了問題。四是土地流轉的管理欠規範。由於至今沒有指導性文件,沒有具體的部門組織管理,導致土地流轉的管理欠規範。主要表現在:流轉雙方忽視必要的法律手續;交易監督滯後,集體“暗箱操作”仍有發生;流崐轉服務體系欠完善,流轉的檔案、信息、價格都沒有規範崐建立;利益保障還比較乏力,一些流轉地的經營者反映要進一步寬鬆環境,支持他們生產發展。

三、促進我縣土地合理有序流動的對策建議

根據我縣土地流轉的現狀及存在的問題,我縣要實現崐土地的規範高效流轉,應從以下幾個方面下功夫:

1、提高認識,將推進土地流轉作為實現農村經濟新崐一輪大發展的關鍵來抓。土地是最重要、也是最基本的生崐產要素,“土能生萬物,地可發千祥”就高度概括了土地崐的巨大潛能。但從新的農村經濟發展形勢來看,離開了土崐地流轉,土地的潛能發揮受到了極大的束縛。長期形成的崐土地平均擁有、所有權和經營權機械統一的模式已明顯不崐適宜農村市場經濟和現代農業的發展。要打破這一沉悶局崐面,就必須讓土地流轉活起來。因此,各級黨委、政府和崐涉農部門要切實提高對土地流轉的認識,要充分認識土地崐流轉對合理配置農村土地資源,推動農村經濟新一輪發展崐的重大意義的認識,充分認識土地流轉是進一步深化和完崐善農村雙層經營體制改革的需要,切實加強對土地流轉的崐領導。要大力解放思想、轉變觀念,牢固樹立“土地市場”崐的觀念,轉變領導方式和職能,利用市場引、政策推、行政促、典型帶等方式,大力活化土地這一生產要素,積極崐加快土地流轉的進程。

2、強化宣傳和引導,使土地流轉由自發逐步轉向自土地是農民的命根子,羣眾是土地流轉的主體。因此,崐要抓好土地流轉,必須千方百計調動廣大羣眾的積極性。崐憘一是要加強對土地流轉現實意義的宣傳。憗要充分利用電視、崐廣播、牆報等多種形式加強對土地流轉意義的宣傳,通過崐宣傳,讓廣大農民羣眾充分認識盤活農村土地對發展農村崐經濟、增加農民收入的重要性。基層幹部要深入村組,深崐入到土地流轉過程當中,向羣眾講清盤活土地與固守原有崐土地甚至棄耕拋荒的利弊,通過前後效益對比,提高農民崐對土地流轉的重要性的認識。憘二是要加強對土地流轉典型崐的宣傳。憗對那些在土地流轉過程中,觀念較新,經營效益崐較好的經營大户要充分利用各種媒體進行大力宣傳,切實崐發揮典型的帶動作用。通過宣傳,讓更多農村或城鎮的富崐餘勞動力感到經營土地有利可圖,從而自覺投入到土地流崐轉當中,利用好土地資源,推動農村經濟的發展。憘三是各崐級黨委政府、基層幹部要善於調動農户的積極性。憗在土地崐流轉過程中,各級黨委、政府要充分發揮黨

【第3篇】2022年農村土地調查報告

農村土地糾紛案件審理情況調查報告

建設社會主義新農村是黨中央從全面建設小康社會的目標出發作出的重大決策，也是一項惠及廣大農民的民心工程。在推進新農村建設中，國家全面取消農業税，對農村、農民和農業實行一系列優惠政策，極大地調動了農民依靠土地勤勞致富的積極性，土地作為農民賴以生產和生活的物質基礎，在新形勢下地位更加重要。江北區屬重慶市主城區之一，轄9街3鎮，除魚嘴、復盛、五寶三個農業鎮外，其它街道包含有部分農村。轄區農村地處城市周邊，農村土地開發、流轉頻繁，伴隨而來的是涉及農村土地承包、調整、流轉、開發建設等方面的糾紛案件迅速增多。開展農村土地糾紛案件專題調研，分析審理農村土地案件中出現的新情況、新問題，總結審判經驗，對充分發揮人民法院的審判職能作用，更加妥善地審理好農民土地糾紛案件，增強服務新農村建設的自覺性、主動性、實效性，為建設社會主義新農村提供有力司法保障，具有十分重要的作用 。

一、農村土地糾紛案件的基本情況

近年來，隨着城市建設發展，城郊農村土地開發日趨活躍，由此引發的農村土地糾紛案件已經成為法院審理的重點和難點案件之一。至5月，我院受理農村土地糾紛案件26件。其中3件；5件；6件；1-5月12件。農村土地糾紛案件是與農民對土地的重視程度，農民的法律意識，國家土地法律政策的調整，土地價值提升相關聯的。

（一）農村土地糾紛案件的特點

一是案件數量逐年上升。特別是國家取消農業税後，農村土地價值凸顯，土地糾紛案件上升勢頭迅猛。僅今年前5個月，我院受理的農村土地糾紛案件就佔到近三年來同類案件的46.2%。二是案件類型日益呈現出多樣性。以前的案件，矛盾比較單一，主要集中在土地被國家開發徵用後，土地補償金、安置費、青苗和附着物補償費分配方面，以後，侵犯農民土地承包經營權、土地流轉、違規收回土地、離婚分割承包地等類型的案件不斷增多。三是訴訟主體和法律關係日趨複雜。以前的土地糾紛案件訴訟主體單一，主要是作為土地承包者的農民與所在村社，以來逐步擴展到承包户家庭成員之間、承包人之間、村社與流轉租用人之間，部分案件存在原、被告和第三人等多方當事人。案件既是合同糾紛又有侵權行為，法律關係也更加複雜。四是容易引起矛盾激化和集體性上訪事件。大規模開發徵佔農業用地，影響眾多農民的切身利益，容易引發集體訴訟。這類案件牽涉面廣，案件的複雜疑難程度和社會影響大，稍有不慎容易導致羣體性上訪事件。

（二）農村土地糾紛案件的主要類型

最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，明確了人民法院作為民事案件受理農村土地糾紛案件的五種情形：農村土地承包合同糾紛、土地承包經營侵權糾紛、土地承包經營權流轉糾紛、土地承包經營權繼承糾紛以及對承包地徵收補償費分配引起的糾紛，這是法律上比較宏觀的劃分。從我院受理案件情況分析，土地糾紛案件主要表現為以下七種具體類型：

1.村民之間轉包土地引發的糾紛。法律規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可依法採取轉包方式流轉。農民把自己的承包土地轉包給其他村民耕種，在履行轉包協議中發生矛盾，雙方不能協調一致，訴請法院解決。這類案件從爭議根源來看又表現出多樣性。一是因轉包地被開發或出租後補償費歸屬問題發生矛盾。轉包土地被開發或租用後，土地補償費、青苗費、附着物賠償費歸原承包人所有或是歸現耕種人享有，雙方莫衷一是，基層組織又協調不了。二是在轉包土地上種植特定作物引起糾紛。村民之間簽訂土地轉包合同後，轉包方在地上種植花木、經濟作物等，引起原承包人不滿。原承包人見效益較好，想提前收回土地，便以影響土地肥力為由，阻止轉包人在該耕地上種植經濟作物和綠化樹木，雙方發生糾紛。原承包户要求解除轉包協議，收回承包地。

2.村民與村社之間履行特殊承包合同引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費產生糾紛。村民承包集體所有的魚塘等，在合同履行中，承包户以村社提供的魚塘不符合使用條件,自己未獲得預期收益為由，減扣或拒付承包費，其他村民對此不滿，社裏起訴要求給付租金。二是承包果園開發後因賠償款分配引起糾紛。村民承包集體所有的果園並添加種植果樹，合同期限屆滿前果園土地被國家開發徵用，果樹賠償款歸誰引起爭議。社裏稱賠償款是國家賠給社裏的，與承包個人無關。承包人則認為自己在承包期內添植了果樹，又為培育果樹付出了辛勤的勞動，要求分得相應款項。三是承包人改變土地用途引發糾紛。承包人與村社簽訂協議承包集體所有的荒地種植果樹、林木，後來由於城市擴張，承包户未種植果樹、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公憤，社裏為平息矛盾起訴承包人要求收回土地。

3.離婚分割承包地引起的糾紛。以前的離婚案件中由於雙方都未提出土地問題，法院處理離婚案件時一般不主動涉及承包地分割。近年來由於土地價值大增，當事人因離婚提出承包地分割的情況較為普遍。有的是在離婚案件審理中要求一併分割承包地，有的是在離婚後單獨提起承包地分割的訴訟。

4.土地集中流轉後租金分配引發的糾紛。經承包户同意，社裏把土地集中對外流轉（多為出租），合同履行中個別原承包人認為租金分配不合理，以社裏侵犯其土地承包經營權為由，訴請撤銷村集體與他人簽訂的出租協議，恢復土地承包經營權。這類案件涉案人數眾多，涉及多方當事人利益，處理起來頗為棘手。

5. 未按程序發包或調整土地引起的糾紛。村社幹部隨意將農民的承包地另行發包給他人，侵害農民土地承包經營權的案件大量存在。一是原承包人把土地轉包或借給他人耕種後，村社直接將土地發包給耕種人。如有的原承包户把土地借給其他人耕種，農税、提留等由耕種人交納，在第二輪土地承包時，村社幹部未告知原承包人，即把借耕土地發包給耕種人，原承包人請求歸還土地時，才發現自己的承包地早已被另行發包給他人。原承包人遂以村社侵權，向法院起訴訟請求返還承包地。二是村社幹部濫用職權隨意調整承包地，侵害農民土地承包經營權。

6.因客觀情況發生無法預料的重大變化致土地流轉租金低廉誘發的糾紛。這類案件主要表現在其他方式承包中。涉及集體所有的林地、荒山等，約定承包時間很長，一般為50年。由於簽訂合同在中央出台系列惠農政策措施之前，土地價值還未充分體現出來，約定租金中含有上交國家的税費，隨着免徵農業税及農業補貼政策的落實，純受益性質的租金水平大大降低，造成顯失公平的結果，引起村民普遍不滿，村社向法院提起訴訟，請求解除合同。

7.村社收回外出打工人員承包地引發的糾紛。農民在外打工並在城裏買房安家，舉家遷移出原籍，村社以承包人户口已不在農村為由收回土地，承包人不服向法院起訴要求廢除村社決定，恢復土地承包經營權。

二、我院審理農村土地糾紛案件遵循的主要原則

農村土地糾紛案件涉及理論複雜、政策性強、敏感度高、處理難度大，妥善處理土地糾紛不單純是法律問題，而是關乎維護農民合法權益，促進社會主義新農村建設的重大社會問題。把握好農村土地糾紛案件審理的總體原則，對於妥善處理這類案件十分必要。

1.保護農民土地承包關係的穩定與合法流轉。按照我國《農村土地承包法》規定，農民擁有法律賦予的長期而穩定的土地承包經營權，在法定承包期限內，任何組織和個人不得違法調整和收回承包地，不得違背農民意願強行流轉承包地，不得非法侵佔農民承包地，這是審理農村土地糾紛案件應把握的基本原則。

2.把握好法律與政策的關係。在我國，政策和法律有着統一的指導思想、政治方向和利益基礎，本質上是一致的，在出現法律空白時相應的政策可以給予補充。但是，政策與法律在制定機關和程序、表現方式、實施方式、效力範圍等方面都存在區別，政策和法律各有其獨特的不能互相取代的調整機制。在法律沒有修改之前，應當堅持依法辦事，假如必須按照政策辦事，也不能損害公民在法律結構中所取得的合法權益。國家土地政策是國家有關部門針對土地利用、開發情況，土地政策運行中出現的問題的政治決策和對策。在目前農村土地糾紛處理方面，政策的調節作用相當強*。法律調節具有強制性，政策具有導向性，處理二者關係應堅持政策調節服從法律調節，在法律沒有規定或法律與政策存在衝突時，應當按照法律原則正確適用相關政策。

3.正確處理法律、政策與村民自治、鄉規民約的關係，力求法律效果與政治效果、社會效果的統一。從我國的國情來看，除了政策、法律對農村土地的調整、規範，還普遍存在農村村民自治與鄉規民約的非正式規範。村民自治是隨着農村民主與法制建設的推進而產生的，是村民自主解決農村公共問題，進行公共管理，提供良好公共服務的重要制度安排。1998年通過的《村民委員會組織法》，為村民自治奠定了基本的法律基礎。按照規定，涉及村民利益的事情，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，這些事項包括從農村集體經濟所得收益的使用；村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設方案；村民的承包經營方案；宅基地的使用方案等。鄉規民約是指作為農村村民自治的一種調整村民之間、村民與集體之間利益及村民行為的規範。由於農村土地問題的複雜性，在法律、政策進行宏觀調整的同時，有時發揮微觀意義上村民自治和鄉規民約的作用非常必要。《村民委員會組織法》第二十條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家政策相牴觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”可見，鄉規民約必須合法且僅作為政策法規的補充，不能凌駕於法律之上。審理農村土地糾紛案件時既要充分尊重村民自治的權利和鄉規民約的既定事實，又要對借村民自治、鄉規民約之名制定土政策侵害農民土地承包經營權的行為堅決依法糾正，實現法律效果和政治效果、社會效果的統一。

4.堅持司法為民原則。首先，運用多種手段加強訴訟調解。審理農村土地糾紛案件，要堅持以化解矛盾，構建和諧為目標，把調解作為處理土地糾紛案件的必經程序，靈活運用從審判經驗中總結出來的“親情感化法、法理疏導法、利益誘導法、權衡利弊法”等多種手段，依靠村委會、基層政府信訪部門、司法所、人民調解組織出面協調，把調解工作貫穿於整個訴訟過程。其次，做好判後答疑。農村當事人法律素質相對較低，對法院裁判文書理解困難，有必要在案件宣判後向其解釋判決的理由，力爭服判息訴。第三，巡迴審理、開展法制宣傳、提供司法救助，保障農民合法權利。實行巡迴審理，就地辦案，為農民訴訟提供方便，並組織農民羣眾旁聽，提高他們對土地法律政策的瞭解和明辨是非的能力，起到審理一案，教育一片的社會效果。對部分經濟困難的當事人，給予司法救助，及時辦理減、緩、免交訴訟費用，保證其打得起官司。

5.延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬能的，土地糾紛案件原因複雜社會影響面廣，許多案件反映的是農村帶普遍性的問題，單靠司法手段不能解決問題，有時會出現“案結事未了”的情況，應當及時將案件審理中遇到的新情況、新問題向黨委、政府及農村基層組織提出司法建議書，加強和改進農村土地工作、解決突出問題，保證當事人合法權益的實現。

6. 堅持公平正義理念，確保案件質量。審理農村土地糾紛案件，要切實做到公開、公正，通過程序公正，確保案件實體公正，尤其在案件處理結果上要體現出公平正義。

三、審理農村土地糾紛案件的幾個問題

農民擁有法律賦予的長期而穩定的土地承包經營權，在法定承包期限內，任何組織和個人不得違法調整和收回土地，不得違背農民意願強行流轉承包地，不得非法侵佔農民承包地，對沒有具體法律、政策為審理依據的土地糾紛案件，應當從維護承包人合法權益出發，根據現有法律和政策的基本精神，妥善處理。近年來，我院通過審理的農村土地糾紛案件，有力地維護了農民羣眾的合法權益，促進了農村社會經濟的和諧發展，收到了良好的法律效果和社會效果。我們認為，農村土地糾紛案件的審判實務中，應重點處理好以下幾個問題。

1.準確界定農村土地糾紛案件的案由。目前農村土地糾紛案件的案由不具體明確，一般做法是統一以土地承包糾紛案件立案，案由比較籠統，不能準確反映案件實質，也不能從案由上提示處理方式的區別，不利於建立詳細的司法統計台帳。應結合農村土地糾紛問題發生的特點，在案由上準確細分，使其能夠反映案件糾紛的實質特點，便於正確適用法律。結合審判實踐，我們認為主要應作如下區分：（１）農業承包合同糾紛案件。凡農業承包合同的當事人，因農業承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發生糾紛，一方當事人向人民法院提起訴訟的，案由應確定為農業承包合同糾紛。這類案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管轄。共同承包，人數眾多的應當推選代表人進行訴訟。推選不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。（２）承包經營權糾紛。公民、集體對集體或國家所有的由集體經濟組織使用的土地的承包經營權（佔有、使用或收益的權利）受法律保護。因發包人、承包人之外的第三人違反法律規定，侵害承包人的土地經營權而引發的糾紛，應當以承包經營權糾紛立案。與農業承包合同糾紛的區別在於它是侵權類糾紛，農業承包合同糾紛屬合同類糾紛，適用法律大不相同。（３）承包經營權流轉協議糾紛。法律規定通過家庭承包取得的土地經營權可以依法採取轉讓、轉包、出租、互換等方式流轉。土地承包經營權流轉當事人因轉讓、轉包、出租、互換土地承包經營權，在履行流轉協議過程中發生的糾紛，應當以承包經營權流專協議糾紛案由了立案。（４）請求確認土地轉讓協議無效糾紛。凡農業集體經濟組織的成員或者村民委員會的村民，認為農業集體經濟組織或者村民委員會違反法律規定，將集體所有的土地轉讓給他人而損害農民利益，一方起訴請求確認土地轉讓協議無效的，應以請求確認土地轉讓協議無效糾紛立案。這類案件多為羣體性糾紛或集團訴訟。

2.關於外出務工農民的土地承包經營權問題。農民進城打工，在城裏購房置家的情況越來越多，這部分人雖然成了“城裏人”，但不會輕易放棄在農村的承包土地。外出務工農民土地承包經營權受法律保護，我國《農村土地承包法》第26條規定，在法定承包期內，除承包方全家遷入設區的市，轉為非農業人口外，一律不得收回土地。可見，對外出務工農民土地收回問題，法律是嚴格限定了條件的，對實踐中農村集體經濟組織或村民委員會以人地矛盾突出為由，放寬條件收回外出務工農民土地發包給他人的行為應予禁止。凡遇此種情況，外出務工農民起訴請求還回承包地的法院應予支持。

3.關於違背農民意願強迫流轉土地問題。法律規定承包方依法享有土地承包經營權流轉的自主權，不受任何組織和個人的妨礙或強迫。未經承包方書面委託，發包方和其他組織、個人不得代表承包方簽訂土地流轉合同，強迫農民流轉土地承包經營權的，或者藉口經過民主議定實行少數服從多數強迫農民流轉土地的，流轉關係無效。農户起訴要求收回返還被強迫流轉的承包地的，法院應當保護。

4.關於以拋荒為由收回農户承包地的問題。承包方棄耕拋荒土地有複雜的原因，特別是以前農業税賦較重，許多農民認為外出打工比在家種地划算，導致一些土地荒蕪。從法律和政策來看，無論是《土地承包法》或《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，以及國務院《關於儘快恢復摞荒耕地生產的緊急通知》或《關於妥善解決當前土地承包糾紛的緊急通知》，都未規定可以收回拋荒的承包地。據此，審判實踐中，應從維護土地承包經營權人利益出發，對《農村土地承包法實施》以前農村集體經濟組織收回農户拋荒承包地，現在承包方起訴要求返還承包地的請求，原則上應予支持。

5.關於出嫁女、上門婿承包地問題。出嫁女和上門婿的土地承包經營權受法律保護，無論其土地承包經營權是結婚後從新居住地取得，還是保留結婚前取得的土地承包經營權，總的原則是不能使其權利落空。在個案處理中可以區別情況對待：對承包期內當事人結婚後從新居住地取得承包土地的，發包方可以收回其原承包地；對結婚後在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。

6.關於客觀情況變化致合同履行顯失公正的問題。涉及土地流轉的合同，簽約時只能考慮到當時的社會經濟條件和法律、政策背景，雙方權利義務的約定適合於合同簽訂時的情況。但是，土地問題受社會經濟發展和國家政策變化影響極大，不同時期客觀條件的變化，國家農業基礎政策的調整，往往會打破合同雙方權利義務的平衡關係，使得土地流轉合同繼續履行失去了公平基礎，從而引發糾紛案件。最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條，借鑑了情勢變更原則，為解決相關問題提供了法律依據。實踐中，有的發包人起訴要求確認合同無效，但案件的實質並非合同無效，而是客觀情況發生了重大變化，法院在審理此類案件時不能輕易否定合同的效力，破壞合同的嚴肅性；但如果駁回原告請求，繼續履行合同，則不利於保護農民的基本權利。因此，法官應對當事人進行法律釋明，原告變更訴訟請求後，法院可以分析發生變更的客觀情況，按照公平原則處理，從法律效果和社會效果兩方面，使案件得到妥善處理。

7.關於案件審理中證據適用問題。農村土地糾紛案件當事人的證據能力一般較差，而且土地糾紛案件的成因也比較複雜，審理中對證據的認定應把握兩個方面：一是按照農村實際，注重經驗法則的運用；二是在遵從《證據規則》相關規定的前提下，適當增加依職權調取證據的力度，儘可能在使用證據時符合客觀真實。

四、解決農村土地糾紛問題的建議

當前，農村土地糾紛問題突出，反映到法院案件中來的只是一部分。要從根本上解決這些實際存在的土地糾紛問題，僅靠法院運用司法程序是不夠的，必須建立綜合治理機制，納入統籌安排，健全防範機制，及時排查、發現和消除涉及農村土地問題的不安定因素,為社會主義新農村建設各項工作的順利推進創造和諧穩定的社會環境。

1.加強農村土地問題的法律研究。在建設社會主義新農村進程中，必須圍繞農村穩定、發展大局，有針對性地開展農村土地問題調研活動，發現和分析涉及農村土地方面的新情況、新問題。從政策和法律的層面積極探索新形勢下避免和處理農村土地糾紛問題的新機制、新方法。雖然最高院出台了《關於審理涉及農村土承包糾紛案件法律適用問題的解釋》，為審理土地承包、流轉、集體收益分配等提供了依據，但一些爭議較大，未形成共識的問題仍未加規範，有的問題需要在物權法中加以明確，而農地問題研究滯後，不能適應農村經濟社會的發展，急需高度重視。

2.充分發揮農村基層組織的作用。加強農村基層村黨支部和村民委員會組織建設，增強其權威性和凝聚力，使其在管理農村各項事務，特別是處理土地糾紛問題中發揮更大的作用。農村基層幹部作為農村各項工作的領導者和組織者，要學會在新的歷史條件下做好農民和農村工作的方法，不斷規範自身行為，依法行政，以良好的形象帶動羣眾，取信於民。要依法管理農村與土地相關的承包合同。農村所有經濟活動，特別是涉及農民利益的土地承包、土地流轉等，凡是能夠用合同管理的，都要依法納入合同管理。簽訂農村承包合同，必須堅持合法、平等、自願的原則，嚴禁損害羣眾和集體利益，逐步將農村經濟和社會事務納入法制化管理的軌道。農村基層組織與農民最接近，最瞭解農村土地的現狀及糾紛的起因，可因勢利導的調解矛盾，把土地糾紛化解在萌芽狀態。

3.加強政府對農村工作的監督和指導。從農村土地糾紛問題來看，政府對農村土地承包、流轉等指導監督不力，導致農村土地工作中出現混亂，產生矛盾糾紛的現象也時有發生。鎮政府要加強對村委會和農村工作的監督和指導，通過正確有效的引導、指導和培訓，提高農村幹部的思想政治素質和實際工作能力。《農村土地承包法》第48條規定：“發包方將農村土地發包給本集體經濟以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府批准。”可見，鎮人民政府對農村土地發包中的部分土地向外發包享有批准權，可以通過批准行為來監督和指導農村發包土地的有序展開。鎮人民政府應加大對農村土地工作的指導監督力度，政府相關部門要嚴格按照《土地承包法》等法律法規和政策規定，加強對農村土地經營承包的規範和指導，進一步強化農村基層組織的土地工作。對農村土地發包、流轉、局部調整等要登記備案，實行全程監督，減少發生土地糾紛的潛在隱患。針對城市周邊土地流轉頻繁，形式多樣的情況，有關部門要加強對農村土地流轉工作的規範化指導，建立健全土地流轉機制，建立土地流轉合同的訂立、見證、登記制度，根據依法、自願、有償的原則，確保農村土地有序流轉。通過對農村土地流轉進行清理、整頓，把土地流轉納入法制化、規範化軌道，切實維護農民合法權益

4.完善多元化土地糾紛解決機制。一是要拓寬糾紛解決渠道。根據《農村土地承包法》第51條的規定，土地糾紛解決方式有三種：調解、仲裁和訴訟。解決土地糾紛矛盾，應當是訴訟、調解、仲裁等多管齊下，為那些不願意通過訴訟解決糾紛的當事人提供多種救濟渠道，使更多的土地糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決，舒緩法院的壓力，使有限的司法資源得到合理的利用。二是要建立農村土地矛盾排查機制。政府相關部門要深入農村開展土地糾紛和不穩定因素的排查調處工作，做到土地問題“早發現、早處置”。對排查中發現的土地糾紛苗頭，及時報告相關部門協調處理，職能部門要提前介入，做好糾紛當事人疏導穩控工作，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態。三是要健全農村土地糾紛處理機制。各級黨委、政府要充分認識解決農村土地糾紛的重要性和緊迫性，要建立健全處理土地糾紛的調解、仲裁機構，組織專人、集中力量，地主動深入農民中及時處理髮生的土地糾紛，防止矛盾激化引起不良事端，使調解工作成為預防和解決土地糾紛的第一道防線。

5.提高對無地農民的社會保障水平。土地是農民的基本生產資料，農民靠農業為生，無土地則無生計。對農村存在的無地農民導致的人地矛盾問題，應主要通過發展方法解決。以社會主義新農村建設為目標，各級政府部門要積極主動地幫助部分無地、少地農民擴大就業領域，優先安排他們參加非農崗位的技能培訓、技術學習，通過把大量農村勞動力從土地上解放出來，減少農民對土地的依賴程度。從轉變思想觀念入手，拓展農民增收致富空間，鼓勵農民進城務工經商，走城鎮化發展道路，在發展中解決人多地少的矛盾。改變目前農村社會保障政策中不區分有地無地的情況，對無地農民應實行政策傾斜，適當提高社會保障水平，緩解農村土地矛盾。

6.積極探索新的土地流轉方式。土地資源有限性和不可再生性，決定了土地價值隨着社會經濟發展呈增長趨勢。現實中部份因流轉產生的土地糾紛案件，就是因為簽訂合同時對土地價值增值情況預見不足，流轉費用低廉，農民感到很吃虧引起的矛盾。有的採取流轉費用隨年限變化梯度增加的方法，但實行增加的梯度與土地價值自身的變化不相符合，亦會產生事實上的不公平，導致矛盾發生。目前城市周邊農村土地流轉中，改變土地使用性質的現象十分普遍，土地不能復耕，從長期來看對農民合法權益是一種損害。針對土地流轉的現狀，應大膽探索新的土地流轉方式，可嘗試採用土地使用權入股，將土地實物形態轉化為價值形態，推動土地經營權流轉，增加農民土地收益，穩定農村土地流轉關係。

（陳興林）

關於秀山法院以來農村土地承包合同糾紛案件審理情況的調查報告

關於秀山法院以來農村土地承包合同糾紛案件審理情況的調查報告

一、秀山法院以來，農村土地承包合同糾紛審理的基本情況和情況分析

1、案件審理的基本情況

從1月1日至今年5月30日，秀山法院共受理農村土地承包合同糾紛案件41件，其中，承包合同糾紛案件10件，土地承包經營權侵權糾紛22件，土地承包經營權流轉糾紛4件，徵地補償費分配糾紛4件，承包地經營權繼承糾紛1件。秀山法院共審結33件，未結8件。一審判決18件，調解結案9件，准予撤訴5件，裁定駁回起訴1件。上訴案件4件，其中，維持1件，改判3件。

2、情況分析

⑴案件類型及比例：土地承包經營權侵權糾紛佔所有案件的53.6%，家庭土地承包合同糾紛佔24.3%，徵地補償費分配糾紛和土地承包經營權屬轉讓糾紛各佔9.7%，其餘佔2.7%。

⑵結案情況分析

在已結33件中，判決案件18件，判決率為54.5%，調解結案9件，調解率為27.3%，撤訴案件5件，撤訴率為15.2%，裁定駁回起訴1件，佔3%。判決案件中，未上訴案件13件，服判率為72.2%，上訴案件5件，上訴率為27.8%，上訴維持1件，維持率為20%，改判4件，改判率為80%。

二、土地承包案件審理中存在的問題及對策

1、出嫁女承包地經營權司法保護的困惑。

《土地承包法》第三十條規定：“承包期內，婚女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其承包地……”。該法第五十四條規定：“發包方有下列行為之一的，應承擔停止侵害，返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危害、賠償損失等民事責任……（七）、剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權……”。《土地承包法》明確規定了婦女作為集體經濟組織成員平等享有承包該集體經濟組織土地的權利，對出嫁女的土地承包經營權的保護作出了特別規定，但在實際操作中仍存在難於解決的問題。比如，秀山法院審理的李躍祥、李鳳銀訴苦竹園組、第三人李宗文土地承包合同糾紛案和周仕英、文妹仙訴劉代雲土地承包經營權分割糾紛一案，均存在難於保護的情況。具體講，前案中，李躍祥、李鳳銀以苦竹園組將其承包地在第二輪承包時違法調整給李宗文，請求確認苦竹園組與第三人簽訂土地承包合同中違法調整部分無效，並返還承包地。經本院查明，李躍祥系李宗文之父，李宗文系李鳳銀之長兄，李鳳銀出嫁後未在新居住地分得承包地，回鄉居住。1998年第二輪土地承包時，在二原告不在家情況下，李宗文代表全家承包了包括二原告在內的土地，故本院判決駁回二原告的訴訟請求，並釋明應找李宗文要求分配承包地即可。判決生效後，除李躍祥承包份額土地，因李宗文與其有贍養協議，明確土地由李宗文耕種外，李鳳銀應得份額承包地，歷經組、村、政府解決至今未果。文妹仙、周仕英訴劉代雲土地承包經營權分割糾紛一案，1980年，周仕英與劉代雲再婚，未辦結婚證，周攜女文妹仙與劉代雲一家共同生活。現周仕英未提出離婚，要求分割其份額承包地。最高法院《關於審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《規定》）第三十四條規定：“承包方是夫妻的，在承包合同履行期間解除婚姻關係時，就其承包經營的權利義務未達成協議，且雙方均具有承包經營主體資格的，人民法院在處理其離婚案件時，應當按照家庭人口、老人的贍養、未成年子女撫養等情況，對其承包經營權進行分割”。這是截今為止，對土地承包經營權進行分割所作的唯一司法解釋性規定。周仕英與劉代雲屬事實婚姻，周未主張離婚，提出分割承包地份額，則不屬前述條文規定情況，且適用該條文的反對解釋，即理解為，未提出離婚，法院則對夫妻承包地承包經營權的分割不作處理，換言之，截今未將夫妻承包地分割納入法院受案範圍，本院因此裁定駁回了周仕英的起訴。同理，文妹仙作為劉代雲之繼女，第一輪土地承包在劉的户內分得了相應份額的承包地，第二輪土地承包是對第一輪土地的延包，文出嫁在新居住地未分得承包地，且在1999年解除了與“其夫”的同居關係，文曾數次要求其繼父分其承包地未果，與其母同訴至本院，要求分割承包地。亦因家庭成員間分割承包地經營權糾紛未納入法院受案範圍，本院亦駁回其起訴。並釋明兩點：其一，若文的承包地仍在劉代雲户內，文可向發包方要求獨立承包土地，由發包方按《土地承包法》規定的程序辦理；其二，發包方在第二輪土地承包時，未調整土地，劉代雲之子結婚分立成户，劉將文的份額分配給了其子，且其子另行辦理了農村土地承包證，文則可以發包方為被告，劉之子為第三人，請求確認將文的份額承包地承包給第三人無效，要求返還承包地。但該建議存在疑點，文是出嫁女，劉代雲才是户主，只有户主代表承包方才能提起確認調整承包土地無效的訴訟。劉代雲在户內將土地調整給其子，他不可能提起訴訟的。此類方法存在程序障礙，本案裁定駁回起訴後，文妹仙要求分得相應份額承包地的問題亦歷經組、居委會和鎮政府解決，至今未果，出嫁女承包地權利實現的途徑何在？

《土地承包法》對出嫁女土地承包經營權的保護是明確的，但實現其權利的途徑不廣，某户之女的土地被違法調整，某户提起確認發包方與第三人簽訂承包合同中，發包方違法調整行為無效，可返還土地，這類問題得到了解決。但本院審理的前述兩案，法律保護缺乏規範，至今未解決，究其原因，是審判系統未設置土地承包經營權分割糾紛的准入制度，未納入法院受案範圍，否則，問題迎刃而解。如果土地承包經營權屬物權性質的話，物權應當是可分的，將其納入受案範圍，又何妨呢？只是在一定程度上增大了法院工作量，拓展了受案範圍而已。

2、司法解釋對不同集體經濟組織的農户互換土地承包經營權作出的規定與現實的衝突

《土地承包法》第四十條規定：“承包方之間為方便耕種或各自需要，可對屬同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。”該規定解決了同一集體經濟組織內的農户間可互換承包地經營權的問題。但該法未對不同集體經濟組織間農户互換土地承包經營權作出規定。只是最高法院《規定》第十五條“承包方轉讓承包合同，轉包或互換承包經營標的物時，違反《中華人民共和國土地管理法》關於農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，並報鄉（鎮）人民政府批准的規定的，人民法院應當認定其轉讓、轉包、互換行為無效”作出了規定。

我縣地處渝、湘、黔三省市交界地帶，不同集體經濟組織農户互換承包地經營權，常發生在組際間、村際間、鄉際間，甚至省際間，由於歷史的原因，村民小組間的地域範圍常相互交叉，給農户耕種土地帶來不便，互換承包地，可一定程度節省農户的人力和物力，提高生產效率，這無疑是一件好事。

這類糾紛一旦訴諸法院，審理中將存在如下問題：其一、互換土地農户雙方均未按《規定》第十五條規定辦理，違反十五條規定程序；其二、“必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二村民代表同意，報鄉（鎮）人民政府批准”，是事前同意或是事後追認。一般情況，不同組間農户互換土地承包經營權，組長和其他農户一般不反對，各農户亦認為他人的互換行為未損害自身利益，發生糾紛後，則對是否同意互換因可能影響與糾紛雙方的關係，不發表意見。是否將該類互換行為一律認定無效呢？實難處理。本院正在審理文紹軍訴周勝學、周雲補確認承包經營權互換協議無效糾紛一案中，文紹軍之父在第一輪承包後將建有酒房的0.8畝土地與不同組的被告進行互換，被告則在互換後的酒房烤酒，第二輪承包時，則將酒房部分的土地載入原告的土地承包經營證書，此後，原告外出務工，被告辦理建房手續後建房（價值十萬餘元），現原告請求確認互換協議無效。該互換行為違反《規定》第十五條規定，應確認協議無效，互相返還承包地。因雙方過錯造成被告的建房損失，則應由雙方承擔。假如如此裁判，被告的損失是巨大的，原告亦面臨難於賠償的問題。

法律制度的設立，就是為了更好地保護權利人的權利。該案中，被告建房行為經組、村、鄉等同意，辦理了相應手續，應視為合法，對建房部分則應考慮不予返還。其餘土地則應予返還。該案審理中，為研究提出以上想法。但建房是經互換後的土地所有組組長、村主任同意的，被告修建此房，舉全家之財力而為，按無效處理，損失巨大，甚至加劇矛盾，法院必將在上述兩者之間作出取捨性裁判。

針對該案存在的問題，並結合《規定》第十五條，建議增設：不同集體經濟組織間互換土地，經集體經濟組織法定代表人同意的，應當認定互換行為有效，但不改變土地所有權的性質。若需改變土地所有權性質的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，報鄉（鎮）人民政府批准有效。這樣，以利土地的“流通”，維護互換雙方的利益。《規定》第十五條規定過於嚴格，在審理的此類互換糾紛中，無一遵從了該規定，説明該規定亦不貼進百姓生產生活。如果該類互換土地因此而一律認定無效，顯然從制度設置上就產生不穩定的因素。要想農户遵從你的規定，就必須要被百姓的普遍接受，否則，規定的設置形同虛設，只有發生糾紛的此類互換受到了司法審判的調整，那些大量存在於民間的此類互換仍將繼續存在。

3、農村土地承包合同中存在普遍性問題。

我縣有十四萬餘農户，現因農村土地承包合同引發糾紛所佔比重極低。但農村土地承包合同中存在的問題不容忽視，否則，長期存在，只不過在不同時期引發糾紛罷了。具體講，農村土地承包合同中存在以下普遍性問題：

第一、第一輪土地承包發生在1980年、1981年，雖成為歷史，但當時我國土地承包處在探索初試階段，我縣農村大量的家庭承包，無土地承包分户清冊，無土地承包合同。

第二、1998年開展的第二輪土地承包，雖在《土地承包法》公佈實施前發生的，實質上是對第一輪承包土地的延包，所籤的家庭土地承包合同，座談會同仁提出了以下問題：①發包方是集體經濟組織所在村委會（或居委會）安排人員統一填寫的，甚至承包方的簽名也是由工作人員填寫的；②第二輪土地承包時，承包土地發生了微量變化，比如第一輪土地承包時的農户，現分立成兩户，對死絕户土地、婚進婚出人口、新增人口的土地由集體經濟組織根據政策規定進行必要調整，但缺乏承包人對實際承包土地的確認；③第二輪土地承包發生在1998年，我縣以當年7月1日為承包的起點時間，在填寫承包合同後，頒發到農户手中的《土地承包經營權證書》遲緩，有的農户在幾年後才拿到證書；④承包合同書在發包方與承包方訂立後，並未讓農户當時持有，而是在《土地承包經營權證書》中附有合同，農户持有證書後，才清楚自己承包土地的範圍和權利義務；⑤農村自留地，未納入承包合同承包土地範圍，自留地、飼料地是農村大集體時分給各家各户的，第一輪土地承包時，未納入承包範圍。第二輪土地承包時亦未作為承包土地進行發包。農村自留地糾紛大量存在，因無合同、無證書，此類糾紛的處理難度更大；⑥我縣少量農村未籤第二輪土地承包合同書，未頒發《農村土地承包經營權證書》。上述因素的存在，將意味着農村土地承包糾紛仍大量存在，農村土地承包糾紛案件的審理任務將是十分繁重的。

4、過境高速公路和其他建設徵地中可能引發大量的徵地補償費用糾紛案件。

重慶至長沙的高速公路秀山過境段長達48公里，徵地工作已全面展開，有關部門正在認真做好高速公路的徵地補償工作。徵地補償費落實後，將會在農户間因承包地、林地、荒地、林木、自留地、房屋四至界線不清等因素，引發徵地補償費用分配糾紛，這類糾紛甚至會發生在農户內部成員之間，也可能引發徵地補償的行政案件。

最高法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第二十二、二十三、二十四條對徵地補償費用的性質作了明文規定，但政府部門在操作中很難將上述規定落到實處。

按《解釋》規定的精神，徵地補償費用有三，其一、附着物和青苗補償費，是對物的滅失的補償，青苗補償費只有是補給承包方或青苗的實際投入者，附着物補償費補給附作物的所有者；其二、安置補償費，性質是對承包户喪失土地承包經營權的補償，可能出現被髮包方截留的案件；其三，土地補償費，性質是對所有權人的補償，集體所有的土地，則土地補償費應歸屬集體。在座談中，與會同志提出了這樣的情況：①支付農户的徵地補償費用，只慣以土地補償費的名稱，未按解釋規定作三個層面的劃分；②將土地補償費一併支付給農户，誰的承包地被徵用，所產生的一切費用一律歸被徵用土地的承包户，將來，可能引發集體經濟組織請求確認土地補償費歸集體所有的案件；③一地雙包或農户土地承包經營權證書、林權證有相互交叉部分存在，在徵地部門作出補償時發生爭議，此類糾紛，應以權屬清楚為前提，意味着，首先存在政府部門對林地權、土地使用權爭議作出處理或承包合同糾紛經法院裁判後，再行分配已徵地補償費用。

糾紛的發生，常因不遵從規範、規則造成的，徵地部門和農户必須廣泛宣傳和學習政策、法律和解釋規定，方能遵從，否則，將引發糾紛。法院應加強和政府部門的溝通，加大對解釋宣傳的力度，力爭防患於未然，將糾紛減少到最低程度。

幾年來，秀山法院認真貫徹執行《土地承包法》、《規定》和《解釋》規定的精神，充分運用審判職能，對涉案農村土地承包合同糾紛、土地承包經營權侵權糾紛、承包地流轉糾紛和徵地補償費用糾紛等案件進行積極干預和調整，實現了對土地承包户權利、婦女土地承包經營權和同集體經濟組織成員平等享有的承包經營權的保護。案件不多、談不上有何經驗，但審判實踐遇到的問題不少，其中，外出務工農户土地被髮包方收回，現農户回鄉要地，一般均存在訴訟時效問題，最高院辛正鬱老師所講不存在訴訟時效的理解，因無具體司法解釋，審理中存在難度，希儘快上報最高法院作出司法解釋，以利操作。本文擬就審判實踐中遇到的部分問題和一些土地承包相關的問題，嘗試性提出一些解決問題的思路和方法，報告高院，寄希望得到更高層面的解決。

（秀山法院 楊勇勝）

農村土地承包糾紛案件審理情況的調查報告

農村土地承包糾紛案件審理情況的調查報告

內容摘要：農村土地問題糾紛已成為社會共同關注的熱點、難點問題。本文根據筆者所在法院近幾年受理農村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區這類案件的類型特點及問題成因，探討審理實務中有關農村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問題，並結合一些案例提出了幾點思考和體會。

關鍵詞： 農村土地承包合同 土地承包經營權 糾紛

近年來，隨着農村經濟改革的不斷深入，涉及農村土地承包經營權糾紛的案件與日俱增，案件類型也日益複雜。農地承包合同糾紛已成為三大涉農案件(其餘兩類為農村税費糾紛和農村徵地糾紛)之首。在這些糾紛的背後交糅着各種利益衝突和傳統觀念與現代文明的碰撞，農村土地問題糾紛已成為社會共同關注的熱點、難點問題。因此，在司法實踐中理性思考有關土地承包糾紛問題，認真總結這類案件的審判經驗，對於維護農民根本利益、穩定農村社區、構建和諧社會具有重要意義。本文根據筆者所在法院近幾年受理農村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區這類案件的類型特點及問題成因，探討審理實務中有關農村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問題，並根據一些案例提出了幾點思考和體會。

一、農村土地承包合同糾紛案件的基本情況

1、案件總量明顯增加。筆者所在法院近幾年受理的案件統計顯示，我院受理農村土地承包糾紛案件4件，受理18件，僅1－5月就已受理23件。農村土地承包案件在民事案件中所佔的比重也逐年增大。

2、集體訴訟和類似訴訟增多。由於村社組織將集體土地承包給他人後引發糾紛，村民起訴，要求確認承包合同無效，或要求將承包地收回重新發包。此類案件往往原告眾多，而且容易引發羣體上訪，法院審理難度大。本院受理了合川市獅灘鎮任家村3社78户農户訴被告李隆富、任家村3社的糾紛後 ，又分別受理了任家村1社97户農户訴被告李隆富、任家村1社和任家村5社97户農户訴被告李隆富、任家村5社兩起同類型案件。此外，2月，我院第一人民法庭受理了雲門鎮太平村3個社、吉福村5個社、任溝村1個社和水碓村1個社分別訴重慶萬壽生物醫藥開發有限公司共10起相同類型的案件。這類糾紛主要反映在家庭承包以外的其他方式的土地承包中。

3、村社當被告的多。雖然土地承包合同糾紛中，既有農户之間的糾紛，也有村組起訴村民或農户的，但目前村組當被告的案件較多。我院受理的18件農村土地承包合同糾紛中，村社當被告的就有6件，比例高達的33％。村社當被告或因發包土地過程中單方提高承包費標準，或因一地多包，或因收回村民土地，或因農户轉讓承包經營權後另行發包。其中，既有剝奪農村集體組織成員土地經營權的違法行為，也有執行當地政策和依約履行承包合同的“合法”行為。

4、徵地或租地補償費用糾紛增多。隨着城鎮化進程的加快，緊靠城鎮的土地被大量徵用，徵地補償費如何公平、公正地分配，成為農民密切關心的問題，伴隨着徵地款而引發的分配收益糾紛日益突出。同時，很多土地承包糾紛案件，表面看，可能是訴請繼續履行承包合同，或者請求返回承包經營權，但其實質是請求分配因土地被徵用或租用而產生的各種補償費。因筆者所在法院轄區自然資源豐富，近年來，隨着轄區內草街水利樞紐工程、富金壩水電站、西師育才學院、以及一些中小型水泥廠、礦石場的興建，大量糾紛因徵地補償費或租地費分配引發。以前因種地無利可圖而漠視甚至放棄土地經營權的農村集體組織成員，在利益的驅動下突然也對其經營權珍視起來。

二、農村土地承包合同糾紛案件的主要類型

本院受理的農村土地承包糾紛，主要是合同糾紛和侵權糾紛，大致有以下幾類：

1、確認是否享有土地承包經營權的糾紛。主要是因集體經濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、農轉非、參加工作等變更引起的糾紛。包括：（１）沒有取得承包地的，是否有土地承包經營權；（２）結婚後，户口未遷出，是否應保留土地承包經營權；（３）死亡後，土地承包經營權是否隨承包地存在；（４）取得承包地後，因升學、進城等，户口也遷出，土地承包經營權是否隨承包地存在；（５）自動放棄承包地，進城經商務工辦企業，但户口仍在原地，土地承包經營權是否存在。

２、經營權流轉糾紛。由於國家“三農”優惠政策的出台，農村土地越來越俏。因以前農村土地流轉手續不完備、不配套，土地流轉行為不規範而引發的土地承包糾紛頻頻發生。一是轉包轉讓型糾紛。税改前，種田效益不高，一些農户將土地讓給他人承包，其税費也相應地由接受者承擔。現在不僅土地税費全免，而且國家還倒補貼，原承包户主張轉包要求被轉讓户退還其承包地，接收户主張轉讓不願退，於是雙方發生糾紛。二是代耕代種型糾紛。以前不少農民棄田荒地，外出務工經商，又不承擔税費和提留等。村幹部為不使税費落空，讓其他農户代耕代種，代耕代種農户又履行了税費義務，且税改時這些耕地面積又納入了代耕代種農户的計税面積。現在原承包户回來了，找代耕户或村組集體要求收回自己的承包地，雙方發生糾紛。

３、土地補償費分配糾紛。前文已經提到，隨着城市開發建設的加快和城鄉建設的迅猛發展，徵地或租地補償費用糾紛逐年增多。需要説明的是，這類糾紛不但包括承包地被依法徵收的承包方請求發包方給付已經收到各類補償費糾紛，也包括原土地承包者請求土地實際耕種者返回已經領取的土地補償費糾紛，還包括表面上訴請返回土地承包經營權實質上因返還土地不能而希望返回土地補償費的糾紛。前兩者案件是單純的給付之訴，後者則需要先確定原告是否享有土地承包經營權以及其承包經營權是否遭到侵害。

４、承包合同糾紛。一是因承包方違約引發的糾紛。包括在承包合同履行過程中，承包人拖欠承包費和承包人隨意變更土地使用方式等 。其中前者佔此類糾紛的絕大多數，承包人有的是因為對發包方在履行合同義務方面有意見，有的是合同對承包費交納的期限約定不明，有的是因為經營不善，有的是故意不交納承包費。二是因發包方違約引發的糾紛。如在農業承包合同期限中，發包方將農民的承包地隨意收回。這類糾紛既有違約，也包含了侵權。三是因承包合同損害了合同外第三人利益而被請求確認其無效。如本文開頭提到的“李隆富”系列案件。

5、經營權侵權糾紛。（1）違法收回“農轉非”承包地。農户進入小城鎮落户後，集體經濟組織收回其土地 。（2）侵害婦女依法享有的土地承包經營權。承包時對婦女實行有別於男子的歧視性土地承包政策；承包期內強制收回出嫁女承包地。（3）強迫承包方流轉土地承包經營權。基層政府為搞退耕還林等政績工程，假借少數服從多數強迫承包方放棄土地承包經營權，強制收回農民承包地，由村社組織出面進行其他方式的承包。

三、農村土地承包合同糾紛的成因

1、歷史原因造成我國農村土地現狀比較亂，是糾紛產生的歷史性根源。建國以來，我國土地政策多經變化，一直處於一種多變的不穩定狀態。短短的50餘年，歷經了農民土地所有制和土地集體所有制兩個大的階段，導致了農村土地產權關係大混亂。建國伊始的土地改革運動，實現了中國農民夢寐以求的“耕者有其田”，從而確立了農民土地所有制，接下來是互助組運動，1953年開始初級合作社運動，農民的土地入股進行集體經營，1956年上升到高級合作社，剝奪了農民的土地所有權，隨後在全國確立了人民公社制度。直到改革開放，實行了家庭聯產承包責任制，採取土地所有權和經營權分離的制度，成為了中國農村土地產權制度演變過程中的一個重要里程碑，實現了“集體公有，農户經營”。但是因為經營權範圍的限制和“政農不分”的中國特色，實施過程中農民的自主經營權受到嚴重限制。歷史的原因造成了我國農村土地現狀的混亂局面。

2、法律和政策銜接不協調，是糾紛產生的法制性根源。從1983年1月中共中央關於《當前農村經濟政策的若干問題》的出台，到3月《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）、7月最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱[]法釋6號）的實施，歷經20餘年的發展過程中，我國對農業土地承包經營中產生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，再到政策調整與法律調整並重直到目前主要依靠法律調整的歷程。法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯後性產生矛盾。例如我國在實行家庭聯產承包責任制後，曾經推廣過“兩田制”，而在這種制度被國家認定不利於土地的長期利用之後，很多地區卻還在積極的繼續施行，與國家政策和法律脱節。此外，地方執行政策、鄉規民約與中央政策的不協調，更在實踐中播下了矛盾的種子。例如，在合川市，為“完善土地承包和搞活土地承包經營使用權”，合委發（1994）43號、合委辦發（1994）50號和合農委發（1994）28號文以及合川市轄區內所有第二輪承包的土地使用權證上，規定了“農轉非”、外嫁女、撂荒等情形下，發包方有權收回土地。而這種做法，早已為國發《〔1992〕52號》所禁止。儘管《農村土地承包法》和[]法釋6號，擴大了農民的土地處分權，土地承包最低30年不變，但是因為歷史的、政策的原因，使得法律和現實脱節，使良好的法律政策無法實際良性運行。由於沒有根據國家法律、中央政策的改變對土地政策及時調整，違法收回農民土地等土地糾紛大量產生。合川市草街鎮大廟村書記的話道出了其中的尷尬和無奈，“我們嚴格按照政府的規定辦事，（收回“農轉非”、外嫁女、撂荒農民的土地）即便錯，也是政府的錯。”

3、農民利益分化是糾紛產生的結構性根源。隨着農村經濟體制改革的不斷深入，國家和政府在逐步加大對農業的各項投資建設，涉及農村和農業的政策也逐漸向着農民利益傾斜，因此在相當長的時間內，農村土地的增值成為必然。然而我國人地矛盾十分突出，因此糾紛產生就有其不可避免的結構性因素。這幾年土地承包價格上漲十分明顯，前幾年一畝地承包價格是幾十元甚至十幾元、幾元，現在漲到了每畝幾百元，土地發包初期沒有提出異議或進行荒地開發時沒有提出異議，後來經開發土地狀況變好或種植的農產品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅動心理不平衡產生糾紛。

4、地方政府職能錯位是糾紛產生的體制性根源。在社會轉型期，政府職能錯位、行為失範的現象時有發生。在政府與農民的關係上，表現為：（1）有些基層政府行為不規範，對農民的自主經營權干預過多，時有越權處理農村的具體承包合同，對山林、池塘水庫等承包合同的干涉尤為突出，甚至為搞政績工程，強迫農民退出其生存的土地，佔用大量的耕地和農田，侵害農民的土地利益；（2）有些鄉鎮政府工作不到位，缺乏必要的村、鎮幹部行政規範指導，造成農村承包合同的訂立和履行以及土地使用證書的發放和管理中不必要的失誤，導致糾紛的產生。

5、基層組織社會控制力弱化是糾紛產生的社會性根源。社會轉型期使人情社會逐漸走向理性社會，由對人的依賴逐步走向了對物的依賴，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會控制力明顯弱化。這一點在農村表現得尤為突出，鄉村基層組織自律不嚴，民主法制意識淡薄，損害羣眾利益的行為經常發生，對羣眾的號召力、凝聚力和説服力大大減弱。從調查的情況看，許多土地使用權流轉、農地徵用、及農村集體經濟收益分配等糾紛，均由於村基層組織實施的重大決策沒有按照村民委員會組織法的規定運作，沒有召開村民大會或村民代表大會方式進行民主決議，損害了農民民主權利和財產權利而引起。羣眾的利益一旦受到損害，在本地區本組織內難以解決或無法解決後，通過法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇。

四、農村土地承包合同糾紛中的主要問題及法律適用

從當前存在的法律規範來看，涉及內容較多，如民法通則、合同法、農村土地承包法、最高法院的司法解釋以及中央不同時期的農村政策，另外，村民組織法、土地法、農業法、繼承法、擔保法、婚姻法等規範也時有涉及。如何在司法裁判中適用好相關的規範，解決好溯及力問題，以釐清在合同簽訂、履行、效力認定、行為合法或合理、糾紛解決等方面的司法確認問題，確保糾紛的合理解決是我們需要認真研究的問題。本着尊重歷史、尊重現實的科學態度，協調好法律適用中可能產生的衝突問題，依據法律、參照政策、按照法律精神，以息爭止訟為目的，以穩定促進發展為導向，綜合運用好各種規範。

1、關於受理範圍。《農村土地承包法》第５１條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，……也可以直接向人民法院起訴。” 為了進一步明確人民法院的受理範圍, []法釋6號第一條列舉了法院具有管轄權的具體情形,同時排除了兩類不應受理的情形。可見，因合同違約引起的違約糾紛或因他人侵權引起的侵權糾紛以及承包經營權的繼承糾紛等具有可訴性，法律已有明確規定。

但審判實踐中的難題是：確認土地承包經營權問題。本文前面已經總結確認是否享有土地承包經營權的糾紛是法院受理的土地承包糾紛中的主要類型之一。需要説明的是，這類糾紛往往不是直接提出一個確認之訴，而是以侵權的理由提起一個給付之訴，當法院經過審理，才發現確認原告是否享有承包經營權是案件解決的關鍵。確權問題給民事審判帶來困擾，審判員之間認識不統一，裁判的不確定性凸現。實踐中，確定當事人的土地承包經營權，有的因權屬證書與行政登記或承包合同矛盾引起，有的因集體組織成員資格引起。對於這類糾紛，法院應該如何處理？一種意見認為，應對證書或合同或清冊登記或者成因資格做實質審查進而確認原告是否享有經營權；一種意見認為，確認土地承包經營權，應適用《土地管理法》第十六條規定，只能通過行政複議或者行政訴訟途徑加以解決。

筆者認為，對於這類需要以確認是否享有承包經營權為前提的案件，法院能否受理，不能一概而論。從最高法院副院長黃鬆友在關於[]法釋6號的新聞發佈會上的講話精神看，司法解釋對此的實質內涵應該包含兩層意思，即本來就沒有經營權和原來享有經營權後來發生爭議兩種情形。對於本來就不曾享有承包經營權的當事人，如果提起實質為確認經營權的訴訟，應該適用《土地管理法》第十六條和司法解釋第一條第二款的規定，不予受理或駁回起訴。對於以前享有承包經營權，但因户口遷出、出嫁、調整土地等種種原因而為經營權是否仍然保留髮生爭議的，人民法院應該受理。

2、關於農村土地承包經營權的法律權屬。

對於土地承包經營權的法律屬性，學術屆一直存在物權説和債權説兩種爭論，司法實踐中同樣如此。物權説認為《土地承包法》是將土地承包經營權作為一個絕對的權利即物權來保護的；債權説認為聯產承包合同，屬於債權關係。目前來看，將土地承包經營權劃歸為用益物權的範疇系主流觀點。“這是一種新型的用益物權”。一是從用益物權的主旨看，一般認為是物的使用價值之支配，而土地承包經營權的主旨更重要的是體現在其社會保障價值方面，所以在承包方可能失去生活來源的境況下，其承包經營權應受到絕對保護；二是從權能來看，一般講用益物權不包括對物的處分權，作為土地承包經營權來講，除不包括土地買賣權外，其他權能幾乎相當於所有權；三是從權利的獨立性看，承包經營權與權利設立的形式是相分離的；四是這種權利具有一定的人身依附性。①土地承包經營權一方面反映的是對集體土地的經營，另一方面反映農户對土地利益的分配。我們認為，物權屬性的界定，能夠更好的保護承包人的利益。但在審理涉及土地承包經營權的糾紛案件中，應區分情況適用合同法和物權調整。一是區分家庭承包和其他方式承包。對家庭承包的土地實行物權保護，土地承包經營權至少30年不變，承包期內除依法律規定外不得調整承包地，承包方不得收回承包地，承包經營權的內容如依法轉讓、轉包入股互換等要由法律明確規定，當事人不得通過合同加以改變。故對於違法收回遷入小城鎮或打工撂荒者以及出嫁女的土地的，發包方關於合同解除權的抗辯不能對抗土地承包經營權的物權屬性。至於其他形式的承包，因不涉及成員權的內容，承包人的主體資格也沒有限制，當事人之間的權利義務關係應當由合同來調整。當然如果當事人願意使其承包經營權成為長期穩定的物權，可以通過登記的方式設定物權。二是區分承包關係和轉

①李春林等：《農村土地承包合同糾紛案件法律適用問題研究》，中國法院網。

包關係。土地承包關係期限長，應當保持穩定性，因此，應當物權化。但對於轉包關係，一般來説，設定的轉包期限較短，沒必要使之物權化，此種關係可以看做是一種單純的債的關係。總之，關於承包經營權的保護，以物權方式救濟為主，但請求合同上的補救也是保護其利益的重要方式。

3、關於其它方式承包合同的效力。司法實踐中，由於以其他方式承包的合同往往發生在發包方和村社以外人員之間，對農村集體組織的大多數或全體成員有利害關係，發包方或者多數村民要求確認合同的效力，或者在審理相關案件中需要確認合同的效力。對於這類合同，上文在家庭承包經營權的物權屬性論證中已經闡明瞭應區別對待，應歸屬合同法和債權理論調整。

我國法律對重要承包事項都規定了民主議定原則，根據《土地管理法》第14條第2款、第15條，《村民委員會組織法》第19條第2款第(5) 、(6)項，《土地承包法》第18條第2款第(3)項、第27條第2款、第48條第1款，如果發包方違反上述強制性規定，越權發包，人民法院應當認定該承包合同無效[]法釋6號雖未涉及村民要求確認合同無效的情形，但1999年《最高法院關於審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》第2條、第25條規定，承包合同簽訂滿一年，或雖未滿一年，但承包人已實際做了大量的投入的情況下，人民法院不因發包方違反法律規定的民主議定原則越權發包而確認該承包合同無效。因此，根據現行法律和司法解釋的規定，我們認為：原則上，只要合同形式合法，應確定合同的效力，特別是作為發包方的村委會主張合同無效的一般不予支持。其次， 因違反民主議定原則村民羣體主張村委會與他人簽訂的合同無效的，如承包方已作大量的投入，種植1年以上的，原則上不予支持；承包方種植不足1年的，原則上認定無效；投入不大的可予以適當補償；有大量投入的，主要針對承包費，必要時針對承包期限作出調整。確認合同有效後，如發包方主張增加承包費的，可引入公平原則和情勢變更原則視情增加。

五、審理農村承包糾紛案件的幾點思考和體會

土地問題是我國農業、農村、農民問題的核心。妥善的處理農村土地承包經營權糾紛案件，需要我們不斷的總結審判實踐，充分發揮法律智慧，探索更嫻熟的審判技巧。在此，通過本院審理的幾個案例，筆者談幾點體會。

1、關於案件審理中證據適用的問題。此類案件中常見的證據有以下幾種：農村土地承包經營權證書、承包合同、土地清冊、繳費票據、流轉協議、村委會的證明和證人證言。但這些證據大多存在形式瑕疵、證據相互矛盾等問題。在認定證據時，應將每一個單個證據置於全部證據背景下，考察其真實性、合法性和與案件的關聯性以及證據相互之間的支持作用，切不可單憑某一證據無視其他證據確定案件事實。這裏要強調的是法官的調查取證工作。在不違背《證據規定》相關規定的前提下，應依照職權進行必要的調查。總之，儘可能在證據使用時符合客觀真實。在本院受理的吳尤建農户訴唐孝義一案，法官通過實地查看爭議土地，走訪村委會和羣眾等，最終還原了案件的基本事實。責任問題自然也水落石出。這需要我們在最高人民法院《關於民事訴訟證據的若干規定》的基礎上，對民事證據理論問題進行更為有針對性的探索。

2、關於保護婦女合法權益的問題。從我們的調查情況來看，目前農村侵害婦女土地承包經營權的問題時有發生，但是基於傳統的道德觀念和農民的法律意識，以及人們對村民自治的模糊認識，這種現象依然未有改觀，甚至婦女自身對這種侵害也感到“理所當然”。另外，婦女的自我保護意識也不強，從本院受理的相關案件看，只有一件因收回出嫁女承包地而訴訟的案例。 關於婦女土地承包權的保護問題，土地承包法作為一個重要問題進行了規範。《婦女權益保障法》第30條也有明確的規定。但是，這些維護婦女土地承包權的國家法在很多地方還受到“民間法”的嚴重挑戰，甚至有些地方政府也基於“搞活土地經營使用權”出台了與國家法律和中央政策相違背的政策。因此，司法作為維護正義的最後一道屏障，如何在司法領域踐行保護婦女合法權益，需要我們作出努力。

3、釋明權問題。本院受理的情況表明，在一部分土地承包糾紛案件中，由於原告缺乏一定的訴訟技巧，最後被判決駁回訴訟請求。結合本院卿明雲訴合川太和鎮沙金村2社一案 。應該説，法院的判決是正確的，但是否達到了案結事了，則值得探討了。本案中，原告起訴的實質是要求分配徵地補償費。按照《土地承包法》三十三條及中央“土地流轉必須堅持依法、自願、有償的原則”，是可以主張一定的土地補償金的。如果在審理中，法院能夠充分行使釋明權，告知當事人變更訴訟請求，則可達到原告的目的。對於很多請求繼續履行合同的案件，如果不能予以支持，法院也應當行使釋明義務。即使經釋明後，當事人不同意變更，需要駁回訴訟請求，也應在判決説理部分告知對損失部分另行訴訟。在有些案件中，當事人不一定能很好的把握相關的法律關係，但是他訴訟的目的應當是清楚的，司法處理中如果機械地適用法律，則未必能產生良好的社會效果。

4、引入情勢變更原則。引入情勢變更原則，尊重歷史、面對現實，公正界定當事人之間的權利義務，增強審判的社會效果。在農村大環境下，以前，種地無利可圖，選擇留在村裏繼續耕種的農户特別是承包他人拋荒地的農户，不僅為糧食生產和保護耕地做出了貢獻，而且還承擔着額外義務和風險，如果毫不考慮他們的利益，既不公平，也不符合“風險收益相當”、“權利義務相一致”的原則。因此，對歷史的原因或政策性原因引起的合同，不能簡單地以簽訂合同不完全符合法律規定、權利義務失衡為由宣佈無效，造成高成本的善後處理工作的發生，應該以促進生產、便於執行為原則，維護土地投入現狀，不中斷、不損害土地生產。為救濟合同中的權利義務失衡現象，適用合同法中的公平原則，可以情勢變更為理由，調整承包期限，變動承包金數額，以化解矛盾，消除糾紛。本院在審理李隆富系列案件時，就是很好地運用了情勢變更原則，在公平的基礎上，既照顧了被告已經作出的巨大投入和土地已經成片種林的現狀因而維護合同的效力，又考慮了村民土地的喪失情況對承包費予以增加，並將國家惠民政策落實到村民頭上。

5、注重調解。農村相對城市而言，社會結構較為穩定，同村農民之間大多沾親帶故或為幾代鄰居，因此做好調解工作，更有利於化解矛盾、平息糾紛。在處理過程中，宜堅持調解主導訴訟，多做説服教育疏導工作，爭取當事人在友好協商、平等談判中共同尋求解決糾紛的方法。可以充分發揮農村優秀傳統文化的教化引導作用，利用老長輩、老黨員、老幹部的力量參與支持調解，以靈活有效的措施解決糾紛。此外，面臨一些羣體訴訟的案件，也迫切需要化解尖鋭的現實矛盾。另外，在審理相關案件時還應與政府部門進行多方位的溝通與協調，爭取利用多方面的力量，解決各類土地承包糾紛，促進社會和諧。司法實踐中，訴訟調解已經在解決農村土地糾紛中顯示了其獨特的審判效果和社會效果。

(合川法院 陶旭東 朱華惠)

農村土地流轉的調查報告

經過改革開放二十餘年的洗禮,目前農村經濟已進入不斷向市場經濟邁進的實踐階段。分析這個階段的新實踐,農村經濟已逐步出現這樣一個明顯特點:土地活則經濟活,土地流轉正成為推動農村經濟實現新一輪發展的“興奮點”。

我縣作為一個欠發達的內陸山區農業縣,如何緊緊把握農崐村經濟發展的新趨勢,積極探索農村土地流轉的實現方式和途徑,促進農村土地規範、高效流轉,全面盤活、開發利用好土地這一與發展經濟聯繫至關密切、潛能極為巨大的生產要素,對加快發展縣域經濟具有重大的現實意義。帶着這一課題,我們對全縣農村土地流轉的情況進行了一次認真的調查。

一、我縣土地流轉的基本特點和成效憗

據不完全統計,我縣土地的流轉面積達7.62萬畝,其中耕地1.8萬畝,山林3.5萬畝,果園2.2萬畝,水面0.12萬畝。調查中,我們發現土地流轉較好的主要集中在209國道沿線和靖洪國防公路沿線的坪村、堡子、連山、林城、團河、黃茅、若水等鄉鎮,這些鄉鎮土地流轉的面積約佔全縣的54%,其中土地流轉較好的坪村鎮共流轉土地1532畝(其中耕地816畝,山地400畝,水面316畝)。綜觀我縣土地流轉情況,主要具有三個明顯的特點:

1、流轉的面積逐步擴大。從1995年實行第二輪土地承包責任制以來,我縣土地流轉的面積逐年增加。1995年全縣土地流轉面積不到2.1萬畝,今年已達7.62萬畝,增長了3.5倍。特別是近兩年來,初步出現了由小塊流轉向成片規模流轉的新變化。據不完全統計,全縣一次性流轉崐面積達20畝以上的就有370餘宗。

2、流轉的形式不斷豐富。據調查,我縣農村土地流轉主要有五種形式:一是委託代管,即外出務工的農户委託親戚、朋友、鄰居耕種,税費負擔與收益分配由代管人與委託人簽訂書面或口頭協議商定,全縣有80%以上的屬崐於這種形式。二是反租倒包,即鄉、村集體根據結構調整等需要將承包户的土地租過來,然後又轉租給原承包户或其他農户。如堡子鎮政府租賃該鎮新店村、樓落村農户的200畝稻田,然後又轉租給原來的農户或其他農户,用來集中連片開發無籽西瓜。三是股份合作,即集體或個人以土地入股,與他人或單位進行共同開發經營,分享效益。如林城鎮大石板村粟多坤、粟多遇等人負責技術和資金,連山鄉宋家洲村的9户農户以118畝稻田入股,實行股份合作,共同開發優質葡萄。這種分户管理的股份合作形式既解決了種田大户無田可種的矛盾,又解決了田主缺資金、缺技術搞開發的矛盾。四是集體重新發包或轉包,即村組將集體“四荒地”、農户棄耕拋荒的土地重新發包或轉包給農户。如團河鎮向陽村以150元/畝的租金,承包了該村120畝土地(其中耕地80畝,河灘荒地40畝),經整理後崐以2.5萬元/年的租金,發包給本村3户農户,規劃用於建崐立雞、鴨、豬、羊、魚綜合養殖場。憘五是對外招租,憗即村崐組集體將集中連片的低產田,或將集體原來統一經營或承崐包的山林、果園、水面及荒地,以招標的形式租給大户經營。團河鎮官舟村將兩塊分別為300畝和500畝的荒地發包崐給兩名洪江籍的農户,承包期20年,承包者帶資金和技術落户團河,發展板栗和臍橙等優質水果。此外,拍賣、以租抵債等形式在土地流轉中也佔有一定的比例。

3、土地跨區域流轉逐漸增多。隨着農村經濟的發展,土地潛能的不斷釋放,許多能人大户已不滿足於本地有限的土地資源,從而使土地跨村、跨鄉、跨縣流轉的面積逐步擴大,土地經營逐步打破了傳統的區域界限。據初步統計,全縣跨區域流轉的土地已達1.9萬畝,佔全縣流轉土地的25.2%。僅團河鎮就對外(外縣)招租1100餘畝。連山、坪村、林城鎮等交通方便的鄉鎮,對外更具吸引力。地靈鄉的草莓大户吳國華就到坪村承包了稻田20畝,在國道邊發展草莓;若水鎮的胡清在連山承包30多畝耕地,同時轉戰懷化鴨嘴巖租賃荒山發展脆蜜桃。

我縣土地流轉雖然起步較晚,但產生的效益和影響是十分明顯和積極的。一是推動了農村產業結構調整。不少能人租賃集體或個人的土地,不再侷限於耕種質次效低的農作物,而是逐步傾向於作物耕種的多樣化、規模化,由耕種比較效益較低的油茶、水稻轉向耕種優質水果、西瓜、大棚蔬菜、葡萄等比較效益較高的作物。目前全縣在土地流轉中已湧現出了一批調整結構的“排頭兵”,為推動全縣農村產業結構調整作出了示範。如坪村鎮大順村張光前崐等6户農户承包耕地84畝,全部改種水稻為種無籽西瓜、葡萄、草莓等,帶動了當地農民調整產業結構,加快了全鎮產業結構調整的步伐。在他們的帶動下,全鎮有120多户農崐户參與承包土地300多畝,用於種植無籽西瓜,獲得了很好的收益。憘二是促進了農村剩餘勞力的合理轉移。土地流轉一方面催放了土地的巨大潛能,同時又進一步解放了勞動力。據不完全統計,全縣大約有2萬餘名農村勞動力將耕地崐以流轉的形式處理後,紛紛外出經商、開店、打工,從而有效解決了目前農村勞力過剩、棄耕拋荒現象嚴重的問題。崐憘三是提高了土地使用價值。土地合理流轉後,土地逐步向大户和能人集中,經營者實現了市場化、規模化的生產,崐改變了農村經濟長期存在的品種老化、管理落後、經營小崐打小鬧的不良佈局,使土地的潛能得到了大幅度的釋放。崐如坪村鎮農户張崇華承包了32畝耕地,用來種植無籽西瓜,崐今年產值達2.8萬元,而32畝耕地用於種植水稻總收入僅1.崐4萬元,只有種植無籽西瓜的50%。

四是培植了一批農村崐大户。憗隨着土地流轉的推進,生產要素不斷向生產大户和崐能人集中,實現了生產要素的優化配置,使生產大户和能人有了“用武之地”,一批發展農村經濟的大户脱穎而出。目前,全縣承包5畝土地以上的經營大户就有2100餘户。黃茅鄉白洋村陸明建等9户農民於1997年租賃本村300畝荒山,承包30年,至今已累計投入資金11萬元,栽種優質板栗xx株,優質梨樹3000多株,楊梅、碰柑、脆蜜桃等崐1000多株,預計進入盛果期產值可達25萬元以上,可以為15人以上提供勞動就業機會。

二、我縣土地流轉存在的問題憗

我縣的土地流轉經過幾年的發展,取得了一定成效,推動了了農村經濟的發展,但是由於思想意識、機制束縛崐等因素的影響,我縣土地流轉仍存在許多突出的問題,這些問題嚴重影響了我縣土地合理、規範、高效流動。這些崐問題主要表現在:一是土地流轉的組織引導乏力。憗我縣土地流動主要是農户自發進行的,個體化傾向較重。各級黨委、政府缺乏有效的組織和引導,至今沒有規範的政策指導操作,沒有明確具體的部門規範管理,致使我縣農村土地難以實現規範、有序和高效流轉。二是土地流轉的市場培育滯後。全縣幹部羣眾“土地市場”的觀念十分淡薄,縣、鄉、村三級都沒有建立為土地流轉服務的中介組織,崐市場培育嚴重滯後,從而導致土地流轉的供求信息、交易管理都存在諸多問題。三是土地流轉的檔次不高。主要表現在兩個方面:其一是流轉的形式檔次不高。我縣土地流轉絕大部分仍屬最低層次的委託代管形式。在我縣7.62萬崐畝流轉土地當中,委託代管形式佔82.4%以上。堡子鎮流崐轉的1235畝土地當中,委託代管形式流轉的就達1000餘畝,佔流轉總面積的81%,其它形式流轉的僅佔19%。而實踐崐證明,低層次的委託代管所產生的效益仍然是比較低的。其二是流轉地的開發檔次不高。許多流轉地仍處於自發的、粗放的、低層次的經營狀態,流轉規模小、投入低、科技崐含量不高、抵制市場風險的能力不強。林城鎮一户居民低崐價承包了8畝良田,但一年四季都是栽種一些“大路菜”,幾分至2角錢一斤,效益很低,連上交那低得不能再低了的租金也成了問題。四是土地流轉的管理欠規範。由於至今沒有指導性文件,沒有具體的部門組織管理,導致土地流轉的管理欠規範。主要表現在:流轉雙方忽視必要的法律手續;交易監督滯後,集體“暗箱操作”仍有發生;流崐轉服務體系欠完善,流轉的檔案、信息、價格都沒有規範崐建立;利益保障還比較乏力,一些流轉地的經營者反映要進一步寬鬆環境,支持他們生產發展。

三、促進我縣土地合理有序流動的對策建議

根據我縣土地流轉的現狀及存在的問題,我縣要實現崐土地的規範高效流轉,應從以下幾個方面下功夫:

1、提高認識,將推進土地流轉作為實現農村經濟新崐一輪大發展的關鍵來抓。土地是最重要、也是最基本的生崐產要素,“土能生萬物,地可發千祥”就高度概括了土地崐的巨大潛能。但從新的農村經濟發展形勢來看,離開了土崐地流轉,土地的潛能發揮受到了極大的束縛。長期形成的崐土地平均擁有、所有權和經營權機械統一的模式已明顯不崐適宜農村市場經濟和現代農業的發展。要打破這一沉悶局崐面,就必須讓土地流轉活起來。因此,各級黨委、政府和崐涉農部門要切實提高對土地流轉的認識,要充分認識土地崐流轉對合理配置農村土地資源,推動農村經濟新一輪發展崐的重大意義的認識,充分認識土地流轉是進一步深化和完崐善農村雙層經營體制改革的需要,切實加強對土地流轉的崐領導。要大力解放思想、轉變觀念,牢固樹立“土地市場”崐的觀念,轉變領導方式和職能,利用市場引、政策推、行政促、典型帶等方式,大力活化土地這一生產要素,積極崐加快土地流轉的進程。

2、強化宣傳和引導,使土地流轉由自發逐步轉向自土地是農民的命根子,羣眾是土地流轉的主體。因此,崐要抓好土地流轉,必須千方百計調動廣大羣眾的積極性。崐憘一是要加強對土地流轉現實意義的宣傳。憗要充分利用電視、崐廣播、牆報等多種形式加強對土地流轉意義的宣傳,通過崐宣傳,讓廣大農民羣眾充分認識盤活農村土地對發展農村崐經濟、增加農民收入的重要性。基層幹部要深入村組,深崐入到土地流轉過程當中,向羣眾講清盤活土地與固守原有崐土地甚至棄耕拋荒的利弊,通過前後效益對比,提高農民崐對土地流轉的重要性的認識。憘二是要加強對土地流轉典型崐的宣傳。憗對那些在土地流轉過程中,觀念較新,經營效益崐較好的經營大户要充分利用各種媒體進行大力宣傳,切實崐發揮典型的帶動作用。通過宣傳,讓更多農村或城鎮的富崐餘勞動力感到經營土地有利可圖,從而自覺投入到土地流崐轉當中,利用好土地資源,推動農村經濟的發展。憘三是各崐級黨委政府、基層幹部要善於調動農户的積極性。憗在土地崐流轉過程中,各級黨委、政府要充分發揮黨