關於強化安全生產監管有關工作的調研報告

企業安全生產監管，即對生產經營單位進行安全生產監督管理，是各級安全生產監督管理部門的職責。近年來，隨着我國經濟高速發展，企業生產安全事故頻繁發生，嚴重危害人民生命財產安全、國家經濟發展和社會安定，安全生產問題已然成為一項困擾政府、危及社會、亟待解決的經濟問題、社會問題和政治問題。因此，在經濟轉型升級的背景下，政府安全生產監管能力建設的研究是當前一項重要工作。本次調研的對象包括：全市12個鄉鎮（街道）、經濟開發區、行業主管部門、轄區內重點企業。

一、基本情況

（一）安全監管工作現狀

我市認真貫徹落實國務院、省、市關於安全生產各項文件精神和重要決策部署，切實推進依法治安，進一步規範安全生產法治秩序，加強安全生產監管執法工作，促進全市安全生產形勢持續穩定好轉。

1.全面落實安全生產監管執法責任

（1）嚴格落實安全生產監管主體責任。認真貫徹落實“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”和安全生產“三個必須”的要求，組織負有安全生產監管職責的部門按照職責分工，對各類生產經營單位進行嚴格執法檢查和監督管理；充分發揮市安委辦的職能，認真履行綜合監管職責，加強對安全生產工作的指導、協調和監督。

（2）督促企業落實安全生產主體責任。按照有關法律法規和全市安全生產工作的有關要求，切實推動企業安全生產責任體系“五落實五到位“，深入推進企業安全標準化建設和雙控機制建設。

（3）加強安全生產目標責任考核。進一步健全完善安全生產目標責任考核指標體系，加強對各鄉鎮(街道)、經濟開發區、市屬各部門安全生產工作的考核，對發生較大及以上安全事故的單位，年度考核時“一票否決”；嚴格落實領導班子和領導幹部安全生產責任，將安全生產納入領導班子和領導幹部年度目標考核、工作實績考核、換屆任期考核和日常考核，加大安全生產考核指標權重；對履職不到位發生安全問題或造成安全事故的，對相關領導幹部予以教育提醒、約談、誡勉談話、工作崗位調整、黨紀政紀處分、免職等處理。

2.完善和創新安全生產監管執法機制

（1）加強重點監管執法。負有安全生產監管職責的部門根據行業特點，突出監管重點，制定了切實有效的防範措施，實施跟蹤監管、直接指導。由行業主管部門牽頭，組織對危險化學品、煙花爆竹、道路運輸、建築施工、特種設備、城鎮燃氣及人員密集場所等行業領域開展部門聯合執法，做到密切配合、協調聯動，強化在“打非治違”專項整治、事故查處等方面的協同配合，依法嚴肅查處突出問題。

（2）突出事故隱患排查治理。我市制定並印發了《新樂市防範和遏制重特大事故工作實施方案》，全市企業隱患排查治理工作全部上網運行，做到了台賬清晰、整治有力。

（3）加強和改進安全監管執法檢查方式。堅持科學發展、安全發展理念，按照“全覆蓋、細排查、嚴督辦、求實效”的原則，着力構建專家查隱患、部門嚴執法、企業抓整改的安全監管常態化工作。一是引進專業技術機構、政府購買安全服務。為了彌補我市安全監管專業人員不足的短板，市政府通過購買社會化服務的方式委託專業技術機構對我市定期不定期開展安全生產大檢查工作。通過專家和專業團隊進行風險評估、隱患排查，安全監管部門進行分級管控和照單下達安全整改指令，及時督導企業按照專家和專業團隊的要求進行整改治理，極大地提升了我市的安全監管水平。二是定期動態開展風險評估，依託專業技術機構、專家團隊從技術角度、管理角度、環境角度定期對企業進行風險評估，及時動態調整監管重心和執法重點，有針對性地督促風險高的企業提升風險管控水平。

（三）加強安全生產監管執法能力建設

始終將加強安全監管隊伍建設作為夯實安全生產根基的有力抓手，着力規範監督管理機制體制，努力建立科學高效規範的安全生產監管網絡，為安全生產提供有力的底部支撐。一是選優配強基層安全生產監管隊伍。在全市成立12個鄉鎮（街道）應急辦，定期組織鄉鎮監管人員參加行政執法培訓、考核等，基層監管隊伍整體素質和服務能力得到不斷提升。二是加強安全生產監管執法保障建設。健全了安全生產執法經費保障機制，將安全生產監管執法經費納入同級財政保障範圍。深入開展安全生產監管執法機構規範化、標準化建設，配備安全生產監管執法裝備。

二、存在的問題

（一）安全生產法律法規未能明確監管部門職責

一是職能交叉。根據《安全生產法》及有關法律法規規定，負有安全生產監管職責的部門較多，而相關法律法規對有關部門的職責未作明確規定。在實際工作中，往往導致執法主體不明確，難以實現依法行政的法治工作環境，出現“龍多不治水”的狀況；另一方面，《安全生產法》又對安全生產監督管理部門規定了綜合管理的職責，而綜合監督管理的具體責任以及有關監管部門之間的法律關係未予以明確，由此而造成部門職能交叉、重疊，重複執法，大大的降低了安全生產監管工作的統一性、有效性和嚴肅性。安全生產監管涉及廣，由多個部門齊抓共管，那麼各部門的職責及相互的法律關係等就應予明確。否則非但無法形成“齊抓共管”的協同局面，反而可能相互扯皮、推諉，浪費行政資源。二是安全生產法制建設尚不完善。我國安全生產監督管理體制中，沒有從法律上理順負責安全生產綜合監督管理部門和負有安全生產監督管理職責部門之間的關係，在具體問題上往往因職責不清而產生扯皮現象，《安全生產法》賦予“綜合監管”職能的內涵、外延，法律定位是什麼及負有安全生產監管的有關部門之間的法律關係是什麼仍無法可依、無章可循。三是安全生產綜合監管的越位與錯位。因“綜合監管”職能的界定不明確，使安全生產監管部門在工作上出現了越位與錯位的現象，部分監管人員仍習慣從行業管理的角度去看問題、想辦法，把監管監察混同於行業管理，沒有全面理解“綜合管理”的含義，超越職責去做專業安全監管部門的工作；對企業履行安全生產主體認識模糊，直接介入企業內部的安全管理事務，集“運動員與裁判員”於一身，客觀上減輕甚至免除了企業違法違規的法律責任。凡此種種，“安全監管執法的錯位、越位、缺位”問題嚴重影響了監察執法的權威和效能。

（二）安全生產監管執法不規範

一是執法強度不高。部分部門執法數量偏少，不能滿足安全生產監管工作的需要；執法監察的覆蓋率不高；對違法行為實施的行政處罰次數不多，力度不大。二是執法水平不高。部分部門執法檢查質量不高，督查檢查效果不佳，部分檢查流於形式，為檢查而檢查，去了現場也查不出隱患，查出了隱患卻改不了；行政處罰辦案質量不高，懲戒效果欠佳。三是行政作為不積極。行政執法偏向經濟處罰，對警告、責令整改、責令停產整頓、吊扣資格證書等處罰實施較少。四是重檢查、輕處罰，預防性處罰偏少。在工作開展過程中，對大多數企業存在的一般性問題都是以檢查記錄的形式要求企業整改，而較少使用強制性執法文書；在行政處罰過程中，多偏重於事故追責，對企業的事前預防性處罰較少。

（三）企業安全生產主體責任落實不到位

一是企業負責人安全生產意識不強，安全管理觀念落後。企業負責人對安全生產工作的重要性和抓好安全生產所產生的社會效益認識不足，重視程度不夠，安全意識淡薄。把安全管理視為應付上級部門檢查的一項無可奈何的工作，認為嚴格安全管理是自找麻煩多開支，認為只要上級檢查沒發現安全方面的大問題、企業的安全管理資料做好了、做齊全了，就算過關了，企業的安全管理就合格了。二是企業的安全管理制度落實不到位。大多數企業都制定了安全管理制度，然而制度制定後僅僅停留在文字上或掛在牆上，應付檢查，沒有切實按照所制定的安全管理制度去開展相應的工作，沒有很好地把安全管理制度作為促進企業安全發展、保障企業財產安全和員工人身安全的內在需求去抓落實。三是企業安全教育培訓流於形式。企業對從業人員和安全管理人員的安全教育培訓弄虛作假走過場。未結合企業自身特點制訂安全教育培訓計劃，調整充實安全教育培訓內容，導致安全教育培訓與生產實際脱節，員工違章作業現象時有發生。四是部分企業未落實專職或兼職安全管理人員。即使有安全管理人員多半也是半路出家，沒有經過安全知識教育培訓，缺乏安全管理知識，無法有效開展工作。五是企業安全經費投入不足。企業普遍存在“重生產、輕安全”的思想，只從短期經濟利益考慮，安全經費投入不足，使企業的安全生產工作無法正常開展。如安全防護設施不完善、生產設備陳舊老化、超負荷運轉、勞動防護用品不按標準配置，降低質量要求，以次充好等。六是企業安全檢查重形式輕實效。企業負責人在會上安排安全檢查工作，但會後真正按要求開展安全隱患檢查排查和整改的少，安全檢查記錄等材料多是在辦公室閉門造車弄出了的。七是應急處置工作落實不到位。應急救援預案未結合本企業實際情況制定，針對性差，應急救援隊伍建設和裝備缺乏，未組織員工開展應急演練活動，員工缺乏必要的應急救援知識。

三、工作建議

（一）完善法制建設，明確職能職責

一是以法制建設為基礎，推進監管體系的創新。安全生產監督管理的本質是依法行政，法律法規是安全生產的依據和準繩，要使安全生產管理走向法治化的軌道，應以安全生產法制建設為重點，推進安全生產監管體制的創新。以安全生產基本法為依據，抓緊理清、修改和完善過去有關部門制定的行政規章，建立健全以事權一致的安全生產監管工作系統。二是完善綜合監管體制。界定“綜合監管”的職能，使從體制、機制上杜絕安全生產監管部門越位、錯位或缺位；通過安委會辦公室加強工作聯繫，協調各部門間的監管執法和開展聯合執法。三是形成長效的安全監管機制。徹底解決有關部門間各自為政、推諉扯皮的局面，充分發揮各部門積極性，形成監管的“合力”。

（二）加強安全監管體系建設，規範監管執法行為

一是加強安全生產法制建設。完善法律法規，制定和修改配套的地方實施性規章，加快收集相關行業標準，解決安全監管中標準混亂的難題。二是加強安全生產法律法規宣傳教育力度。加大對鄉鎮、部門領導的安全教育培訓，使他們樹立“安全發展”理念；加大安全生產法律法規的宣傳力度，使企業負責人和一線人員的法律意識不斷增強，自覺遵守安全生產法律法規、標準和有關技術規程，提高企業的本質安全度。三是加強安全生產執法能力建設。充實一線執法隊伍，進一步提高執法人員素質，加強對執法人員的教育培訓強度，快速持續提高執法水平。四是加大安全生產行政執法力度。制定年度執法計劃，開展計劃執法和委託執法，實現執法檢查全覆蓋；嚴厲打擊和制裁非法生產、非法經營、非法建設和隱患治理不力的單位和個人；加大事故查處和事故責任追究，特別是嚴厲查處瞞報、謊報、遲報和漏報事故的行為；加大安全生產行政問責工作力度。五是優化安全生產執法環境。爭取黨委、人大、政府、政協的領導與支持，為安全生產行政執法保駕護航；建立舉報獎勵制度，提高羣眾的法律意識、自我保護意識、參與意識和舉報獎勵安全隱患的積極性，形成強有力社會威懾力和社會監督力。五是加強隱患排查整改，強化預防性處罰。突出預防為主、關口前移，把握安全生產工作的主動權；加強預防性處罰力度，把查出的隱患當事故處理，倒逼企業落實安全生產主體責任。

（三）嚴格落實企業主體責任

一是加強對企業負責人安全教育培訓，提高安全意識，更新安全管理理念。只有企業負責人的安全意識增強了，對安全生產法律、法規瞭解了，才能關心和支持安全工作，才能把企業安全生產工作作為一項重要工作來抓，才能確保各項安全經費、各項安全管理制度的嚴格執行和各項安全措施落到實處，形成以抓安全促進企業增效的格局。

二是抓建章立制，強化制度落實，提高企業基礎管理水平。企業在規章制度健全的同時，要建立相應的配套落實措施，加強檢查，強化整改，確保各項規章制度的落實，提高企業的基礎管理水平。

三是企業要結合生產實際有針對性的對員工開展安全知識和安全技能教育培訓。培養企業員工的安全意識，提高其發現、排除安全隱患的能力尤為重要。

四是企業應結合實際以文件形式明確本企業安全生產管理人員，並加強對安全管理人員的教育培訓。企業要主動送安全管理人員到上級部門組織的安全培訓班學習，為安全管理人員購買一些關於安全方面的書籍供其學習。同時，作為安全管理人員，要加強對新的安全生產法律、法規的學習，及時掌握國家安全生產方面的有關規定。

五是加大安全經費投入，進一步完安全善設施建設，提高企業本質安全度。安全投入與企業利益回報是成正比的，是潛在的效益。

六是紮實抓好安全教育培訓和檢查工作。針對企業安全教育培訓和檢查走過場弄虛作假現象，相關監管部門可以制定相應教育培訓和檢查制度，要求企業每次的安全教育培訓和檢查必須有錄像資料留檔備查，以此促進企業安全教育培訓和檢查落到實處。

七是抓應急救援，提高企業應急處置能力。結合企業實際，每年組織員工開展一次以上安全應急演練活動，豐富員工應急知識和提高員工應急處置能力，減少企業財產損失和人員傷亡。

八是監管部門嚴格執行責任追究制度，促進企業安全生產主體責任的落實。負有安全生產監督管理職責的部門，應當通過嚴格執行責任追究制度，嚴厲打擊安全違法行為，追究相關人員的責任，進一步告誡企業應該依法履行安全義務，高度重視安全工作，不斷完善安全基礎管理，落實各項安全措施，提升安全管理水平。

企業是生產經營建設行為的組織者、實施者，落實主體責任具有基礎性、根本性的意義。只有激化企業落實主體責任內生動力，才是抓安全生產最有效的方法。安全監管部門不能“勤婆婆慣出了懶媳婦”，充分調動和發揮企業的主觀能動性，提高基層生產經營單位幹部職工的安全素質，提高企業的本質安全水平上才是抓安全生產最有效的方法。企業落實主體責任離不開外部監管監察的約束和推動，外部監督約束越大，企業落實主體責任就越好。安全監管部門既不能做企業的安全“保姆”，也決不能因為企業承擔主體責任而減輕依法監管的責任和力度。企業和安全監管部門雙向互動的工作，密切配合，才是抓安全生產最有效的方法。