關於加強税源監管防止税源流失的調研報告

近年來，隨着我縣支柱產業的長足發展，税源結構發生較大變化，加上今年5月1日起全面實施“營改增”後，税收分享比例、税收徵管主體、徵管模式都發生重大變革。新形勢下，如何加強税源監管，防止税源流失面臨新的問題和挑戰。財政部門就變化較大的採掘業、現代服務業、建築安裝業、社會零散税收等幾個行業的税源監管狀況進行了一些調研，現將調研情況彙報如下：

一、採掘業税收徵管現狀、存在問題及改進建議。

（一）採掘業税收徵管現狀。

我縣屬資源大縣，截止2014年，全縣已發現礦種34個，礦牀、礦點、礦化點共116處。其中，石灰巖、螢石和大理石等礦產資源儲量豐富、分佈相對集中,利於規模開採，為永豐縣優勢礦產資源。由於我縣大力發展石頭經濟，用礦企業較多，採礦企業也逐年增加，到2015年底，持證採礦的企業（場）達64家（不含粘土），主要是石灰巖採石場28個，片石採石場13個，螢石礦場3個，大理石7個，鐵礦4個。雖然採掘業規模越來越大，但近幾年礦產資源税收徵管乏力，入庫增量不多。為了規範採掘行業税收管理，政府和税務主管部門一直都在努力，2012年在大量調查摸底的基礎上，縣政府出台了《關於永豐縣礦產資源税收管理實施意見的通知》（永府辦發[2012]5號），通過提高定額標準、明確代徵代扣義務、成立礦管辦等一系列措施，從很大程度上規範了採掘業的徵納秩序。當前我縣對採礦企業主要採取三種徵繳模式：①對於使用火工產品的私營企業或個體户通過鄉鎮、公安、火工產品銷售部門、税務共同配合，數據分享，實現源頭控税；②建賬較規範的一般納税人，如鐵礦、煤礦、螢石礦企業採用企業自行申報，查賬徵收；③對於規模較小的大理石、花崗巖開採企業，由於不使用火工產品，賬務不健全，只能採取定額徵收辦法。2012年採掘業實現税收2200萬元，其中：資源税1406萬元；2013年實現税收4000萬元，其中：資源税1321萬元；2014年實現税收9221萬元，其中資源税1406萬元；2015年實現税收6030萬元，其中：資源税1292萬元。採掘業税收增長還是比較明顯，特別是資源税從09年的136萬元，增加到2015年的1292萬元，總量上有較大增幅。

（二）存在主要問題

1、部門配合不力，信息傳遞不及時，造成石灰石部分税收漏徵。民用爆炸物品的購買須經過企業申請、鄉鎮開具證明、公安局審批、物資公司（興安民用爆破器材有限公司）出貨、税務局徵税等多道程序，涉及多個部門，其中物資公司的出貨數量和國税、地税部門的企業納税數據，是鄉鎮開具證明時必須審核的重要材料。但從督查的情況看，176號文件要求的火工產品出貨信息共享機制，未能很好的貫徹落實，有關鄉鎮和部門之間存在信息共享不及時、不主動的問題。例如，物資公司每月未及時主動將火工產品供應數據反饋給税務部門、公安局和有關鄉鎮；税務部門每月也未主動將企業納税數據反饋給公安局、物資公司和有關鄉鎮；有關鄉鎮在未收到企業納税數據和火工產品供應數據的情況下，也沒有主動找税務部門、物資公司和縣公安局進行核對。

2、小規模大理石、花崗巖等採礦企業税收流失嚴重。由於採掘户地處邊遠、分散，隱祕性強，經常晚上裝運，業主自覺納税意識差，給税務部門日常管理和檢查帶來極大不便，採掘業經營方式多樣，會計核算大多不健全，徵納雙方信息極不對稱，產銷量難以計算，計税依據難以確定，雖然政府成立了礦管辦，但由於人力不夠，無執法檢查權，一些政策在執行過程中難以落實等原因，一直沒有找到行之有效的辦法，礦管辦運行6個月也只能宣佈解散，這塊税源流失較大。

3、用礦企業把關不嚴，配合不力，不嚴格執行代扣代繳資源税義務，造成部分資源税流失。

（三）改進建議

1.加強信息通報。進一步健全和完善信息通報制度，確保信息共享及時、準確、完整。縣興安民用爆破器材有限公司和國税、地税部門，要嚴格按照176號文件規定的時間節點和要求，將每月火工產品供應數據、企業納税數據，及時主動提供給有關鄉鎮和部門。其中，税務部門提供的納税數據，要力求準確無誤，能夠全面、真實反映企業納税、欠税情況。各鄉鎮政府、税務部門、公安部門和興安民用爆破器材有限公司，要自覺履行信息通報制度，加強協作配合，認真核對有關數據，發現問題及時進行溝通，防止税源流失。

2.規範審批流程。有關鄉鎮在為企業開具購買火工產品證明時，要嚴格執行176號文件規定，認真審查税收完税憑證，仔細核對企業納税數據；要把嚴標準，打破人情，凡未足額繳納相關税費的企業，要求立即督促其足額補繳，否則不得為其開具證明。要堅持依法依規審批，縣公安部門要認真審核企業申請購買爆炸物的資格、購買數量和有關證明，嚴把火工產品審批程序關，不斷強化企業的安全意識、法制意識和納税意識。

3.開展聯合治税。要加強部門溝通協作，強化工作配合，建立健全聯合治税管理機制。税務部門要加快建立税收徵管基礎台帳，健全“税收户籍管理”檔案，對企業繳税情況實行動態管理。同時，要建立税收定期追繳機制，根據“税收户籍管理”檔案和平時掌握的動態信息，定期向欠税企業下達限期追繳通知書，督促欠税企業按時補繳税費；有關鄉鎮和公安部門，要加強工作聯動，把好審批關口，積極配合税務部門，開展聯合治税行動，切實加強税源管控，防止税費流失。

4.嚴格責任追究。按照“誰審批誰負責、誰辦理誰把關”的原則，建立火工產品審批責任追究機制。有關鄉鎮和部門要進一步完善管理細則和標準，明確職責，落實責任。有關責任人要切實增強安全意識和責任意識，認真履職，嚴格把關，從源頭上堵塞徵管漏洞。對因工作不力，把關不嚴，造成資源税費流失嚴重的，將嚴肅追究有關單位和責任人的責任。

5、對於難以管控的非火工產品開採小規模企業，能否採難“以電控税”方式或註冊成立永豐縣礦產品購銷公司，隸屬礦產管理部門，實行公司化運作，在主要運輸要道安裝監控、安裝數字地磅，這樣就可以徹底解決徵管難的問題。

6、建立護税協税獎懲機制。現行財政體制下，鄉鎮、部門護税協税有任務，有考核，但沒有財力，很難調動其積極性。建議使用火工產品企業實現的税收，每年由縣督查辦進行一次核實，企業是否按購買火工產品數量全部繳納税收，如由於部門或鄉鎮把關不嚴造成漏徵的，相應扣減其當年預算經費。對於不使用火工產品的小規模採礦企業（主要是大理石、花崗巖），建議實行税收返還的獎勵政策，按照屬地原則，屬於哪個鄉鎮的企業，當年產生的税收按50%返還給鄉鎮，並可以拿出10%用於獎勵有功人員。

6、要求用礦企業執行好資源税代扣代繳義務，未按規定扣繳的，由地税部門按規定進行處罰。

7、資源税從價計徵改革後對於一般納税人的採礦企業，企業自行申報納税時，為防止人為降低價格申報納税，地税部門要及時跟蹤，加強調研，儘快向縣政府提出資源税礦產品計税定價辦法。

二、現代服務業（含物流業）税收徵管現狀、存在問題及改進建議。

（一）現代服務業税收徵管現狀。

現代服務業是我縣近幾年培植的一個重要税源，税收總量已經超過1億元，對保持我縣財政收入穩定增長有着舉足輕重的作用。相比於其它兄弟縣市，我縣的現代服務業起步較晚，2012年才剛剛起步，當年入庫税收僅5057萬元，而且主要是交通運輸業税收。2013年縣委、縣政府審時奪勢，及時下達了《永豐縣進步加快發展交通運輸業和部分現代服務業實施意見》，通過一系列的招大扶強措施及税收優惠政策極大的促進了該產業的快速發展，2013年入庫税收達16184萬元，其中：交通運輸業14898萬元，部分現代服務業1286萬元，佔當年税收收入的20%；2014年由於交通運輸業納入營改增交接年，入庫税收7242萬元；2015年又恢復到正常水平，入庫税收13363萬元，其中交通運輸業8039萬元，服務業5471萬元。2016年1-9月份累計入庫税收10462萬元，其中：交通運輸業5923萬元，現代服務業4538萬元。截止到2015年底，我縣物流企業達40多家，汽車總運力達35000多噸。

（二）存在的主要問題

1、税收總量呈快速下降趨勢。從上述入庫税收可以看出，2013年達到了一個峯值，之後幾年都有所回落，且税收結構有很大變化，交通運輸業從2013年的14898萬元，回落到2015年的8039萬元，今年1-9萬元僅有5923萬元，雖然税收總量變化不大，但主要是靠部分現代服務業的增加，而這部分税收絕大多數是一次性税收，税源很不穩定。特別全面“營改增”後，增值税分享比例改為五五分成，我縣也在原税收獎勵比例上減半執行，5-9月交通運輸業僅入庫税收2266萬元，同比下降95%，部分現代服務業入庫2265萬元，同比下降55%，減收非常明顯，税源流失比較嚴重。

2、護税協税任務分配不盡合理。近幾年，我縣下達給各鄉鎮、縣直單位的現代服務業税收任務總量基本上維持在1.5億元左右，其中：鄉鎮1.2億，縣直0.3億。但至2012年起，我縣一直是按照鄉鎮前兩年實際完成平均數再按統一的比例增長確定，縣直單位基本定額不變，總量控制在1.5億元。這樣任務分配方法造成了部分連續完成好的鄉鎮任務大幅增加，壓力越來越大，有種鞭打快牛的感覺；而連續完成較差的鄉鎮卻任務越來越小，他們完全可以小步慢走，輕鬆完成任務。比如2013年分配給各鄉鎮的任務基本上是按各鄉鎮的人口規模和區域面積來核定的，各鄉鎮任務相差不是很大，最多的鄉鎮不到1000萬元，最少的鄉鎮也有近600萬元，但經過幾年後，2016年有的鄉鎮高達1489萬元，而少的鄉鎮僅有一兩百萬，相差近十倍。致使完成的好的鄉鎮因壓力大、任務重，完成難度大嚴重挫傷了其積極性，而任務輕的鄉鎮為保做低基數消極完成任務，調動不了積極性。

3、税收獎勵力度不夠。一是對企業税收獎勵不夠。原我縣給企業的增值税獎勵平均在88%左右，而今年5月全面“營改增”後減半執行，然而我們周邊縣的獎勵卻逐步提高，如井開區、吉安縣提高到68%-70%，新干、吉水縣65-68%，峽江縣63-65%，而我縣一直是44%左右，這就造成很多税源外流，甚至包括本地企業的税源。二是對幫辦單位的獎勵不夠。2013年我縣的現代服務業税收之所以能達到16184萬元的峯值，與給予幫辦單位的獎勵政策不無關係，完成了的幫辦單位有基數獎，超額獎，沒完成扣繳撥款，之後我縣基本取消了對幫辦單位的獎勵政策。

（三）幾點建議。

1、儘快提高對企業的税收獎勵政策。根據《國務院關於印發全面推開營改增試點後調整中央與地方增值税收入劃分過渡方案的通知》（國發[2016]26號）文件精神，增值税中央與地方分享比例由原來的75%：25%，改為各50%，以2014年為基數，將中央從地方上劃收入通過税收返還方式給地方，確保既有財力不變，增量部分通過均衡性轉移支付分配給地方，主要用於加大對中西部地區的支持力度。以此解讀，只要我縣增值税總量可達到2014年的基數，則地方原增值税和原營業税財力可保持不變，既原增值税部分依然為25%，原營業税部分仍然為100%，超基數部分地方可得50%，加上均衡性轉移支付可能更多。以我縣為例：2014年我縣的增值税基數為44799萬元，營業税基數為15740萬元，兩税相加為60539萬元，上劃增值税基數為33599萬元，假如我縣僅完成基數，則可得財力為：60539-33599=26940萬元，佔比44.5%（原營業税基數可用財力實際仍為100%），2015年兩税完成71295萬元，可得財力為71295-33599=37696萬元，佔比52.8%，所以，隨着增值税總量逐年增長，增值税的地方所得財力比重會逐年擴大，近幾年可達65%左右。為此，對現代服務業税收獎勵提高至60-65%應該可行，不至於突破底線，加上週邊縣市都紛紛提高獎勵比例，在這種税收秩序下，要防止税源流失，也只能是順勢而為。如果不提高獎勵標準，税收總額達不到基數，甚至於44%的可用財力都無法保障。

2、改進現代服務業税收任務的分配辦法。要改變當前任務分配的弊端，提高各鄉鎮的積極性，應對任務進行重新計算，改變原來完全以前兩年完成數為基數加增長的辦法，可以考慮按鄉鎮人口、區域面積等因素確定一個基數作為主要權重，加上前兩年實際完成情況來進行綜合計算，基數要佔權重的80%以上，讓有渠道、有能力的鄉鎮敢於超收，這樣就可以防止鞭打快牛和消極完成的現象，使所有鄉鎮都能有積極性。

3、對幫辦單位完成任務情況給予獎罰政策。建議對完成基數內任務的給予1%的獎勵，超基數的可提高到5%，而沒有完成任務的幫辦單位則按差欠部分的20%抵頂預算經費，有了經濟獎懲措施，幫辦單位會更有積極性。

三、建安税收徵管現狀、存在的問題及改進建議。

（一）建安税收徵管現狀

建設項目最大的特點是建築企業存在跨地區經營，營改增前，營業税採取的是勞務發生地原則，納税人嚮應税勞務發生地主管税務機關申報納税，通過“以票管税”能有效的管控好税源。而“營改增”後採取的是機構所在地原則，根據“營改增”試點實施辦法，固定業户應向其機構所在地或居住地税務機關申報納税。建築業一般納税人跨縣（市）提供建築勞務，適用一般計税方法的，按照2%預徵率在建築勞務發生地預繳增值税，按0.2%預繳企業所得税，以及附徵的幾項地方税種後，向機構所在地進行納税申報，將造成税源向機構所在地轉移，地方税收徵管難度加大。

（二）存在的主要問題

1、外地建築企業改為在註冊地申報納税後，發票在註冊地領銷開具，而是否已在勞務所在地預繳税款，僅從發票上無法識別。失去了“以票管税”這個有效抓手，且因為涉及到向國、地税分別申請預繳税款，容易造成納税人有意逃避税收的現象或僅預繳增值税卻不預繳地方税收，如果税務部門獲取項目建設信息不及時，則很容易造成税源流失。

2、小規模納税人承包的一些政府性投資項目，營改增後，在國税代開發票環節沒有相應代徵地方税收，造成部分地方税收流失。

3、營改增後，外地建築企業向其機構所在地或居住地税務機關申報納税而按照在建築勞務發生地2%預徵率預繳增值税，按0.2%預繳企業所得税，以及附徵的幾項地方税種，之後再向機構所在地進行納税申報，清理補交預繳不足的税收，這將造成部分税源向機構所在地轉移。

（三）幾點建議

1、國税部門要全面落實好《江西省國家税務局江西省地方税局關於在全省推行國税機關代開發票環節徵收地方税費工作的通知》（贛國税發[2016]165號），通過金税三期國、地税業務功能互通，實現國税代開發票環節徵收地方税費“一窗一人一機一系統”的代徵方式，杜絕代開票環節漏徵地方税收的現象。

2、儘快落實國地税聯合辦税。在對方納税大廳互設窗口，建築企業在預繳增值税時，要求同時到地税窗口預繳地方税收。這樣可全面防止企業只預繳增值税，而逃避預繳地方税收的現象。

3、落實相關職能部門信息報送制度。

縣國土局須將建設用地審批信息報送給國税局；

縣建設局須將建築工程施工許可信息、竣工驗收信息報送國税局。

縣公路局、縣交通局須將公路建設項目信息及公路建設項目進度信息報送國税局。

縣公共資源交易中心須將建設工程公開招標信息報送國税局。

工程建設項目管理部門或項目指揮部在預付工程款時，對外縣建築企業需查驗國地税機關開具的計税金額與給付金額一致的工程納税完税證原件，同時複印一份與工程發票一併入賬備查。

縣財政局在支付政府性投資項目資金時，要求承建方需提供税務發票原件，同時還需提供國地税機關開具的計税金額與給付金額一致的工程納税完税證原件進行查驗後才給予支付。

工業園管委會、各各鄉鎮應及時將在轄區內的企業自建項目或裝飾工程信息報送國税局。

國税局應積極主動加強與財政、建設、國土、交通、公路、房管、銀行等相關部門的聯繫，明確接收信息人員，全面掌握建設項目情況。在接收相關部門傳遞資料後，及時建立工程項目管理台賬，派員實地核查，定期巡查巡管，做好徵管工作。

3、加強對各涉税部門的專項督查。建議縣政府派出督查組不定期對各部門落實信息報送情況進行專項督查，對未按規定將工程建設項目相關信息告知税務機關和支付工程款時未按規定查驗工程建設項目繳納税收憑證並複印備查，造成税收流失的，相應扣減該部門當年預算經費，同時將按照《江西省税收保障條例》追究相關單位責任，並予以通報批評。

4、對工業園、各鄉鎮及時向國税局通報信息，督促、協調的企業自建項目、企業裝修裝飾工程繳納的税收收入，經縣財政局、國税局、地税局審核後，按增值税地方所得部分的20%獎勵給相關單位，用於獎勵有關人員。

4、建議縣政府大力發展“總部經濟”，引導和鼓勵建築企業儘可能到我縣註冊企業法人。

四、社會零散税收徵管現狀。

國務院常務會決定從2014年10月起，為加大對小微企業、個體工商户的扶持，推動大眾創業、萬眾創新，增添社會活力和發展內生動力，促進經濟穩定增長和民生改善，對月銷售額不超過3萬元的小微企業、個體工商户和其他個人暫免徵收增值税、營業税。我縣的社會零散税收在這個政策背景下，税源大量減少，很多個體工商户、農用車達不到啟徵點。當前主要的社會零散税收集中在各鄉鎮的磚窯、石灰窯、加工米廠、商品批發店。磚窯、石灰窯、加工米廠的税收税務部門主要採取“以電控税”的徵管方式，商品批發店數量不多，根據其規模採用定額徵收的辦法。所以，我縣社會零散税收基本得到較好的管控，税收流失的現象較少。