關於法治護航鄉村振興的調研與思考

關於法治護航鄉村振興的調研與思考

民族要復興，鄉村必振興。我國曆史上就是一個傳統的農業大國，鄉村作為國家建設的一個重要基礎領域，其法治進程直接影響着全面依法治國的大局。黨的十八大以來，以xxx同志為核心的黨中央成功開創了新時代全面推進鄉村振興與依法治國的新局面。2020年3月中央全面依法治國委員會印發了《關於加強法治鄉村建設的意見》，黨的二十大報告進一步提出：“全面推進鄉村振興。”作為鄉村振興戰略順利實施不可或缺的重要組成部分，法治鄉村建設不僅是新時期實施鄉村振興戰略的基本制度保障，而且對於深入推進全面依法治國具有直接的支撐作用。

一、法治鄉村建設基本理論概述

（一）“法治鄉村”概念的提出。“法治鄉村”這一概念是在2018年的一號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》中首次被提出來的，其提出是對我國新時代法治建設的新挑戰，意味着中國法治建設的工作重點正在由城市向鄉村地區轉移。2020年，在中央全面依法治國委員會發布的《關於加強法治鄉村建設的意見》中，“法治鄉村”的概念得到了進一步的解釋和完善。根據該《意見》，調研組認為“法治鄉村”應是指在鄉村振興戰略和全面依法治國的時代背景下，以社會主義核心價值觀為引領，在法治軌道上規範鄉村事務、保障農民權益、促進鄉村產業發展等為內容的一種自治、法治、德治相結合的鄉村治理形態。“法治鄉村”概念的提出，為我國廣大鄉村地區依法進行治理提供了行之有效的創新性理論成果。

（二）法治鄉村建設的基本原則

所謂法治鄉村建設的基本原則，也就是指在法治鄉村建設進程中必須遵循的對法治鄉村建設具有普遍指導意義的構成其思想和政治基礎的基本準則。根據中央全面依法治國委員會印發的《關於加強法治鄉村建設的意見》，包括以下四個基本原則。

1.堅持黨的領導原則。黨的全面領導是推進法治鄉村建設的根本。只有堅持黨的領導，才能確保我國法治鄉村建設之路能夠沿着正確的政治方向順利推進。堅持黨的領導原則，首先，就是要在“法治鄉村建設的思想和政治立場上，堅持和加強黨對法治鄉村建設的領導。”黨管農村工作是我們黨自成立以來的光榮傳統。在當前形勢下，辦好鄉村的事情，關鍵在黨，關鍵在黨的農村基層組織。因此，在法治鄉村建設的實施進程中，我們要結合當地的農情村情，充分發揮基層黨組織“排頭兵”“領頭雁”的模範帶頭作用，完善鄉村振興的領導體制機制，夯實法治鄉村建設之基，為全面推進鄉村振興賦能增效，把黨管農村工作的政治優勢和組織優勢及時轉化成助推新時代法治鄉村建設的強大精神動力支持。其次，堅持黨的領導原則，需要充分發揮黨的戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用，切實做到黨領導立法、黨保證執法、黨支持司法、黨帶頭守法，把堅持黨的領導深入貫穿於法治鄉村建設工作的方方面面。

2.堅持以人民為中心原則。作為法治鄉村建設的價值遵循，堅持以人民為中心原則有效解決了法治鄉村建設為了誰、依靠誰、過程誰參與、效果誰評判、成果誰共享的現實問題。堅持以人民為中心原則，具體而言，就是要在法治鄉村建設的價值目標導向上，堅持人民羣眾在法治鄉村建設進程中的主體地位和作用，努力做到一切為了人民、一切依靠人民，法治鄉村建設過程有人民羣眾參與、法治鄉村建設效果讓人民羣眾評判、法治鄉村建設成果由人民羣眾共享，準確把握好新時代廣大人民羣眾日益增長的對幸福美好生活的現實需求，堅持人民至上的理念，時刻關注人民羣眾在急什麼、想什麼、盼什麼、需要什麼，確保黨的政策方針始終體現羣眾美好意願、維護羣眾正當權益，切實增強廣大人民羣眾內心的獲得感、幸福感和安全感，用法治為鄉村振興各項事業保駕護航。

3.堅持法治與自治、德治相結合原則。堅持法治與自治、德治相結合，具體而言，就是在法治鄉村建設模式上，充分發揮法治與自治、德治的最大合力效果，促進形成法治與自治、德治相輔相成、相得益彰的“三治融合”模式。“三治融合”不是法治、自治、德治的簡單相加，核心在於“融合”，它們是一種相輔相成、相互影響、互相作用、共同服務鄉村治理的科學治理體系，其中，自治能夠激發鄉村治理的動力活力，德治可以厚植鄉村治理的道德底藴，而法治則是自治和德治的根本保障，為各主體參與鄉村治理劃清了行為邊界，確保基層治理和鄉村振興在法治的軌道上能夠平穩前行。

4.堅持從實際出發原則。我國幅員遼闊、地大物博，南北鄉村經濟實力、風俗習慣等差異較大，推進法治鄉村建設必須堅持從實際出發，走出一條具有中國特色的法治鄉村建設之路。堅持從實際出發原則，具體而言，就是要在法治鄉村建設的特色凝練和操作方式上，立足我國基本國情農情，體現我國法治鄉村建設的中國特色與地方特色，根據所在鄉村的地理位置、自然環境、經濟狀況、文化傳統、風俗習慣、人口結構等不同情況，堅持自己的法治建設道路，立足本地實際和發展階段，因地制宜地開展法治鄉村建設，解決廣大農民羣眾反映最迫切、最強烈的現實問題，勇於探索創新，注重工作實效，引導農民羣眾自覺養成遵守法律法規和村規民約的良好法治習慣，讓廣大鄉村地區既充滿活力又穩定有序。

（三）法治鄉村建設價值解析

作為全面推進依法治國不可或缺的重要環節，法治鄉村建設對於深入推進鄉村振興戰略的全面實施具有極其重要的理論價值和實踐價值。

1.法治鄉村建設的理論價值。法治鄉村建設的理論價值包括兩個方面：首先，法治鄉村建設有助於我們提升對中國特色社會主義法治理論和法治文化時代價值的嶄新認識，有利於我們進一步探索形成法治社會建設和基層鄉村治理的基本理念和方式方法。其次，法治鄉村建設有助於我們正確理解國家關於法治鄉村建設的目標、基本原則以及保障措施，發現法治鄉村建設中存在的問題及原因，正確揭示和把握法治鄉村建設的基本規律，提升理論對法治鄉村建設的指引和推進功能。

2.法治鄉村建設的實踐價值。法治鄉村建設的實踐價值包括兩個方面：首先，從宏觀上來看，法治鄉村建設有助於我們對全面依法治國和鄉村振興的戰略價值進行科學準確地把握和定位，發現鄉村法治建設進程中存在的突出問題及其形成原因，為地方政府完善相關政策提供有益的意見和建議。其次，從微觀上來看，法治鄉村建設具有促進實踐效益提高的價值。例如，以浙江桐鄉為代表的法治鄉村建設實踐經驗模式不僅有利於我們總結提煉鄉村治理進程中的成功經驗，而且最大限度地提升了法治鄉村建設的經濟社會效益。

二、鄉村振興戰略下法治鄉村建設存在的主要問題

（一）涉農法律規範體系不夠完善。良法才能善治，有法可依是法治鄉村建設的必要前提和重要基礎。黨中央、國務院高度重視涉農立法工作，隨着2021年《中華人民共和國鄉村振興促進法》的頒佈實施，我國涉農法律法規建設取得了顯著的成就，主要領域也基本做到了有法可依，但與此同時尚存在一些不盡如人意的地方，例如，現存涉農法律規章制度多為政策的法定化，重在激勵，基礎性與統領性較強，宣誓性條文多，語言表述籠統，裁判效果普遍較弱；缺乏涉農專門性法律，各項配套實施制度有所欠缺；涉農立法難以涵蓋廣大農村地區社會生活的各個具體領域，無法更好地應對當前農業生產和農村建設中出現的一些新情況和新問題。

（二）鄉村行政執法力量有待加強。當前，在我國廣大農村地區，只有縣級農業綜合執法大隊和各鄉鎮綜合執法隊才有執法權，鄉鎮農業服務中心沒有行政執法權，不能直接執行行政執法任務。受工作環境以及物質生活條件所限，法學專業的畢業生大多不願到鄉村就業，使得農村地區專業法治人才較為匱乏，鄉村執法人員大多沒有接受過系統的專業培訓，執法行為缺乏規範性程序，執法資源不足，甚至不執法、亂執法現象仍然在一些地方不同程度地廣泛存在。加之農村地區通常居住比較分散，道路交通不便，而鄉村執法設備又比較落後，從而導致執法人員無法在違法事件發生時第一時間趕到案發現場，無法迅速及時地保障村民的正當合法權益。

（三）司法參與鄉村治理參與度低。受我國古代兩千餘年的封建專制主義中央集權制度下所形成的傳統法律文化思想以及生活習慣的影響，鄉村社會的許多老百姓仍然對諍訴持抵制和排斥態度，在碰到諸如社會治安、土地承包、房屋拆遷、食品衞生、人身安全、民間糾紛等問題時，還習慣於找村裏比較有威望的老族長、老幹部等用“土辦法”“老路子”去解決，甚至不惜為了尋求問題的順利解決而採取“賣關子”“送人情”等方式，認為不到萬不得已絕不會選擇“打官司”，這一傳統思維方式是阻礙司法在鄉村地區廣泛推行的重要因素之一。再加上由於鄉村大多地廣人稀、司法服務不充分、訴訟成本高等原因，導致司法服務不能被廣大村民所接受和享有。

（四）鄉村整體法治氛圍尚未形成。調研組在走訪、調研中發現，目前我國廣大鄉村地區依然一定程度上存在着“重經濟發展，輕法治建設”的思想，對普法宣傳教育工作的重視程度仍然較低，普法宣傳工作大多流於形式。例如，部分農村地區並未認識到普法宣傳教育的重要作用，認為普法宣傳就是貼一貼標語、拉一拉橫幅、發一發傳單，不重視普法宣傳教育工作，未完善普法宣傳工作機制，導致鄉村地區普法宣傳教育效果不佳，整體法治氛圍尚未形成。

三、鄉村振興戰略下法治鄉村建設的對策建議

法治鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重要基礎工程。黨的十八大以來，我國法治鄉村建設取得了巨大的成就。在新的歷史起點上，我國法治鄉村建設的地位和作用將更加重要。

（一）完善涉農法律規範體系

做好涉農法律法規的立法工作，確保在處理各類鄉村事務時有法可依，這是推進法治鄉村建設的首要前提。

1.強化重點領域立法，構建完備的涉農法律規範體系。古希臘哲學家亞里士多德在其《政治學》一書中對“法治”這一概念進行了明確的定義，他認為，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。”也就是説，亞里士多德認為“法治”應是指“良好的法律”獲得大家“普遍的服從”，由此可見，“良好的法律”是實現“法治”的先決條件。“良好的法律”也就是我們通常所説的“良法”“善法”，在推進法治鄉村建設的進程中，相關立法部門要堅持統籌發展與安全的基本原則，對耕地保護、糧食安全、農業產業發展、農產品質量安全等涉農重點領域進行科學立法、民主立法，增強涉農法律法規制定的系統性和有效性，進而不斷提升涉農法律法規在維護農民合法權益、規範市場有序運營、保護農村生態環境以及化解村民矛盾糾紛等方面的權威地位，構建更加科學完備的涉農法律規範體系。

2.健全立法工作機制，增強地方立法特色及可操作性。特色是地方立法之魂。全國各地鄉村十里不同風，百里不同俗，彰顯地方特色尤為重要。在地方立法過程中，要突出地方特色，鄉村地方立法必然要面向本地存在的具體而現實的法律問題，其紓解問題的具體制度設計，要因地制宜地注重精細化、具象化，提升可操作性。增強地方立法特色及可操作性，就要在立法的可行性及精細化上下足功夫。應進一步細化和完善山林權屬、土地承包、婚姻家庭、宅基地流轉等與村民生產生活息息相關的法律法規，提升法律法規的適用性，突出地方特色及可操作性。

3.加強立法監督工作，對規範性文件進行合法性審核。立法監督機關要隨時加強對涉農法律規範體系適用性的監督，對於督查中發現的問題和短板，要及時提請相關部門進行立法評估，堅持問題導向意識，針對涉農領域出現的新問題、新情況，及時對涉農法律法規進行相應的修改完善。同時，各級人民政府承擔規範性文件合法性審核工作的部門和機構應及時、全面地對涉農領域的規範性文件進行合法性審核，並把各級農業農村部門發佈的所有涉及公民、法人以及其他組織權利、義務的涉農規範性文件統一納入到合法性審核的範圍內。

（二）提升鄉村行政執法能力

不斷規範鄉村行政執法行為，提升執法公信力，“確保法治鄉村建設的各項舉措有序推進，使立法的權威性轉化為現實”，這是當前我國推進法治鄉村建設健康有序發展的重要舉措之一。

1.賦予鄉鎮以農業行政執法權。全面完成農業綜合行政執法改革任務，積極貫徹落實黨中央、國務院關於深化“放管服”改革部署的重要任務，按照“權責一致、宜放則放”原則，逐步完善省市縣鄉農業綜合行政執法機構體系建設。賦予鄉鎮農業服務中心以農業行政執法權。同時加強對鄉鎮一級執法人員的培訓、考核、監督機制，提升執法人員的執法素養和能力。

2.加大鄉村重點領域執法力度。加大村鎮保護、農機安全生產、耕地保護、農資質量、植物新品種權保護、農產品質量安全、農民人身權益等重點領域的執法力度。組織開展執法監管年活動，開展打擊破壞耕地、侵犯農作物品種權、生豬私屠濫宰、農資打假、違法違規用藥等專項治理工作，依法維護我國廣大鄉村地區良好的生活環境和市場運營秩序。

3.加強鄉村行政執法監督制度。嚴格落實行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，動態調整和發佈農業綜合行政執法事項指導目錄，建立跨區域執法工作隨機抽查和交叉評議機制，加強對鄉村行政執法行為的監督檢查，減少關係、人情等法外因素對鄉村行政執法工作的影響和干擾，着力在保障鄉村執法主體依法行政上面狠下功夫，推進嚴格規範公正文明的陽光執法。

（三）推進司法參與鄉村治理

在深入推進全面依法治國的歷史進程中，鄉村是我國法治建設必須打通的“最後一公里”，司法公正必須保障到這“最後一公里”。持續完善司法保障體系，確保法治鄉村建設各項舉措落實到位，是實現我國鄉村地區公平正義的最後一道強防線。

1.弘揚司法優良傳統，優化解決糾紛路徑。積極挖掘和拓展諸如“馬錫五審判方式”以及“楓橋經驗”等我國紅色司法文化資源的現代價值底藴。基層法院在解決鄉村糾紛的過程中，要充分意識到在具體案件的推進過程中，基層辦案人員如果能夠深入房前屋後、田間地頭等當事人勞動、生活的熟悉場景進行調解，將能夠更好地拉進與當事人的距離，滿足當事人以鄉土“義理”來化解矛盾糾紛的需求，進而結合當地的風土人情，有計劃地下鄉入户，深入農村進行調查研究，傳承紅色司法文化，加強訴調聯動，走穩司法為民路，優化解決鄉村糾紛的實現路徑。

2.加強審判公開力度，提升司法公信權威。加強審判公開，“一是採用傳統手段進行審判的公開，如開展巡迴審判；二是充分利用新興媒體推動審判的公開，如庭審直播、裁判文書上網等。”由於新時期年輕一代新農民權利意識的普遍提升以及網絡平台、新媒體技術的應用普及，農民羣眾對於本地發生的一些涉農案件，無論自己是否是訴訟的利害相關人，都會自發地關注法院對案件的審判，進而預判其自身類似行為的合法性與否，用以指導其隨後的農業生產與經營活動。

3.把握鄉村法治需求，打造司法前沿陣地。鄉村人民法庭作為基層人民法院的派出機構，應充分發揮其地理位置優勢，用真心拉進與羣眾的距離，紮根鄉鎮基層，服務農民羣眾，立足自身司法職能，充分發揮人民法庭在鄉村基層一線解決糾紛、促進鄉村振興最前沿的優勢，“圍繞‘讓公正深入人心、讓法律進村入户、讓法庭走進羣眾’的工作思路，探索推出一系列便民措施”，真情為民服務，為所在轄區內的社會治理、綜治維穩、平安建設及老百姓的幸福生活貢獻法治力量，成功實現鄉村小法庭為民大作為的示範之路。

（四）提升鄉村普法宣傳實效

1.深入開展鄉村普法宣傳教育，將普法責任制落實落地。法治觀念的培養絕非一朝一夕之功，在有着億萬農民的發展中農業大國，要實現人人信法、尊法、守法、用法，是一項長期而艱鉅的歷史任務，需要我們建立普法宣傳的長效機制，努力收穫普法實效。當前，應加強對新出台農業農村法律法規規章的解讀，加大以案説法、以案普法的工作力度，提高普法針對性和實效性。全面落實“誰執法誰普法”責任制，將鄉村普法宣傳工作切實融入到農業農村立法、執法和管理服務的全過程和各方面。

2.廣泛開展重點專項普法活動，提升幹部羣眾法治素養。根據當前鄉村實際情況，組織開展諸如《憲法》《民法典》《鄉村振興促進法》《婦女權益保障法》《未成年人保護法》《老年人權益保障法》等與現階段農民生活息息相關的專項普法宣傳活動，要着力提升基層幹部這一鄉村普法中的關鍵少數對村民進行普法的再普法，增強農民的法治意識和法治素養，充分利用傳統節假日、農閒時間，圍繞促進鄉村振興，採取多種為當地農民羣眾所喜聞樂見的普法宣傳方式，廣泛開展社會覆蓋面廣、羣眾參與度高的特色鄉村普法活動，弘揚法治精神，使“村幹部、黨員、農民羣眾逐漸養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，營造和諧有序的社會環境”，積極營造農村濃郁的法治文化氛圍，讓鄉村振興戰略在法治的軌道上全面健康有序的發展。

3.積極創新普法宣傳陣地建設，營造鄉村濃厚法治氛圍。注重發揮鄉村“法律明白人”“法治家庭”示範户、“五老”調解員等在鄉村普法中的重要作用，結合當地的風土人情打造一批具有地方特色的法治文化街區、法治文化公園、法治教育基地等各類普法宣傳陣地，邀請基層法官、律師等法律專業人員進村開展面向農村、服務農民的鄉村普法主題實踐活動。在有效利用掛條幅、發傳單、擺展板等傳統普法宣傳方式的基礎上，充分有效利用當前網絡時代新媒體、新技術，建設一支行走于田間地頭的法律宣傳志願者隊伍，採用新方法、新模式在鄉村地區開展普法宣傳活動，更大地拓寬普法宣傳渠道，積極營造形成鄉村濃厚的法治氛圍，讓羣眾在潛移默化中增強法治意識。同時，積極推動我國當代主流法治文化即中國特色社會主義法治文化與當地鄉土民俗文化的融合發展，努力探索具有地方特色的鄉村法治文化建設之路。

機遇與挑戰並存，困難與希望同在。當前，雖然我國法治鄉村建設的道路依然任重而道遠，但只要我們不斷迎難而上，就能在法治的軌道上實現鄉村治理體系的中國式現代化，將廣大鄉村地區逐步建設成為“農業更強、農村更美、農民更富”的幸福美好家園。