引入社會資本參與養老產業發展存在四方面問題亟待重視

   在老齡化趨勢增強、養老壓力日益加大的背景下,養老產業PPP(政府和社會資本合作)項目能夠促進政府職能轉變,使政府由承擔者轉變為合約方和監管者,減輕財政負擔,發揮社會資本優勢,為我國養老服務業提供多層次、多樣化的高水平服務。然而,當下的許多養老產業PPP項目並不完善。

一是項目前期規劃不合理、後期監管不到位。目前,與養老產業相關的基礎醫療設施、專業人才隊伍、政府數據信息等資源沒有得到充分利用,對一定區域內多方參與主體的基本情況瞭解不充分,大部分地區未能針對不同區域發展水平、不同需求提出養老產業PPP項目具體實施規範和細則。在已經執行的項目中,醫養結合型項目主要集中在大中城市,而公寓型或生態養老型項目多集中在小城鎮。然而,小城鎮居民和農民的消費能力有限,對高端養老公寓和養老生態園消費能力不足；大中城市醫療資源較為充足、居民就醫便利,醫養結合型養老服務效果不明顯。同時,在養老產業PPP項目運作過程中,一些地方過於強調社會價值,重建設輕監管,對項目運作過程中的定價、詢問、服務、評估等環節監管不足,導致一些養老產業PPP項目成為套取財政資金和社會資本圈錢的手段。
　　二是養老服務業需求與社會資本投資偏好不匹配。現階段,我國養老服務市場的最大需求,是能夠獲得優質完善的居家社區養老服務的基本保障類和中端類養老產業PPP項目,這些項目可以使絕大多數老人得到更貼心、更周到的服務。而社會資本的投資方向,則側重於醫養結合、老年公寓、生態養老院等高端養老項目,次重點則是綜合服務、福利中心、康復中心等,而居家社區的投資比重最小,造成中低端需求與高端服務供給不平衡,同時也使企業自身面臨供需失衡引起的建設風險和經營風險,不利於養老服務業的可持續發展。
　　三是福利型、非營利型與營利型養老PPP項目佈局不合理。福利型、非營利型養老機構都具有收費低的天然優勢。相對而言,運用PPP模式引入社會資本參與的營利型養老機構的收費較高。一些地方在推行“公建民營”養老PPP項目時,未對區域內老年人的養老需求、消費能力,以及福利型、非營利型、營利型不同屬性的養老機構市場供應缺口進行詳細調研,缺乏對不同地區發展水平和老年人觀念及地方習俗的瞭解,導致政策制定時缺少針對性和合理規劃,出現政策“水土不服”的現象,造成福利型、非營利型與營利型養老PPP項目佈局不合理,不同屬性的養老機構未能突出各自優勢、協調發展、互為補充。
　　四是社會資本承擔的責任和利益不對稱。從當前政策看,“養老服務的事業要引領養老服務的產業,養老服務的福利化高於商業盈利化,公益性高於有償性”,而公益性和經營性養老服務機構尚沒有具體明確、統一的劃分標準。“合理界定政府和社會資本合作提供的養老服務邊界”,卻未説明“邊界”的具體標準和指向,優惠政策是更多支持PPP項目中的基本服務還是有償服務難以分清。養老產業PPP項目優惠政策的不清晰、不完善,容易導致政府和社會資本之間責任與利益的紛爭。在利益分享、繼續投入、風險分擔、經濟補償等方面,政府與社會資本都希望對方承擔更多責任,減輕自己的風險。現階段,我國仍以公益型養老引領養老服務業發展,這種客觀環境與尚不完善的養老產業PPP項目優惠政策,導致了社會資本承擔的責任和利益不對稱,從而影響了資源合理配置和社會資本的經濟效益。
    針對上述問題,應從如下幾個方面着手解決:
　　一是完善養老產業PPP項目運作機制。政府嚴格根據市場實際需求規範養老產業PPP項目立項工作,通過完善制度降低養老產業PPP項目運作風險。出台社會資本退出機制，在不影響養老產業PPP項目市場化運營的前提下，允許社會資本以股權轉讓、股權回購、股權互換、資產託管、資產證券化等方式退出養老產業。政府定期為養老產業PPP項目提供測算和評估、預防風險和信息共享等服務,推動養老產業PPP項目長期良性運營。建立由養老產業PPP項目的參與主體,即社會資本、政府和消費者等共同參與的項目監管制度。
　　二是釐清政府與社會資本的責任—利益關係。明確政府和社會資本分工,既符合國家政企分開、政事分開的原則,又能充分發揮政府和社會資本的稟賦優勢,有效降低養老成本,減緩養老供給與需求的矛盾。在養老產業PPP項目運營過程中,政府關注滿足老年人多樣化、多層次的養老需求問題,社會資本則更多關注能否盈利、盈利多少的問題。具體看,政府應做好放管服工作,在前期準備階段,做好立項、審批、政策引導等工作,調動社會資本的積極性；中期階段做好項目的運營監管；後期階段推動各項政策落地、實施,切實解決各種新問題。社會資本則應發揮高效資源配置和專業化管理優勢,專注於運營管理和服務,有效降低成本、減少風險、優化資源配置、激發活力。