淺談“體系”與“機制”的區別

輕言“雙重體系”建設不利於安全生產責任體系建立

現在流行着“雙重預防體系”一説，前前後後有不少地區和企業召開了雙重體系現場觀摩會，看似轟轟烈烈。有人不禁要問“雙重預防體系”又與“雙重預防機制”有什麼關聯呢？

有意思的是，在本次《安全生產法》修改的時候，也曾提到“雙重預防體系”一詞，後在審議修改稿後改為“雙重預防機制”。

從《安全生產法》送審稿這一修改，説明“體系”與“機制”之間還是有差別。

根據詞義，體系是指若干有關事物或某些意識相互聯繫的系統而構成的一個有特定功能的有機整體；機制泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。可見機制涵蓋在體系之中，體系包括了具體的機制內容和要求。

形象地區別，體系是看不見的東西，機制是能夠瞧得見的具體內容，如絕大多數機制都是有具體的工作文件和形式組成。

例如安全生產責任體系是由安全生產責任有關的各種制度、機構組成、職責清單和各種工作機制構成的，而其中的安全生產責任建立機制、考核機制、檢查機制、反饋機制和調整機制都是安全生產體系中的具體內容，由相應的文件和實施形式、實施記錄組成。

可見，輕易地將“雙重預防機制”説成是“雙重預防體系”是對詞義的不理解，但更多地反映在安全生產管理上存在着浮誇的現象或形式主義的表象，是對風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制建設的誤解。“體系”這種看不見的東西也能夠觀摩，説明對機制建設和體系建設還是不能正確地看待的，或存在模糊的概念。

習近平總書記最早提出“風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”。

2015年8月12日22時51分46秒，天津市濱海新區天津港的瑞海公司危險品倉庫發生特別重大火災爆炸事故，事故造成165人遇難、8人失蹤和798人受傷。

針對天津大爆炸事故，2015年8月15日習近平總書記強調血的教訓極其深刻,必須牢牢記取。各生產單位要強化安全生產第一意識,落實安全生產主體責任,加強安全生產基礎能力建設,堅決遏制重特大安全生產事故發生。

2016年1月中共中央政治局常委會上習近平總書記又發表了重要講話,指出：“必須堅決遏制重特大事故頻發勢頭,對易發重特大事故的行業領域採取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制,推動安全生產關口前移,加強應急救援工作,最大限度減少人員傷亡和財產損失。”

習近平總書記提出“風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”是一項全新的工作機制，必須通過不斷地實踐總結加以完善和推廣。因此2016年4月28日,國務院安委辦發出《國務院安委會辦公室關於印發標本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》(安委辦[2016]3號)，通知明確佈置了關於在河北省張家口市、山西省陽泉市、遼寧省大連市、浙江省寧波市、江西省贛州市、福建省福州市、山東省泰安市和棗莊市、湖北省鄂州市、廣東省深圳市、甘肅省蘭州市等11個試點城市，在試點的基礎上形成一批可複製、可借鑑的經驗做法。

可見，風險分級管控、隱患排查治理雙重預防工作機制是一項全新的機制建設，有必要通過實踐摸索總結相關經驗。

2016年10月9日，國務院安委會辦公室發佈《關於實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》再次重申了雙重機制建設，其雙重機制建設最重要的目的就是遏制重特大事故的發生。《意見》中即使談到有關“體系”，也是“建立完善隱患排查治理體系”。“雙重預防機制”實際就是建立完善隱患排查治理體系重要工作內容。包括隱患排查治理體系在內的大大小小不同的各種體系組成了完整的安全生產責任體系。

但是在風險分級管控、隱患排查治理雙重預防工作機制還沒有試點、也沒有總結經驗，在毫無經驗可言的時候各地一哄而上開展所謂的雙重預防機制建設。直到現在又將“雙重機制”建設乾脆説成是“雙重體系”建設，只能説明在安全生產管理上缺少嚴謹的科學態度，形式主義的思潮在安全生產管理上還是具有一定的市場。

“風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”本是安全生產管理體系中的一項重要工作，但是由於長期忽視，未能形成一整套有效的工作機制。

實際上，實施“雙控機制”的責任主體不同，其管理要求不同。“雙控機制”責任主體可分為政府及其有關安全生產監管部門和生產經營單位兩大責任主體，也就是説政府及其安全生產監管部門有具體的“雙控機制”工作內容和要求，生產經營單位有生產經營單位有具體的“雙控機制”工作內容和要求，兩者之間雖有關聯但工作內容和要求是不完全相同的。而現在一味強調生產經營單位“雙控機制”而忽視各級政府部門“雙控機制”是與當初提出的標本兼治遏制重特大事故工作的要求是不相符的。

就“雙控機制”責任主體而言，以遏制重特大事故為重點的“雙控機制”建設責任主體應該是各級政府及安全生產監管部門，構建雙重預防性工作機制中的“抓住關鍵時段、關鍵地區、關鍵單位、關鍵環節”顯然是對各地政府和安全生產監管部門提出的，至於“關鍵單位”、“關鍵環節”的提出也是應由政府部門和安全監管部門確認，督促落實關鍵單位和關鍵環節建立和落實雙控機制。而現在的情形是，有關政府和安全生產監管部門把“雙控機制”一股腦地、不分青紅皂白地全部交給生產經營單位，而政府和安全生產監管部門是如何建立雙控機制工作卻沒有具體的內容和要求了。

一些地區發生重特大生產安全事故，追究其原因，其最重要的原因之一就是當地政府和安全生產監管部門根本不知道本地區有哪些重大安全風險和重大隱患，就是發現了重大安全風險和重大隱患也不採取有效的以行政手段加強隱患整改措施，最終導致事故的發生。以江蘇響水大爆炸事故為例，事故發生前政府有關部門已經查出了該公司存在的許多隱患，但有關部門沒有采取有效措施消除這些隱患，以至於最終發生了安全事故。所以有關政府及安全生產監管部門“雙控機制”不健全是當前安全生產管理嚴重問題之一。

其實，由於生產經營單位不同、隱患內容和大小是不相同的，其“雙控機制”建設的內容和要求不應當是完全一樣的，即使本次修改的《安全生產法》要求企業“組織建立並落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制”其內容和要求也不應強求一致，企業應根據自身安全生產管理實際建立相應的“雙控機制”，要求所有的生產經營單位都按照統一要求開展“雙控機制”建設甚至是“雙控體系”建設是教條的也是不現實的，實則將安全生產管理體系要求搞亂了，最終導致生產經營單位在安全生產上搞形式主義。

因此，有關政府及安全生產監管部門以及生產經營單位要科學地理解“雙控機制”建設，各自負起不同的“雙控機制”建設的主體責任，不要再輕言“雙控體系”建設了，實事求是地開展各項安全生產機制建設，努力構建全面的安全生產責任體系。