淺議鄉村振興戰略背景下鄉村治理法治化問題

摘要：十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這是黨中央對三農工作的新要求、新部署，治理有效是實施鄉村振興戰略的重要內容，實現鄉村治理法治化是實現鄉村治理有效的必然選擇。在我國法治文化、法治環境還沒有徹底形成的情況下，用法治保障每一項任務的完成顯得特別重要。但是，我國目前保障鄉村振興戰略實施的法律條文不完善，當前鄉村治理法治化存在一系列新問題，必須從自治、德治、法治相結合的角度，不斷推進鄉村治理法治化，社會強烈呼籲鄉村振興法的出台。本文通過對當前法治現狀分析，提出了有關鄉村治理法律條文的完善建議，為鄉村振興戰略的早日實現建言獻策。

關鍵詞：鄉村振興；治理有效；治理法治化；農村

黨的十八屆四中全會明確提出推進基層治理法治化，強調“全國推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。” [①]  黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。加強農村基層基礎工作，健全自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系。［1］要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。因此，實現鄉村基層治理法治化是我們黨站在新時代的歷史起點，為解決“三農”這個全黨工作重中之重問題提出的新擘畫，不僅是實現國家治理現代化的題中應有之義，更是實施鄉村振興戰略的必然選擇，我們必須從全局性、戰略性的高度認真研究並切實推進鄉村基層治理法治化。

一、推進鄉村治理法治化是實施鄉村振興戰略的必然選擇

鄉村治理法治化是指在堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一前提下，按照法律來治理基層事務，即將鄉村基層的經濟、文化等一切活動及公民的所有行為都納入法治化、規範化的軌道，運用法治方式來管理基層事物。［2］鄉村振興戰略是事關農業、農村和農民長遠發展的根本性戰略，涉及農業現代化建設的方方面面，在 2018 年兩會期間，習總書記明確提出了實施鄉村振興的具體路徑是產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興。因此推進鄉村治理法治化，就要貫徹落實好鄉村振興戰略，運用法治思維和方式來實現產業、人才、文化、生態和組織的振興，實現農村的有效治理。

二、當前農村社會治理法治化建設存在的主要問題

（一）農村基層幹部依法辦事能力不足

目前農村村社幹部羣體中依法行政的能力有待進一步提高。一是少數基層幹部盲目追求領導做派，以言代法、以權壓法、法隨言出，刻意樹立個人威信，結果造成與羣眾關係疏遠。二是村幹部對依法治村重視不夠，由於思想觀念、思維習慣僵化，少數村幹部法律知識缺失，部分幹部工作方法、工作作風仍停留於傳統的行政管理模式，民主法治意識不強，依法辦事、管理農村事務的能力較差，導致工作方法簡單粗暴，羣眾意見較大。三是部分“村兩委”內部工作標準和議事程序不健全，給村幹部違紀違法、膽大妄為留下空間，導致基層村幹部腐敗時有發生，造成羣眾對基層組織和村幹部不信任，村民參與村民大會、院壩會的

積極性較低。

（二）農村社會環境中法律公信力較低

目前在農村基層中普遍存在公信力不足的情況。部分羣眾對政府的過度依賴，當有問題產生、個人利益得不到解決和維護時，很大一部分羣眾信“訪”不信“法”，認為法律服務、司法手段門檻高，成本大，負擔不起，開始責怪政府或基層組織，習慣於依賴政府通過信訪等行政手段解決問題。同時受傳統熟人社會的影響，農村的法律環境不容樂觀，如現階段在國家大力倡導和實行土地流轉過程中，農户與農業企業主之間簽訂合同，往往由於農民的合同意識和法律素養缺乏，導致農户擅自毀約的情況發生，在一定程度上影響了農村土地的順利流轉和農業產業化發展。與此同時，在農村基層普遍設有司法所、綜治辦，村有治保委員會和治安聯防大隊等農村法治建設和宣傳機構，但相關機構的職能作用發揮不充分，服務羣眾的主動性和意識不足。農村部分司法行政執法人員執法不文明、不規範、不

嚴格等現象時有發生，導致發生羣眾抗拒執法的情況。

（三）農村基層法律制度有待完善

現有農村相關法律法規原則性強，規範性和可操作性不足，條文較為粗疏，規定過於原則和籠統，地方性法規的地方特色不突出，難以充分發揮指導效果。特別是當前工業化、城鎮化和農業產業化建設進程中，涉及農村投融資體制、土地使用、產業調整等方面的法律法規還遠遠不能適應新形勢的需要。同時，在法律不完善的領域缺乏有效的鄉規民約、村規民約對幹部和羣眾行為進行約束，使基層工作的制度化、規範化和法治化大打折扣。

（四）農村基層法律服務宣傳不到位

現階段普遍存在農村社會法治宣傳教育滯後。一是部分農民的法律意識淡薄，對法律知之甚少，甚至胡攪蠻纏，以身試法，導致糾紛和惡性案件發生。二是基層法制宣傳不完善。農村法制宣傳過程中過於強調村民知法、守法，而忽略了村民學法、用法，致使羣眾學法用法積極性和自覺性不夠，缺乏用法律知識依法保護自己合法權益的自覺性。三是農村基層法律服務有待提高。農村基層的律師、公證人員、司法鑑定人員等相關執業人員的服務意識不強，發展不平衡，創新性不夠，存在對法律當事人敷衍塞責、應付了事等現象。

三、鄉村振興背景下鄉村治理法治化面臨的新問題

隨着新農村建設和美麗鄉村建設的不斷推進，改革開放 40 年來的農村社會已經發生了歷史性的變革，不僅為鄉村振興奠定了基礎，同時也為鄉村振興所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相結合的鄉村治理體系，帶來了許多新情況和新問題。

（一）農民法治觀念和民生意識不斷增強，但法治方式的運用仍然欠缺

隨着農村改革開放的不斷深入，農村現代化水平不斷提升，在農村社會全面依法治國的進程中，農民的法治觀念和民主意識不斷增強，農民逐步擺脱小農意識，與現代社會發展相適應的權利觀念、秩序觀念、自由平等觀念、民主觀念不斷得到強化，這不僅是基層法治可喜的成果，更是基層法治深厚基礎。但農民運用法治方式解決處理問題，依然有較大欠缺，人們習慣於“信訪不信法”“找政府不找市場”，習慣“拉關係、講人情、談勢力”等。

（二）現代社會治理工作格局基本形成，但主體缺位現象依然突出

在推進基層治理法治化和鄉村振興過程中，按照中央的統一部署和要求，地方不斷深化治理實踐，特別是精準扶貧工作的開展，現在農村社會的治理工作格局已經形成，黨委領導、政府主導、社會協調、公眾參與的鄉村社會治理格局基本形成，體現了應有的制度優勢，有力激發了不同社會主體在鄉村治理中的作用與活力。鄉村治理的真空地帶逐步形成了“動感地帶、生命地帶”。儘管如此，鄉村治理中主體缺位的現象依然突出，成為亟待解決的突出問題。究其原因不僅有基層黨組織的虛化、弱化、邊緣化的“三化”問題。也有鄉村自治組織、行業組織發育不全，功能不全的問題，還有外部組織管控影響不到位的問題，導致農村社會面臨的農村黨組織與黨員分離，村委會與村民分離，土地發包方與承包方分離等問題難以根除。

（三）鄉村治理的法規制度體系不斷健全，但立法不完善的問題一時難以解決

基層法治建設經過長期的努力，在法規制度體系建設方面取得了長足進步，村民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程、行政法規及法律制度共同構建了一個相對完善的鄉村治理規範體系，為鄉村治理提供了充分的法律依據，有力推進了鄉村治理法治化的進程。［3］但不容否認的是，在農村社會治理方面對照法治的要求，我們在立法上的欠缺還是十分明顯的。立法衝突現象比較突出，上位法和下位法，或者不同部門法相互牴觸、相互矛盾，造成法律適用的困惑；一些立法聽取羣眾意見不夠，過多地體現了部門和地方利益，造成羣眾有意見，甚至不滿。

（四）農村社會結構調整深化，公共服務差異化、均衡化要求難以滿足

隨着黨中央對“三農”工作的重視不斷加強，農村的改革力度不斷加大，使農村社會結構發生了深刻的變化。一方面表現在農村家庭結構的變化，農村普遍出現了“空巢”“留守”“外出”現象，另一方面，撤區並鄉和村組合並後，農村新居民組織和新社區出現引起了社會結構調整，引起了利益調整，農村矛盾日益複雜，對鄉村治理提出了新要求，農村公共服務因人因地因時而異，服務越來越難，而農村公共服務資源本來就相對有限，更多的集中在村（社區）級行政中心周圍，所以圍繞提高農村公共服務有效供給，打造鄉村治理科學機制，提高治理能力水平，就顯得格外迫切。實施鄉村振興戰略，鄉村治理是關鍵。我們要按照鄉村振興戰略提出的治理有效和自治、德治、法治相結合的要求，不斷探索推進鄉村治理的新途徑，從而實現鄉村治理的法治化。

（五）農村信息化趨勢日益明顯，社會管控難度日益加大

互聯網的發展深刻影響和改變了農村社會，電視、電腦、手機、互聯網在農村已經普及，不再是奢侈品，一網一世界，一指一價值。新媒體時代來臨，信息傳播使人們的思想更加複雜多變，價值選擇更加困難。因此，在新媒體時代如何管控好信息是當今農村社會治理的一道新的難題。

四、鄉村振興過程中推進鄉村治理法治化的新探索

實施鄉村振興戰略，關鍵在鄉村治理。我們要按照鄉村振興戰略提出的治理有效和自治、德治、法治相結合的要求，不斷探索推進鄉村治理法治化的新途徑。

（一）着眼頂層設計和總體規劃，不斷健全鄉村治理的制度規範體系

法律是法治的基礎和前提，良法才能善治。針對當前農村治理中出現的立法問題，我們要加強頂層設計和總體規劃，推進治理制度規範體系建設。［4］一方面要運用科學方法，力求完善質量不高、總量不足，不適應農村新形勢新變化的制度規範。另一方面突出地方特色，要充分發揮村規民約的作用。村規民約是鄉村約定俗成，相守堅持的規範，更多地體現了德治和自治的內在要求。因此，在推進鄉村基層法治化過程中要廣泛發揚基層民主，聽取羣眾意見，聚納民眾智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法規律，不斷健全完善村規民約，使之同國家立法相互配套，相互銜接，形成一個結構完備，內容完整的治理法規制度體系。

（二）着眼於激發活力，不斷健全鄉村治理法治化的組織體系

一個法治的社會應該是一個主體地位平等且充滿活力的社會，鄉村基層治理法治化必須有效激發社會各類主體的活力，充分發揮其作用。首先，要發揮基層黨組織的關鍵作用，要圍繞依法治國的總要求，不斷強化基層黨組織建設，增強農村基層黨組織的凝聚力、創造力和戰鬥力，把黨組織資源轉化為鄉村治理的法治資源。其次，要推進基層自治和民主協商，擴大公眾參與，充分發揮農村各自治組織各社會團體和各行業協會在治理中主體作用。再次，要強化農村基層法治機構和隊伍的專門作用，建立以基層法庭、公安派出所、人民調解委員會、司法所為骨幹的法治網絡，挑起農村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不斷健全鄉村治理法治化的工作機制

鄉村治理法治化的基礎在基層，重點在基層。圍繞鄉村治理法治化，我們要把問題消化在基層，把糾紛調處在基層，把矛盾化解在基層。我們要重點開展送人才下鄉、送政策下鄉和普法下鄉活動，推動調查研究下基層，信訪接待下基層，公共服務下基層，把源頭管理、動態管理和應急處理結合起來，健全完善基層決策機制、風險評估機制、民意吸納評估機制、公眾利益表達機制、矛盾排查調處機制，及時妥善有效合法解決農村社會苗頭性、傾向性問題和顯性矛盾，牢牢掌握基層治理法治的主動權。

（四）着眼於約束權力，不斷提高鄉村治理法治化的能力和水平

鄉村基層治理法治化對幹部羣眾的素質提出了新要求。提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，是實現鄉村治理法治化的關鍵所在。首先要在樹立法律權威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，鄉村治理的基本方式是法治，黨員幹部要認真學法、用法，樹立法律權威、運用法治思維和法治方式解決矛盾問題；其次要在公正執法上下功夫。執法公正最能體現法治，老百姓也最為關心。處理農村發展中的問題就一定要規範執法行為，讓老百姓從每一件事情處理中感受到公平正義。

（五）着眼於以民為本，不斷創新鄉村治理的法治模式

面對農村社會結構深刻變化，利益格局深刻調整的新情況，農村社會治理必須加強法治模式創新。鄉村治理法治化要順應農民對美好生活的嚮往，關注農民對美麗鄉村、平安鄉村、法治鄉村、幸福鄉村建設的訴求，通過網格管理，一站服務等，運用互聯網 +模式，探索鄉村治理法治化的科學模式。

參考文獻：

[1]李勇華.農村基層社會管理創新與村民自治制度的內洽性研究[J].東南學術，2012（2）：68-79.

[2]鍾漲寶，狄金華.社會轉型與農村社會治理機制創新[J].華中農業大學學報（社會科學版），2011（2）：10-12.

[3]徐漢明.推進國家與社會治理法治化現代化[J].法制與社會發展，2014（5）.

[4]趙傳君.社會治理法治化的深層思考[J].經貿管理，2015（1）：121-123

[①] 劉丹：《新時期治國理政的偉大綱領》，《全面推進依法治國若干重大問題的思考》，北京：中國友誼出版公司，2014年：第169頁。