預算外資金管理調研報告(精選多篇)

第一篇：預算外資金管理調研報告

文章標題：預算外資金管理調研報告

為了解預算外資金管理情況，更好地貫徹落實預算法，提高預算外資金管理水平，溧水縣人大常委會組成調研組，深入縣有關部門及下屬單位、鎮，通過召開座談會、查閲預算外收支帳目及財務審計報告，對預算外資金使用管理進行了專題調研。調研中我們發現，我縣預算外資金管理起步較早，政府從“收”與“繳”兩個方面切實加強預算外資金的監控與管理，成績顯著。同時，通過部門預算編制改革，實行了綜合預算，現在已逐步形成了一套較為完善的預算外資金管理體系。目前預算外資金管理存在的突出問題是：

思想認識還不到位。一些單位認為預算外資金是部門的資金，自己可以隨意使用和佔有。

票據管理有一定漏洞。按照票據領取、使用、核繳管理辦法，所有單位收費、往來結算業務必須領取財政部門統一印製票據，而少數單位在市場購買“收款收據”使用，容易形成“小金庫”；有的單位領用票據不登記，核銷無手續；有些單位收費票據長期不入帳，佔用挪用預算外資金時有發生，使票據管理難度加大。

私設“小金庫”，不入專户現象時有發生。個別部門、單位公款私存，私設“小金庫”，或將預算外資金直接存入單位工會帳，作為單位內部福利外資金。有的收入不入專户，以各種名義轉移、截留。

管理制度不健全。目前預算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金只是在財政專户過一遍，很快又劃撥回收費單位使用，支出情況追蹤監督不力，造成財政資金長期體外循環。

監督機制不健全。一是預算外資金徵收、入專户、撥款、使用都集中於一個部門，沒有實行分開管理，對資金徵收、流向缺乏必要的監督。二是對監督檢查發現的違規現象，多年來一直是通報和要求整改，有的單位仍我行我素，難以處罰到位，沒有約束力。調研組建議：

一、提高認識，轉變觀念。

要認識到預算外資金是地方財政收入的一種非税收入，是地方財政財政資金的重要組成部分，不能隨便亂動、挪用和截留。要重新認識預算外資金的三權所屬關係，即所有權歸國家、調控權歸政府、管理權歸財政，這是預算外資金從“兩權不變”到“還錢還權”的重大改革。

二、加強票據管理，從源頭上把關。

要完善票據管理模式，使用新的票據管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯網的方式進行票據管理，把票據管理與資金管理科學有效結合起來，真正做到“驗舊換新，票款同行”，進一步規範預算外資金徵管行為，有效地防止收入不進專户和截留，隱瞞收入等現象。要加大對票據稽查力度，確保從源頭上加強票據管理。

三、規範和完善“收支兩條線”，防範私設“小金庫”。

嚴格執行“收支兩條線”，收入全額上繳專户，支出由財政部門核定指標，統一安排使用。部門和單位必須經財政部門批准，只能在一家銀行設立一個預算外資金支出帳，且只能支不能收，只能接納財政專户撥付的預算外資金。要防範私設“小金庫”現象，防止部門、單位把預算外資金當成自己的“私房錢”、“取款機”來使用，防止預算外資金的體外循環。逐步實行“單位開票、銀行代收、財政統管”的管理制度，做到票款分離，資金通過財政專户進行劃撥和結算。

四、強化綜合預算管理，逐步推行“陽光工程”。

嚴格預算管理，認真編制年度綜合收支預算，統籌考慮預算內外收支，將預算內外資金捆綁一起，支出按定額統籌安排，作為預算內資金的補充，以彌補人員經費公用經費的不足，充分發揮財政資金的整體效益。用於工資、獎金、補貼、津貼和福利等方面支出，應嚴格執行財政部門核定的項目、範圍和標準，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統一各部門、單位獎金、福利發放標準，做到透明化。積極發揮會計核算中心的監督作用，從原始單據入手，強化預算外資金的支出監督，引導預算外資金合理流向，充分發揮預算外資金的效益。

《預算外資金管理調研報告》來源於範文搜網，歡迎閲讀預算外資金管理調研報告。

第二篇：關於加強預算外資金管理的決定

關於加強預算外資金管理的決定

發文單位: 國務院

文號:國發（1996）29號

頒佈日期: 1996-7-6

實施日期: 1996-7-6

點擊次數: 2136

關於加強預算外資金管理的決定

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

改革開放以來，預算外資金增長較快，對經濟建設和社會事業發展起到廠一定的積極作用。但是，近幾年來有的地方違反《中華人民共和國預算法》和國務院的有關規定，擅自將財政預算資金通過各種非法手段轉為預算外資金，有些部門和單位擅自設立基金或收費項目，導致國家財政收入流失，預算外資金不斷膨脹。同時，由於管理制度不健全。預算外資金的使用脱離財政管理和各級人大監督，亂支濫用觀象十分嚴重。這些問題不僅造成了國家財政資金分散和政府公共分配牲序混亂，而且加劇了固定資產投資和消費基金膨脹，助長了不正之風和腐敗觀象的發生。根據中共中央十四屆五中全會精神，觀就進一步加強預算外資金管理作出如下決定：

一、嚴格執行《中華人民共和國預算法》，禁止將預算資金轉移到預算外

各級人民政府要嚴格按照《中華人民共和國預算法》和財政法規的要求，切實加強對財政預算資金和預算外資金的管理，完善對財政資金的監督檢查制度。任何地區、部門和單位都不得隱瞞財政收入，將財政預算資金轉為預算外資金。財政部門要嚴格按照“控制規模、阻定投向、健全制度、加強監督”的原則，加強財政週轉金管理。各部門、各單位未經財政部門批准，不得擅自將財政撥款轉為有償使用，更不得設置賬外賬和“小金庫”。財政部門尤其不能設置“小金庫”。

二 、將部分預算外資金納入財政預算管理

各地區、各部門要認真貫徹《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於轉發財政部{關於對行

政性收費、罰沒收入實行預算管理的規定)的通知》(中辦發(j卯3)jg號)精神，將財政部已經規定的81項行政性收費項目納入財政預算。

從1996年起將養路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育事業附加費、 郵電附加、港口建設費、市話初裝基金、民航機場管理建設費等13項數額較大的政府性基 金(收費)納入財政預算管理。基金(收費)收入要按現行體制丑時上繳中央金庫或地方金庫，使用由主管部門提出計劃，財政部門按規定撥付，屬於基本建設用途的，由財政部門按計劃部門批准的項目計劃安排支出，實行收支兩條線管理，加強財政、審計監瞥。基金(收費)收支在預算上單獨編列反映，技規定專款專用，不得挪作他用，也不能平衡預算。具體管理辦法由財政部會同有關部門規定。

地方財政部門按國家規定收取的各項税費附加，從1996年起統一納入地方財政預算，作為地方財政的固定收入，不再作為預算外資金管理。

今後要積極創造條件，將應當納入財政預算管理的預算外資金逐步納入財政預算管理。

三、預算外資金管理範圍

預算外資金，是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。其範圍主要包括：法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等(請幫助宣傳好範文 網：)；國務院或省級人民政府及其財政、計劃(物價)部門審批的行政事業性收費；國務院以及財政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金；用於鄉鎮政府開支的鄉白籌和鄉統籌資金；其他未納入預算管理的財政性資倉。

社會保障基金在國家財政建立社會保障預算制度以前，先按預算外資金管理制度進行管理，專款專用，加強財政；審計監督。

按照《企業財務通則》和《企業會計準則》的規定，國有企業税後留用資金不再作為預算外資金管理。事業單位和社會團體通過市場取得的不體現政府職能的經營、股務性收人，不作為預算外資金管理，收入可不上繳財政專户，但必須依法納税，並納入單位財務收支計劃，實行收支統一核算。

四、加強收費、基金管理，嚴格控制預算外資金規模

收取或提取預算外資金必須依照法律、法規和有法律效力的規章制度所規定的項目、範圍、標準和程序執行。

行政事業性收黃要嚴格執行中央、省兩級審批的管理制度：收費項目按隸屬關係分別報國務院和省、自泊區、直轄市人民政府的財政部門會同計劃(物價)部門批准；確定和調整收贊標準，按隸屬關係分別報國務院和省、自治區、直轄市人民政府的計劃(物價)部門合同財政部門批准；重要的收費項目和標準制定及調憋應報請國務院或省級人民政府批准。省、自治區、直轄市人民政府批踺的行政事業性收費項目和收費標準報財政部、國家計委寄案。省，自治區、直轄市以下各級人民政府(包括汁劃單列市)及其部門無權審批設立行政事業性收贊項目或調整收典標準。行政性收費中的管理性收費、資源性收費、全國性的證照收費和公共事業收贊，以及涉及中央和其他地區的地方性收費，實行中央一緞審批。國家法律、法規中已明確的收費，具體徵收管理辦法的制定和修改由財政部、國家計委會同有關部門負責。地方性法規中已明確的收貲，具體徵收管理辦法的制定和修改由省級財政、計劃（物價）部門會同有關部門負責。末拉規定報經批准的或不符合審批規定的各種行政事業性收費，都屬亂收費行為，必須停止執行。財政部、國家計委男會同有關部門抓緊起草《行政性收費管理條例》，報國務院審批發布。

徵收政府性基金必須嚴格按國務院規定統一報財政部審批，重要的報國務院審批：基金立項的申請和批准要以國家法律、法規和中共中央、國務院有關文件規定為依據，否則一律不予立項。地方無權批准設立基金項目，也不得以行政事業性收費的名義變相批准設立基金項目。對地方已經設立的基金項目，必須按照《國務院辦公廳轉發財政部、審計署、監察部對各種基金進行清理登記意見的通知》(國辦發[1995)25號)的規定進行清理登記，由財政部負責審查處理，重要的報國務院審批。

財政部門要建立健全行政事業性收贊和政府性基金的票據管理與監督制度。各部門和各單位在執收時，必須按隸屬關係使用巾央或省級財政部門統一印製或監製的票據。

五、預算外資盒要上繳財政專户，實行收支兩條線管理

預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位自有資金，必須納入財政管理。財政部門要在銀行開設統一的專户，用於預算外資金收入和支出管理。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專户，支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，從財政專户中撥伺，實行收支兩條線管理。

對部門和單位的預算外資金收支桉不同性質實行分類管理。國家機關和受政府委託的部門單位統

一收取和使用的專項用於公共工程和社會公共事業的基金、收費，以及以政府信譽強制建立的社會保障基金等，收入全額繳人同級財政專户，支出按計劃和規定用途專款專用，不得挪作他用，收支結餘可結轉下年度專項使用；各部門和各單位的其他預算外資金，收入繳人同級財政專户，支出由財政結合預算內資金統籌安排，其中少數費用開支有特殊需要的預算外資金，經財政部門核定收支計劃後，可按確定的比例或按收支結餘的數額定期繳人同級財政專户。

預算外資金結餘，除專項資金按規定結轉下年度專項使用以外，財政部門經同級政府批准可按隸屬關係統籌調劑使用。

有預算外收支活動的部門和單位經財政部門批准可在指定銀行開設預算外資金支出賬户，確有必要的，也可再開設一個收入過渡性帳户。未經財政部門審核同意，銀行不得為部門和單位開設預算外資金賬户。

部門和單位上繳財政專户的預算外資金，必須拄財政部門規定的時間及時繳入財政部門在銀行開設的預算外資金專户，不得拖欠，截留和坐收坐支。逾期未繳的，由銀行從單位資金賬户中直接劃入財政專户。

六、加強預算外資金收支計劃管理

財政部門要建立預算外資金預決算管理制度。各部門、各單位要校規定編制預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃，並及時報送同級財政部門，對預算內撥款和預算外收入統一核算，統一管理。財政部門要在認真審核單位預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃的基礎上，編制本級預算外資金收支計劃，報經同級人民政府批准後組織實施。年度終了，財政部門要審批單位的預算外資金收支決算，編制本級預算外資金收支決算，井報同級政府審批，在此基礎上，編制包括預算內、外收支的綜合財政計劃。

七、嚴格預算外資金支出管理，嚴禁違反規定亂支挪用

各部門、各單位要嚴格按國家規定和經財政部門核定的預算外資金收支計劃和單位則務收支計劃使用預算外資金。專項用於公共工程、公共事業的基金和收費，以及其他專項資金，要按計劃和規定用途專款專用，由財政部門審核後分期撥付資金；用於工資、獎金、補貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴格執行財政部門核定的項目、範圍和標準；用於固定資產投資的支出，要按國家規定立項，納入國家固定資產投賢計劃，並按計劃部門確定的國家投資計劃和工程進度分期撥付；用於購買專項控制商品方面的支出，要報財政部門審查同意後，按國家有關規定辦理控購審

批手續。嚴禁將預算外資金轉變非財務機構管理、賬外設賬、私設”小金庫”和公款私存；嚴禁用預算外資金搞房地產等計劃外投資．從事股票、期貨等交易活動以及各種形式的高消贊。

財政部門要認真履行職責，建立健全各項管理制度，積極做好各項服務工作，及時撥付預算外資金，切實加強對預算外資金的管理。

八、建立健全監督檢查與處罰制度

各級人民政府要接受同級人民代表大會對預算外資金使用情況的監督。各級財政部門要加強對預算外資金收入和支出的管理，建立健全各項收費、基金的稽查制度，並會同人民銀行共同做好預算外資金賬户的開設和管理工作。各級計劃(物價)部門要按照收費管理的職責分工，認真做好收費標準的審核工作，嚴肅查處各種亂收費行為。各級審計、監察等部門要根據國家政策和宏觀管理的要求，與財政部門協調配合，對同級各部門和下級政府顴算外資金的財務管理進行監督檢查，促進資金的合理使用。

對違反預算外資金管理規定者，要依照國家法律、法規予以處罰：

對隱瞞財政預算收入，將預算資金轉為預算外的，要將違反規定的收入全部上繳上一級財政。同時，要追究有關部門和本級政府領導人的責任，依據情節輕重給予處分直至撤銷其職務。對違反國家規定擅自設立行政事業性收費、基金項目或擴大範圍、提高標準的，違法金額一律沒收上繳財政。同時追究有關領導的責仟，依據情節輕重給予處分直至撤銷其職務。對用預算外資金私設“小金庫”搞房地產等計劃外投資、。從事股票、期貨交易和不按規定要求開設預算外資金賬户等違反規定的活動，以及濫發獎金和實物的，除責令追回資金上繳同級財政外，還要依照有關規定予以處罰，並依據情節輕重給予當事人和有關領導處分。

對擅自將財政預算撥款挪作他用或轉為有償使用的，其資金一律追回上繳上一級財政，並相應核減以後年度的財政預算撥款，同時給予有關責任人相應的處分。

財政、計劃(物價)、銀行等部門工作人員在預算外資金管理工作中要忠於職守，秉公 辦事。對玩忽職守的，由所在單位或上級主管部門給予行政處分。

以上違反規定者，情節嚴重構成犯罪的，要移送司法機關依法追究刑事責任。

九、各級政府必須重視和加強預算外資金的管理

加強預算外資金管理是當前和今後一個時期各級人民政府的一項重要任務。各級人民政府要根據本決定精神，按照《國務院批轉財政部等部門關於清理檢查預算外資金意見的通知》(國發

c1996)12號)要求，立即組織力量對預算外資金認真進行清理整頓，屬於國家規定應納入預算管理的資金，要堅決按規定執行，對不符合國家規定設立的收費和基金項目一律取消。今後國家原則上不再出台新的基金。各級人民政府要把預算外資金管理工作列入重要的議事日程，定期聽取有關預算外資金管理情況的彙報，及時解決管理中出現的問題，協調好政府有關部門之間的工作關係，統一認識，密切配合，共同做好預算外資金的管理工作。各級人民政府要按本決定的要求，認真部署，儘快落實。各地區、各部門要在1996年底前將加強預算外資金管理的情況上報國務院，同時抄送財政部。

本決定自發布之口起實行。凡與本決定不一致的政策和規定，一律以本決定為準。

【大 中 小】【打印】【關閉窗口】

第三篇：對預算外資金管理的思考

預算外資金，是指不納入預算管理，但卻用於滿足政府履行其職能需要的財政性資金。我國預算外資金形成於建國初期，改革開放後，特別是市場經濟體制建立以來，政府職能和社會分配格局發生了巨大變化，預算外資金迅速增長，而對預算外資金認識上的滯後和政策、管理手段的缺位，造成預算外資金遊離於政府控制之外，並一再膨脹，既扭曲了收入分配結構

，分散了國家財力，又滋生了腐敗現象。近年來隨着“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規模，增加了政府宏觀調控能力，但仍缺乏具體有效的法規制度以及運行機制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認識並解決預算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待待解決的問題。

一、預算外資金管理缺位的具體表現

(一)預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

根據財政部《預算外資金管理實施辦法》，各單位應按照財政部門的規定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經費定額和開支標準對該計劃進行審批後，彙總編制年度總計劃。但實際的執行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規範的彙總預算，只是粗略地按基數增加增長的辦法編制並下達預算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專户資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清;支出時由於沒有明確的定額標準，資金使用仍處於“以收定支”階段。預算外資金管理粗放，給用款單位擠佔挪用資金提供了可乘之機。

(二)國家已明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，致使財政的宏觀調控能力減弱

我國由於經濟發展水平較低，一些欠發達省份長期處於財政困難狀況，嚴重製約着經濟和社會的發展。從財政的資金管理看，一方面，預算內資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應納入預算的資金遊離於財政預算管理之外。究其原因:一是收費單位原編制為自收自支的事業單位，一旦將其收入納入預算管理，就要理順各方面的管理關係，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標;二是就單位而言，收費收入不足以抵頂其正常支出，有些單位甚至還有鉅額貸款，因此改變財政管理方式，就意味着財政負擔加重;三是執收單位作為徵收主體在認識上存在偏差，擔心納入預算管理後對其經費保障產生影響，還有一些單位錯誤地認為預算外資金“誰收誰用”，主觀上不願意把專户資金納入預算管理。

(三)監督檢查機制不健全，約束軟化，財政監督流於形式

目前預算外資金的監督檢查普遍存在着重收入輕支出的現象，一味強調納入財政專户管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出以後，用款單位怎樣使用、用到什麼地方都不得而知。事實上有的單位常常以事業發展、專項經費為名申請撥款，但實際上多用於人頭經費，事業發展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應有的作用。這可以從近幾年審計查處的一些單位擅自擴大行政開支範圍、亂髮津貼、私費公付等問題中得到映證。同時由於收費經費化，資金支出向個人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財政支出結構不合理，降低了國家基礎設施投資效率。

(四)資金徵繳模式陳舊、徵繳程序不科學，導致部分資金逃避財政監督，形成體外循環儘管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統管”的徵管體制。但由於種種原因，一些地區仍處於自存自繳的狀態。而預算外資金收入過渡户的存在，給個別單位截留預算內外收入、坐收坐支預算內外資金提供了可能。另外，由於徵繳程序不嚴密、不科學，也容易形成資金體外循環。如一些地方出台的行政事業性收費屬於省、地(州、市)、縣(市、區)三級預算收入，應按比例納入同級財政預算管理。但其具體徵管模式是，由地縣基層單位負責收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續，待審批後，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然後各自繳入國庫。這種方法雖有利於資金到位，但對按級次入庫的資金，由於徵繳過程涉及多個環節，又沒有必要的財政監督手段，容易形成既不解繳當地國庫，又不納入專户儲存的體外循環資金。

(五)相關政策和配套措施缺位，影響了國家財經法規的貫徹落實

根據財政部《預算外資金管理實施辦法》，行政主管機構可以按照國家規定從所屬企事業單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據使用、支出範圍及資金管理都沒有作出具體明確的規定。目前，一些地方迫於強大的財政壓力，不得不要求預算部門自

行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由於沒有具體的政策規定，一些單位超標準收費、使用不合法票據以及白條收費，進而逃避專户管理、違規投資基建，甚至隱瞞收入、私設小金庫等問題時有發生。此外，一些國家收費命令取消，但由於沒有及時理順和解決相關的單位經費，致使一些旨在建立政府與民間良性關係、規範行政行為、

減輕企業負擔的國家政策無法落到實處。

二、加強和完善預算外資金管理的措施

針對預算外資金管理工作的發展現狀和存在問題，建議各級財政部門圍繞財政綜合預算的總體目標，從健全機制、規範運作兩個方面逐步實現預算內外資金統管、同管。

(一)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算

建立公共財政收入徵管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內容。應該説實行真正的綜合財政預算，將預算內外資金統一安排使用並最終取消預算外資金，只是時間問題。根據國務院轉發財政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民羣眾生活相關程度，採取逐步將預算外資金納入預算管理的做法。因此，各級財政首先要將國家明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預管管理，相應支出通過預算予以安排。其次對有預算外資金收入的單位必須自下而上地編制預算外資金收支計劃，並將其納入單位的財務收支計劃和財政的綜合預算;預算外收入要全部納入專户管理，相應支出由財政統籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經費的作法，要比照部門預算的統一要求核定經費支出，實行“預算制”，進而促進執收執罰部門依法行政。

各級財政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監督、重微觀輕宏觀、重預算內輕預算外的傳統理財觀念，充分認識財政宏觀調控和財政監管工作的重要性，克服本位主義和小團體意識，切實加強綜合財政預算編制工作，提高財政資金的管理能力。近年一些地方已經取消了預算外資金的概念，並全面推行政府非税收入銀行代收管理辦法，這對建立公共財政收入徵管體系和國庫集中收付制度不能不説是一個有益的探索和實踐，具有很強的借鑑意義。

(二)積極藉助科技手段以及高效、智能的網絡管理系統，徹底改革預算外資金收繳制度

規範預算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應收盡收。要以收費票據為資金監管源頭，利用現代科學技術手段賦予財政票據信息功能，再借助收費單位、代收銀行、財政三家之間強大的網絡管理系統，徹底建立起一個“單位開票、銀行代收、財政統管”的預算外資金徵管體系。由於所有收費通過銀行代收，不僅便於財政性資金集中納入財政管理，增強財政調控能力，使財政專户發揮“準國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構建了財政部門與執收單位間高效的收費票據領購、核銷管理模式，大大提高了財政部門對執收單位收取預算外資金的監控力度，有力地遏止了自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。

(三)切實完善配套措施和法規建設，努力提高預算外資金的管理效率

預算外資金管理改革是一項政策性強、難度大的工作，它不僅關係到單位原有權力、利益調整，而且涉及單位性質、經費供給以及內部減員等現實問題。因此，只有把它與財政管理制度改革、政府機構改革以及經濟體制改革等結合起來，才能切實貫徹執行國家的財經法規，並達到相互促進的作用。進而對現行的政府性基金和納入預算管理的預算外資金列收列支的管理方式進行更進一步的規範和完善，逐步消除單式預算的弊端，真正發揮財政部們應有的管理監督作用。

近年來儘管我國出台了大量的財政法規，但相對於我國市場經濟發展而言仍處滯後狀態，加之財政法規層次較低，財政法律、法規之間，以及同其他法律之間在涉及財政經費投入和財務管理方面存在衝突和矛盾，影響了法律的嚴肅性。因此，要儘快建立、發展和完善市場經濟條件下的財政法制體系，為財政體制改革提供製度保障。另外，通過輿論宣傳澄清對預算外資金性質的模糊認識，爭取全社會的理解和支持，扭轉“三權不變”和“誰收誰用”的運行慣例，為進一步推動綜合預算管理創造良好的社會氛圍。

第四篇：預算外資金管理

財經專家白景明細説政府投資管理立法（與國家預算關係）

時間: 2014-03-06 17:00:1

受訪人：財政部科研所副所長 白景明

採訪人：本報記者 範海堅 史曉龍

政府投資比重下降，但地位未降

記者：1月7日，國務院法制辦公佈了《政府投資條例（徵求意見稿）》，目前意見徵集意見已經於1月30日截止。對於這部眾人矚目的法規您如何評價？您如何評價政府投資在中國經濟生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現了哪些變化？

白景明：改革進程中固定資產投資始終是拉動經濟高增長的主要因素之一。政府固定資產投資對全社會固定資產投資的走勢一直有着強有力的制導作用。但應當看到，從上世紀90年代之後，就總量角度而言，政府固定資產投資佔全社會固定資產投資的比重呈現出不斷下降趨勢，比如國家預算內投資佔全社會固定資產投資的比重1990年是8.7%、2014年降至4.6%。當然，這期間具有一定波動性，最低點是1995年，當時預算內投資佔全社會固定資產投資的比重僅為3%。

政府固定資產投資佔全社會固定資產投資比重下降主要成因有四點：一是國家財政在逐步退出競爭性領域；二是國有企業改制轉型減輕了財政支出負擔；三是非國有經濟實力不斷壯大、自主投資規模急劇擴張；四是固定資產投資主體多元化格局形成後個人投資比重上升（如個人購房支出）。

然而這種比重下降現象並不意味着政府對固定資產投資的制導作用在同步下降。事實是政府依然在較大程度上左右着固定資產投資走勢，突出表現有六點：一是動態調整固定資產投資“准入”制度；二是調控國有企業投資活動；三是運用貨幣政策工具落實投資政策；四是通過變動預算資金投資規模來影響全社會固定資產投資規模；五是通過調整預算資金投資結構來制衡全社會固定資產投資結構；六是運用税收政策影響社會固定資產投資規模和結構。政府制導固定資產投資走勢目的有三點：一是反“經濟週期”；二是落實產業政策、調整產業結構；三是加大公共產品供給規模。回首20年的實踐，可以得出結論説政府的固定資產調控成效顯著，比如在反週期方面，1998年和2014年兩次實施的經濟刺激政策，都實現了通過託底固定資產投資來拉動經濟增長的目標。

政府投資的問題在哪裏

記者：從以往經驗來看，除了在調控經濟方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？

白景明：如何評價政府投資行為始終是一個爭論較大的問題。很多人對政府投資存在的合理性就有疑問，對政府投資活動的管理狀況當然疑問就更大了。應該承認，有疑問是正常的，

一個國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產生的。然而至為關鍵的是怎樣分析問題，包括切入點、價值判斷標準、客觀因素界定等的選擇。

從過去的情況看，政府投資可能存有三個方面問題：一是政府投資界定不完整。對此國內外學術界的看法不一致。西方國家學術界對政府投資的界定比較寬，不僅把財政投資（包括債務支出）計入政府投資，而且把國有企業投資也計入政府投資，因為他們認為國有企業就是政府的組成部分。我國學術界沒有把國有企業投資計入政府投資，在這點上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實際工作中我們對政府投資的界定偏窄，突出表現在：一是沒有把地方政府融資平台的投資活動計入政府投資；二是沒有把教育、文化、衞生等領域內的國有事業單位負債投資計入政府投資，而這些投資活動規模是相當大的。從資金來源角度看，對大量的政府可控資金的投資活動也沒計入政府投資，比如未納入預算管理的政府管控資金的投資活動。政府投資界定範圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規模究竟有多大，結構如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規來管理。舉例而言，2014年我們説政府要啟動4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什麼含義呢？事實是財政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那麼這4萬億元能説是政府投資嗎？

二是政府投資管理制度一直未能與國家預算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應納入政府預算管理，進一步説政府投資從立項申報、立項審查、立項核批到項目預算編制和項目執行都應有嚴格的預算管理規程。正是鑑於此，一些西方國家並沒有單獨的政府投資條件，有關的管理制度是包含在預算管理制度體系中的。我國的實際情況比較複雜，政府投資是由政府規劃部門和政府預算管理部門協調共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實的有效統一問題，但現實是始終未能完整銜接好，突出點是投資規劃確立時往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實上的先立項後落實資金格局，這與政府投資的基本規則是違背的，極易造成政府過度負債和政府投資誘發通貨膨脹。當前地方政府融資平台的投資規模過度擴張反映的正是這種機理。應該指出，地方政府投資融資早就處於失控狀態，中國的城市化建設靠的就是地方政府融資平台，近期只是在刺激經濟的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對政府投資中即便是預算資金的部分也一直沒有建立起完整的預算管理制度體系，比如項目支出的標準體系和項目預算的績效評價。

三是政府投資的專業性管理法規體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運作方式，然而專業性管理法規體系始終沒有建立起來，已有的“招投標法”、“政府採購法”、“預算法”等涉及政府投資管理，但並不針對政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規性。

政府投資需要立法規範

記者：《政府投資條例（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）的公佈有哪些意義？就目前內容來看，您認為它有哪些亮點？又存在哪些不足需要改進？

白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對政府投資行為全程監管的專業管理法規，從而使全社會對政府投資的評價和監督有一個針對性明確的依據；二是約束各級政府可能作出的有違全社會統一意志的投資決策；三是清晰界定投資領域政府和市場的關

系，明確政府投資涉及的不同利益主體的責、權、利關係。現在公佈的《徵求意見稿》最大的亮點有兩個：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責任，特別是後者，對約束政府投資中的不良行為具有強大的推動力；二是提出了相對完整的管理制度框架。

當然，現在發佈的《徵求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個問題：一是如何劃定政府性資金。《徵求意見稿》把“財政預算內投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體説明什麼是財政預算內資金。我國的情況是財政預算內資金的認定較為複雜，《徵求意見稿》中究竟是指納入預算管理的政府資金？還是僅指一般預算內的財政資金？假如是前者，那就包括一般預算、政府性基金預算和國有資本經營預算三者中的投資資金，如果是後者，顯然資金規模就比較小。拙見以為，應該從前者出發界定財政預算內資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《徵求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質。按道理這筆資金屬於政府管控資金，雖然是用於彌補赤字，但最終用途是落在政府投資項目上的。由此，應把它列入政府性資金。

二是投資規劃與預算管理之間關係尚需進一步研討。《徵求意見稿》中關於投資規劃與預算管理之間關係的規定相比過去的法規而言有了長足進步，比如明確指出政府投資年度計劃包括財政預算內固定資產投資計劃。但值得推敲的是《徵求意見稿》在決策程序章節中沒有充分規定預算管理的地位，而只是説投資決策做完之後財政預算內固定資產投資計劃應納入政府投資計劃。這點可以説並沒有脱離過去的先定項目後説錢的思維邏輯。事實是中國總是把政府投資和財政投資分離出來，彷彿政府投資可以脱離政府預算，這在一定程度上直接導致了政府投融資活動的經常性失控，使政府投資規劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經驗是政府投資歷來都要納入預算管理，也就是所稱的“資本預算”，他們的投資規劃是由資本預算來分步落實，投資決策開始就是預算管理的起點，這非常值得中國借鑑。如果我們的投資決策從開始就併入預算管理框架，那也就不會出現投資規劃倒逼預算擴張的事情了。所以，我建議中國要有資本預算，不能把投資規劃和資本預算分開，應該把政府投資決策納入到預算管理框架內。

三是未對政府投資績效評價作出全面規定。政府投資績效評價包括事前、事中、事後三部分，只有做好績效評價，政府投資才會大幅度減少決策失誤和操作失誤，績效評價是政府投資管理的基本工具。然而《徵求意見稿》只規定大項目要進行績效評價，這實際上是為一般項目的匆忙上馬放了口子，應該説與加強政府投資管理的原則不盡相符。換一個角度看，我國現在政府出面搞的項目，一般資金起點都比較高，建一個辦公樓都要上千萬元，基礎設施項目都要上億元，不搞績效評價很難把握好項目的可行性和運行規範性。因此，政府投資條例應對政府投資項目的事前、事中、事後的績效評價作出系統規定，而且應説明這種績效評價是預算資金的績效評價，預算執行部門和預算編制管理部門是實施績效評價的主體機構。

記者：有學者提出，雖然《徵求意見稿》從加強政府投資管理、規範政府投資行為等方面入手，規定了投資方式、決策程序、投資年度計劃、投資建設實施等項內容，並且規範了批准項目建議書、可行性研究報告，初步設計、資金申請報告等文件，希望建立起行政體制內部分權制衡的機制，提高政府投資的科學性和有效性。但這並沒有從根本上改變行政主導的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對此您怎麼看待？有沒有必要進一步提高立法層次？

白景明：《政府投資條例》確屬行政法規，帶有行政管理主導屬性。從長遠看，很有必要提升到立法層次。但我認為，現在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件並不成熟，突出表現是相關配套制度體系不健全。比如，《預算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預算管理還未實現，2014年社會保障資金預算才開始試編，國有資本經營預算編制尚未在各級政府全面鋪開，政府性基金預算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會使今後的法律修改工作異常繁重，另一方面則會降低法律的遵從度。

第五篇：淺談加強預算外資金管理

淺談加強預算外資金管理

隨着經濟體制和財税體制改革的深化，社會主義市場經濟的發展，社會分配關係的調整， 預算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進經濟發展和社會進步等方面起到了一定作用， 但由於預算外資金項目繁多、數額巨大、管理不規範和監督不力等也帶來了一系列的政治、經濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關注。本文就如何加強對它的管理和監督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和有關法律效力的規章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。

一些職權部門權力大， 收費項目多 ，收費也多， 財大氣粗，其經濟實力和社會地位明顯高於其他部門， 造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入， 這既是收費帶來的不良後果， 也是亂收費現象屢禁不止的一個重要原因。

（二）衝擊財政分配，脱離財政監管。

收費單位將資金上繳財政專户實行收支兩條線，只是象徵性地在財政專户旅遊一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有藉口稱其資金是財政撥回的，是經收支兩條線的合法資金。預算外資金脱離了財政監督管理， 收支隨意性大， 自主性強．變成無人過問的“自留地”或難於解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和温牀。

（三）加劇了固定資產投資規模和消費基金雙膨脹。

由於缺乏政策引導、制度約束和必要的監督管理， 預算外資金在使用方向和範圍上較多地偏向兩個方面：

一是用於項目建設和非生產性建設， 計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性 ，造成盲目建設、重複建設、非生產性建設比重過高， 建設使用效力低下的情況。

二是用於本單位自身的日益增長的經費開支，為職工發獎金、搞福利 ，擴大了個人消費基金 ，出現非工資性收入高於工資性收入 ，不直接創造價值的行政事業人員收入遠高於產業工人收入的不合理現象、造成有收費收入和無收費收入部門之間， 以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、加強預算外資金管理應採取的對策措施

針對以上的弊端，我們應採取如下的對策措施：

（一）控制源頭， 規範收費。

一是統一收費立項權。要做到統一審批收費（基金）項目，界定收費性質， 制定收費標準。能否立項以及收費標準的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的， 因此，在收費立項權管理中， 應理順財政與其他相關部門的關係，確立財政在收費立項審批管理中的主導地位。

二是統一票據管理。近幾年來收費程序混亂，與票據管理不嚴格、不統一有重要關係。票據的統一管理要做到統一領發、統一使用、統一繳銷、統一徵管、統一監管， 使預算外資金的源頭管理規範有序。

三是統一單位財務管理。單位的財務部門是管理單位資金和財務的職能部門，進行統一管理的要求要做到：凡是單位內部非獨立核算的業務部門或單位取得的預算外資金，一律併入本單位財務部門的財務帳統一管理、統一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預算外資金， 各下屬單位要定期向其主管部門的財務部門報送收支計劃和執行情況， 以加強監督管理。

四是統一財政專户管理 ，所有預算外資金的收入，均需上繳財政專户， 使財政專户

起到財政預算內金庫的作用，由財政部門根據收費單位上報的支出計劃核撥經費。

（二）健全機制，提高管理質量和效益。

一是建立合理穩定的預算外資金的收支運行機制，預算外資金的收與支是有聯繫的， 單位在將預算外資金繳入財政專户同時， 也關心財政讓他支多少、 怎麼支。這就決定了預算外資金的收入的機制要與支出機制的建立相聯繫，要起到既給動力，又加壓力， 既有激勵 ，又有約束的作用，在收入萬面，要保護合法收費，又要制止亂收費。在支出方面 ，應體現以收定支，核定支出基數 ，並借鑑預算內一些有效的方法來建立一整套的開支標準、考核依據及管理制度。

二是建立預算外資金結餘調節機制， 既要考慮政府的調節需要，又要兼顧收費單位的合理性開支， 因此要適度。這個度的把握應從三個方面來考慮，首先， 要有正確的調節目的 ，正確的調節目的是應該為了規範預算外資金管理 ，不只是為了政府財政多收一些錢， 用於平衡預算。其次， 要確定合理的調節範圍應該是覆蓋預算外資金收、支、餘管理的全過程， 而不是侷限於某個環節、某個過程。同時， 要選擇合理適當的調節方式，目前主要有直接調節和間接調節兩種。直接調控主要是政府通過財政直接參與分配，應充分考慮單位正當合理的需要；間接調控主要是政府通過預決算， 對單位預算外資金進行引導、約束和規範。對專項基金、專項收入等專項基金 ，應考慮其專用性強的特殊性， 應用間接調節。

三是建立有效的監督機制。當前預算外資金管理中暴露出的問題， 重要原因之一就是監督機制不健全， 監督職能弱化， 因此要實現預算外資金的規範化管理， 就必須強化監督， 通過健全財經法規形成監督體系， 加大執法力度等來健全監督機制。

監督機制要起到如下作用：一是通過監督發現問題 ，促進工作改進。二是進行自我約束， 財政部門既是管理部門 ，又是監督部門， 權力增大的同時責任也加大了， 自我約束尤為重要， 三是做到社會監督、 人大、政府監督、職能部門三個監督。

（三）建立徵收、入庫、支撥三分管體系。

實行“三分管”的依據是： 一是從預算外資金的性質來看， 同樣屬於財政性資金， 二是從財務法規依據來看， 符合各級辦理預算外資金使用的會計科目。

實行“三分管”制度 ，一是有利於強化對預算外資金徵收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預算外資金的流失。二是能確保專款專用， 對不合理的支出能及時發現、及時糾正。三是能及時反映預算外資金徵收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉移預算外資金；能保證數據真實準確 ，為有關部門制定財政政策提供準確的數字依據。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利於堵塞漏洞，防止不正之風和腐敗現象的發生。運用“三分管”的方式管理是加強預算外資金管理、醫治預算外資金徵收使用混亂的良方。

（四）可以根據收費的性質來加快實行“費改税”進度和力度，實行分類管理、財政監督。

目前， 預算外資金性質可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業性收費中的資源性收費和管理性收費， 這類收入是行使國家權力的結果而不是收費部門的勞動成果。第二類是證照性收費、公用事業收費， 這類收入是國家機關、事業單位為社會和個人提供特定服務所收取的費用， 具有一定的補償性和專用性。對第一類資金， 可以實行“費改税”。可把資源性收費、管理性收費改為税收收入，可將礦產資源補償費、水資源費、林業保護建設費等資源性收費統併入資源税；將土地登記費、徵地管理費以及徵收城市規劃費等有耕地、土地佔用、出讓的收費分別併入耕地佔用税和土地使用税； 將公路養路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設施方面的收費 ，併入車船使用税；還可以把有關公路汽車方面的收費併入消費税中的汽油、柴油税目中， 加大其課税數額，從而達至費改税的目的。對第二類資金， 可作為執收單位的收入按照收費項目的收入規模和金額大小 ，確定全額上繳， 定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法， 納入財政管理並接受監督檢查。

（五）加強財政與監督部門的配合， 強化對收費單位的監督檢查。

財政、人民銀行、物價、監察、審計部門均負有對單位預算外資金進行管理和監督的職能， 既要防止多頭監督 ，又要避免互相推諉。財政部門主要負責檢查收費單位的徵收、入庫及使用情況。並對票據進行嚴格管理；人民銀行主要負責銀行對單位多頭開户的管理和監督檢查；物價部門主要負責對收費單位的項目收費標準進行監督，對收費項目不是省級以上審批的， 決不核發許可證，並不定時到收費單位檢查， 嚴肅查處亂收費等行為；監察、審計部門主要負責對收費單位各種違規行為進行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就， 可以採取強制措施實行財政預算抵扣或銀行劃撥的手段 ，達到規範管理的目的。這樣 ，各司其職，通力合作， 嚴肅查處， 對預算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉。

綜上所述， 加強預算外資金管理 ，首先必須確立預算外資金是財政性資金， 其所有權應該是屬於國家，其調控權應該是政府， 其入户和管理權必須是財政 ，只有這樣才能為加強管理提供必要的前提條件。其次，應明確預算外資金管理是一項艱鉅和複雜的工作。它涉及到各地區、各部門和單位以及人民羣眾利益與國家全局性利益的矛盾， 各部門各單位只能以《國務院關於加強預算外資金管理的決定》為最高準則 ，實行“依法管理、加強調控、規範行為、強化監督”， 達到提高管理效率和效益的目標。再次， 必須強化監督， 加大依法治理的力度。從現實的情況看 ，加強預算外資金管理，不僅是經濟問題， 而且是政治問題。財政和監督監察部門應以高度的政治責任感， 統一認識 ，通力合作，把加強預算外資金管理， 作為整頓財經秩序和反腐敗鬥爭的一項重點來抓，堅決剎住越權設立收費項目和向企業、社會亂收費、亂攤派的行為 。對違法亂紀的事和直接責任人應依法嚴肅處理， 以維護中央政令的統一，維護國家法律法規的權威性， 確保預算外資金的立項、徵收、使用和管理走上規範化的軌道。