關於農村土地經營權流轉情況的調研報告

近年來，我市深入貫徹落實黨的十八大、十九大和中央及省委農村工作會議精神，以實施鄉村振興戰略為抓手，按照“依法、自願、有償”的原則積極引導農村土地經營權有序流轉，同時，通過推廣農業生產社會化服務，有效遏制了耕地的“非農化”、“非糧化”進程，有力促進了全市農業農村的現代化。現將有關情況報告如下。

一、基本情況

（一）農村土地承包情況。平度轄12個鎮、5個街道，面積3176平方公里，是山東省面積最大的縣級市；1791個村居（目前已合併為298個），共有人口138萬人，34.189萬農户，集體耕地總面積247.45萬畝，實行家庭承包經營的耕地總面積有234萬畝。平度市是“兩田制”的發源地，全市88%左右的村莊在2029年前後到期，有12個村莊在2023年前後到期，土地承包關係總體穩定。從2013年4份開始，我市根據中央、省和青島市的要求，認真紮實地開展了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。截至目前，全市已完成1669個村的土地確權登記頒證任務，佔有耕地村的99%，確權登記頒證28.04萬户，確權面積224.35萬畝。2020年5月6日，《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關於第二輪土地承包到期後再延長30年試點地區工作方案的批覆》（中農發〔2020〕6號）同意我市在古峴鎮東灣上村、店子鎮二甲村和蓼蘭鎮南孫家村三個村莊開展第二輪土地承包到期後再延長30年試點工作。截至目前，我市已印發市級試點工作方案（平發〔2020〕25號）並建立了試點工作調度機制。同時，三個試點村莊均已成立延包工作小組並制定了村級試點方案，店子鎮二甲村已完成土地調整和合同簽訂，基本完成試點任務。

（二）農村土地經營權流轉情況。我市通過加大新聞媒體宣傳、組織舉辦專題培訓班等強化政策宣傳、建立健全土地流轉交易規則和土地流轉備案制度及矛盾糾紛調處機制、政府購買土地流轉社會化服務、產業驅動等舉措，截至2020年末，平度全市流轉土地共計115萬畝，佔家庭承包耕地總面積的49.1%，其中涉及土地轉出户12.1425萬户，簽訂流轉合同達9.8512萬份。經不斷培育，全市通過土地流轉形成的經營規模在50畝以上的主體達11500餘家，其中經營規模在500畝以上的有182家。從流轉方式看，土地經營權流轉以出租（轉包）（佔比77.2%）和入股（佔比17.2%）方式為主；從流轉用途看，流轉土地多用於種植糧食作物（佔比54.2%）和經濟作物（佔比42.6%），糧食作物種植主要集中於家庭農場和農民專業合作社兩類新型農業經營主體；從流轉期限看，土地流轉以10年以下中短期流轉為主（佔比75.6%），其中，流轉5年以下的佔47%；從流轉價格看，因土質、水源、交通及種植習慣等因素的差異，流轉價格地區差異較大，全市流轉畝價在600元左右，一般而言，流轉至企業的平均價格要高於流轉至家庭農場等新型農業經營主體的，而土地在農户之間流轉的，流轉價格普遍處於低位，另外土地流轉後用於糧食生產的價格偏低；流轉後建設設施大棚的普遍在800元至1000元。

（三）市場和制度建設情況。一是強化政策支持。為引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，2016年9月20日原平度市農業局印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（平農發〔2016〕26號），在此基礎上，為進一步落實中央“三權分置”意見，進一步規範農村土地流轉管理，2017年5月8日原平度市農業局又印發了《關於進一步規範農村土地流轉工作的通知》（平農發〔2017〕11號）。為進一步放活土地經營權、壯大村集體經濟、增強鄉村振興發展新動能，2019年5月21日我局又印發了《平度市土地經營權入股發展農業產業化經營試點實施方案》（平農發〔2019〕17號），一系列政策的出台，為引導土地經營權有序流轉、保障流轉當事人的合法權益提供了指引和依據。二是加快土地經營權流轉市場建設。近年來，我市與土流網（平度）分公司合作，通過購買農村產權交易社會化服務，有效促進並規範了土地流轉，累計協調流轉3萬餘畝。第一，藉助“土流網”建立完善市級土地流轉信息平台和鎮級產權交易中心，通過信息共享，實現了農户與市場和社會資本的對接。第二，公司業務人員下鄉輔導和宣傳，引導小農户向合作社、家庭農場等經營主體流轉土地，實現了聯農帶農、扶持小農。第三，鼓勵不願流轉土地的農户依託社會化服務公司進行土地託管，促進了規模化經營。第四，對外地來平的農業公司和經營大户進行農業政策指導和資源對接，加促了全市土地流轉進程。截至2021年2月末，全市農村產權流轉交易中心土地流轉成交6259筆，成交金額達71163萬元，參與流轉的土地經營權面積達到39852畝。三是強化市場監管和風險保障。第一，建立服務機制。在全市統一了土地流轉合同文本，規範了土地流轉合同的簽訂；建立健全了土地流轉交易規則，規範了流轉程序；指導各鎮街建立土地承包台帳，基本形成了土地流轉備案制度；研究修定了《平度市農村集體經濟承包合同糾紛仲裁規則》，規範了糾紛仲裁的庭審程序，健全了糾紛調處機制。第二，建立承包耕地經營權流轉風險保障金。同和等鎮街對整村土地經營權流轉和500畝以上土地經營權流轉等風險較高的項目探索實行保障金制度，進一步規範了農村土地經營權流轉行為。第三，開展承包耕地經營權融資擔保。2015年，平度市獲批農村承包土地的經營權抵押貸款試點單位。截至目前，全市銀行機構共辦理土地經營權抵押貸款業務1218筆，貸款金額13.18億元，貸款餘額1.4億元。

（四）社會化服務情況。近年來，平度市高度重視農業生產社會化服務政策的宣傳解釋工作，充分調動農户和服務組織兩個積極性，大力營造推進農業生產社會化服務的良好環境。截至2020年末，全市農業生產社會化服務組織數量達到7981家，其中納入市級名錄庫管理的有32家，2020年內實現農業生產託管服務面積1125.7943萬畝次，完成農業生產託管項目42.196915萬畝，服務小農户數量達271544户次。一是紮實做好社會化服務項目實施工作。2018-2020年，我市以糧食主產區為重點，分年度、分區域、分類別實施農業生產社會化服務項目，三年共統籌安排中央財政資金5060萬元用於生產環節社會化服務和社會化服務平台打造。項目聚焦小麥收割、土地深翻旋耕、小麥規範化播種、玉米全產業鏈和全程生產託管、小麥越冬有機肥噴施等服務，同時依託實施糧食高產創建、農機深鬆、小麥一噴三防等補助項目，提升了我市農業生產社會化服務能力，有力促進了我市農業生產關係的轉變。二是積極探索社會化服務新模式。建立了包括32家服務主體在內的農業生產社會化服務主體名錄庫，充分運用中國農服管理平台進行社會化服務資源的整合。2021年我市將積極與神州數碼、土流網等專業公司合作，統籌現有平台資源，逐步探索搭建多元主體參與的農業信息化綜合服務平台，實現土地經營權入股發展農業全產業鏈社會化服務新模式的創新。

二、土地流轉中存在的問題

（一）土地流轉缺乏整體規劃。現階段，我市土地流轉多為農户間私下流轉、熟人流轉，流轉土地較為零碎，規模流轉比例較低，村集體未在土地流轉中發揮“統”的功能，土地流轉後用途不一，造成土地“碎片化”，不利於未來產業佈局、難以形成規模化經營。例如同和街道西侯家莊村，該村土地約3000畝，近年來受櫻桃西紅柿效益較好影響，該村約有一半土地對外流轉，用於櫻桃西紅柿大棚建設或胡蘿蔔等蔬菜種植，尤其在大棚建設中，有東西走向、有的南北走向，沒有合理化佈局造成土地現狀零碎，對未來土地規模化生產代理一定製約。

（二）土地轉入方履約存在較大風險。土地轉入方持續、穩定、盈利經營是土地流轉費用得以按期支付的基礎，雖然我市普遍是先付錢後種地，但受市場波動風險，蔬菜種植户效益普遍不穩。若土地轉入方經營狀況良好，農户收益尚可保障，一旦土地規模經營主體經營失敗，毀約棄地的情況時有發生，農户權益保障還存在一定問題。

（三）土地流轉後出現非糧化傾向。儘管近年來國家加大了對糧食種植的扶持力度，實施了糧食功能區劃定等措施，但受土地承包經營權的落實到户影響，政府及村集體難以對農户經營權進行干預。農户和主體在種糧與果蔬等經濟作物相比，種糧經濟效益明顯處於劣勢，加上土地流轉費用逐年增高，一些原本種糧的土地被流轉用於發展養殖業、高效農業，土地流轉後非糧化日益嚴重。以同和街道辦西侯家莊為例，該村土地肥沃，地形平整，原為糧食主產區。2018年前，全村3000餘畝耕地幾乎全部用於糧食生產，受櫻桃西紅柿等經濟作物效益影響，2018年以來全村1500餘畝土地先後流轉，流轉后土地基本全部用於土豆、胡蘿蔔等蔬菜種植及櫻桃西紅柿設施大棚建設。

（四）土地流轉管理體制不健全。雖然國家層面已出台關於農村土地流轉的政策辦法，但由於基層專業人員及經費缺乏，地方在政策執行方面還不到位，表現為縣、鎮（街道）兩級土地流轉的管理機構和職能未進一步明確，土地流轉基層組織和管理隊伍極度缺乏，農村土地流轉呈現出放任自流、無人監管的傾向。

（五）土地流轉對社會穩定治理帶來一定隱患。受近年來糧價下跌、土地投入成本抬升等因素影響，土地轉入主體產出效益不可觀，有的經營主體甚至出現嚴重虧損至破產的情況，土地經營者毀約退地、中途跑路的現象時有發生，土地流轉糾紛日益顯現；另外，土地流轉導致的碎片化土地後續流轉困難，極易產生土地經營糾紛，為農村社會穩定治理帶來一定隱患。

三、意見建議

（一）積極推動農户土地經營權入股（轉包）村集體，規範農村土地流轉。出台相關扶持政策，積極引導農户土地經營權入股（轉包）到村集體經濟組織，形成“土地變股權、農户當股東、收益有分紅”的模式。村集體對入股土地進行統一規劃和調整，將不願土地入股的户集中在一個區域，剩餘的成方連片土地可以自主經營也可通過租賃或入股等方式流轉給家庭農場、合作社、農業公司發展規模化、產業化、商品化、標準化的現代農業。村集體要發揮“統”的作用，對設施農業發展區域進行統一規劃，避免土地“零碎化”。

（二）建立土地流轉履約風險防範機制。研究制定並落實工商資本進入農業的准入辦法。探索通過“政府引導、市場運作”的形式，探索建立健全土地流轉履約保證金制度，積極引導保險企業開展土地流轉履約保證保險業務，探索以市場化方式破解農村土地流轉履約風險。加大土地流轉中介組織扶持和監管力度，切實執行有關政策，為農户流轉土地風險提前研判，做好流轉合同的簽訂指導和鑑證等服務，積極協調解決土地流轉糾紛。

（三）加強土地流轉用途管制，遏制“非農化”、防止“非糧化”。一是堅決遏制耕地“非農化”。強化國土空間規劃管控和用途管制，落實最嚴格的耕地保護制度。嚴格非農建設項目佔用耕地審批，非農建設項目儘量不佔用或少佔用耕地特別是優質耕地，避讓永久基本農田。有關部門要強化日常監管，及時發現、制止和嚴肅查處違法違規佔用耕地行為。二是防止耕地“非糧化”。加大政策宣傳力度，落實“糧食生產功能區”糧食種植面積，出台相關扶持政策，提高農户和主體種糧積極性。充分利用現代地理信息技術手段，加強對流轉農地的全程監測監管，建立耕地“非糧化”情況定期通報機制。

（四）加強農經隊伍建設。一是推進農經機構改革。確保縣、鎮（街道）農經機構隊伍與新時期農經工作的職能相匹配。進一步明確農經部門機構性質，加快建設形成機構健全、職權統一、運轉有效的農經工作體系。二是確保經費投入。將開展土地流轉、土地糾紛仲裁等工作必要的業務經費、設備購置費、人員培訓經費等足額列入財政預算，確保土地流轉仲裁等工作的正常開展。三是優化農經隊伍結構。增強農經隊伍的穩定性，切實加大農經人才隊伍開發的力度，着力解決文化學歷偏低、專業技術人員短缺、業務骨幹斷檔的實際問題。

（五）強化村集體農業生產託管服務主體資格，加大對託管服務組織扶持。按照主體多元、形式多樣、服務專業、競爭充分的原則，加快培育各類服務組織，充分發揮不同服務主體各自的優勢和功能。要通過扶持帶動，進一步支持農村集體經濟組織通過發展農業生產性服務，發揮其統一經營的優勢和功能。充分依託中央財政支持農業生產社會化服務項目，將推廣農業生產社會化服務與發展壯大村級集體經濟有機融合，實現小農户與現代農業發展有機銜接。