淺析如何規範公共資源配置交易

3月21日召開的國務院廉政工作會議上，李克強明確要求規範公共資源配置交易。他説，要繼續完善並切實用好全國公共資源交易平台，推進資源共享，推進交易程序、公告、結果等信息公開，推進交易電子化，推動有條件上網的公共資源開展網絡交易。加強在線監管，推動資源交易“陽光”化運行。

其實，總理曾多次關注公共資源交易領域。2015年底，李克強在視察合肥公共資源交易中心時提出，“建設統一的交易平台不僅能提高效率、優化配置，還能讓每一筆交易都曬在陽光下，促進公平競爭。”

總理頻頻致意公共資源配置交易，一方面，與我國公共資源交易規模龐大有關係，有統計顯示，2014年，我國的公共資源交易額超20萬億元，佔到全年國民生產總值的1/3左右。其中，僅政府採購就超過2萬億。來自財政部的數據，2015年全國政府採購規模為21070.5億元，佔全國財政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%。如此規模的交易，無疑是一個巨大的市場。另一方面，這一領域也問題叢生。在全國嚴查黨政幹部等公職人員不良作風的高壓下，公開招標活動已經逐步規範，但個別公開招標活動不公開、私下操作的腐敗行為還在偶爾出現。一旦公共資源交易領域出現問題，往往侵犯的是廣大人民羣眾的根本利益，也嚴重損害黨的執政地位和政府的公信力。

如何規範公共資源配置交易？如何應對公共資源交易過程中的問題？這是值得所有人關注的課題。下面，筆者結合自身所從事的公共資源交易工作，談一些看法。

一、公共資源交易中心成立的必要性

十多年前，公共資源交易領域，由行業主管部門建立的交易平台佔據了絕對數量的份額，這些交易平台在各方面取得了令人矚目的成就，也積累了豐富的管理經驗，但不可迴避的是，由行業建立的交易平台存在“資源部門化”、“一體操作，同體監督”、“暗箱操作”等弊端，同時也由於交易平台分散於不同的行業而存在管理的困難。

為此中央不斷對建立公共資源交易中心作出重要指示。2007年中紀委要求各地建立統一的綜合性招投標平台或公共資源交易中心；2009年中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組明確要求建立統一規範的公共資源交易體系；2011年國家兩辦下文明確各地要建立省、市、縣、鄉四級公共資源交易平台；2011年8月，我國首次以中央文件形式在《關於深化政務公開加強政府服務的意見》中提出，“建立統一規範的公共資源交易平台，推進公共資源交易統一集中管理，逐步擴展公共資源市場化配置的實施範圍”。

成立公共資源交易中心意義重大：

（一）提高行政能力

建立公共資源交易中心，徹底改變長期以來存在於公共資源交易領域中的監管不力，暗箱操作等問題，讓政府的公共權力在陽光下運行，不斷提高政府工作的透明度和公信力，正是“建設陽光政府”理論的重要實踐，也是“建設陽光政府”的內在要求。

（二）實現管辦分離

建立公共資源交易中心，將各自為政的交易平台加以整合形成一個統一平台，構建統一、開放、透明、高效的公共資源交易服務平台，使各類公共資源交易活動“統一進場交易、統一進行管理、統一接受監督”，解決行業部門既當“裁判員”又當“運動員”的同體監督問題。

（三）優化市場環境

建立公共資源交易中心，是促進市場有序競爭、創造良好發展環境的重要舉措，能最大限度地遏制各種不正當競爭，確保各方的合法權益，創造良好的發展環境。

（四）推動廉政建設

建立公共資源交易中心，加強對各類項目招投標活動的監管，從而保證項目建設順利推進，真正實現“項目安全、資金安全、幹部安全”的目標，是加強交易項目質量管理、預防和遏制腐敗的重要環節。

二、公共資源交易領域存在的問題

在中央的高度重視和大力支持下，公共資源交易中心如雨後春筍般，在全國各地不斷湧現出來。但中央雖明確要求各地建立公共資源交易平台，卻沒有規定統一的組建方案和規格要求，而且公共資源交易中心採取的是自下而上的建設模式，缺乏頂層設計，各地也都是摸着石頭過河，加上思想認識的不同，組建的模式、規格、職能、定位互不統一。

（一）法律支撐不夠 

1、政出多門，管理混亂 

例：《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府採購法》相互交叉。目前我國法律法規對公共資源交易管理還存在空白，現行法律法規中沒有“公共資源交易”這個概念，更沒有這方面的規範要求。

2、法律、法規和規章制度條款之間存在矛盾

如在《中華人民共和國招標投標法實施條例》中： 

第五條 設區的市級以上地方人民政府可以根據實際需要，建立統一規範的招投標交易場所，為招標投標活動提供服務。招標投標交易場所不得與行政監督部門存在隸屬關係，不得以營利為目的。（與現實存在的縣級公共資源交易中心的體制、編制有矛盾）  

第六十六條 招標人超過本條例規定的比例收限投標保證金、履約保證金或者不按照規定退還投標保證金及銀行同期存款利息的，由有關行政監督部門責令改正，可以處5萬元以下的罰款。（增加具體操作的難度，存款利息好算難提，利息屬於增值部分要投標人開具增值税發票。） 

第六章  法律責任規定了許多處罰，但缺乏執法主體或比較模糊，由誰去處罰。 

第三十五條 投標截止後投標人撤銷投標文件的，招標人可以不退還投標保證金。（現實中，投標保證金一般由交易中心代收代退，這樣的情況應當怎麼辦？）

各地的地方性政策法規中，雖然有許多補充，但也各有不足。

（二）市場主體失信 

近日來，西安地鐵3號線問題電纜事件引起社會關注。據媒體報道，陝西奧凱電纜有限公司法人代表王志偉已經對奧凱公司以次充好、供應不合格電纜的行為供認不諱，並表示對自己的行為非常後悔，願意接受法律制裁，向全市人民悔罪、道歉。目前，西安市政府已經責成市監察局、質監局、安監局、公安局組成聯合調查組，將徹查奧凱公司參與西安地鐵建設的所有項目，對每一道監管流程、每一個涉事人員都要依法依規嚴查，包括不合格電纜生產、有無違規招投標等情況。同時，徹查與奧凱公司有牽連的企業、政府職能部門和公職人員，有無合謀參與、權錢交易、利益輸送等違規問題。西安市政府關於“徹查”的表態，是對公眾的直接回應，值得期待。地鐵項目招投標事項時隔不遠，每一個環節、步驟也都有案可稽，調查起來應該不難。相信隨着調查的深入，真相將清晰地呈現出來。

類似事件都在提醒我們，投標企業中存在惡意競爭、圍標串標、掛靠借用資質騙取中標等違法違規問題。

（三）中介行為違規 

1、代理中的多重身份：與其代理項目投標人有隸屬關係或者其他利害關係，為投標人提供其代理項目的投標諮詢服務。 

2、採用行賄、壓低代理費用、給予其他利益或者詆譭他人等不正當手段進行競爭。 

3、泄露與招投標活動相關的信息。 

4、編制的招標文件、標底或者工程控制造價嚴重失實。 

5、招標代理工作失誤，嚴重影響其代理項目的公平競爭或者招標評標工作的順利進行。 

6、擅自修改已經生效的招標代理文件。 

7、跨地區從工程招標代理活動或設立分支機構，未按規定辦理備案手續。

（四）信用建設滯後

目前，因缺乏全面、客觀、公開、動態反映投標人的要素資源、技術、管理、業績、信譽等資格能力的統一信息服務系統，以致投標資格評審往往缺乏來自於市場反饋的真實可靠信息支撐，只能依賴投標申請人自己提供的資料以及資格評審人員的主觀隨意判斷，從而常常失去應有的客觀性、公平性和公正性；同時，因評審信息失實，導致投訴處理和調查核實增多，大大增加了投標資格評審的費用和時間。    

（五）監管職責不清

目前，招標投標因受政企關聯、監督管理合一、招標監督與合同履行監督分離的體制現狀制約以及行政調查處理的力量、方式、手段、信息來源的限制，對招標投標主體各種違法行為懲罰普遍比較軟弱，削弱了行政監督的威懾力和約束力，從而導致投標資格審查中偽造虛假資格、業績、信譽以及串標的現象屢禁不止。

三、應對之策 

（一）加強頂層設計  

經驗證明，改革的位階高、機構強、層級高，推進的力度自然大，推進的進度自然快，推進的效果自然好。 

按照“一委一辦一中心”的基本要求，按照“政府引導市場、市場公開交易、交易規範運作、運作統一監管”要求，做到統一入場、統一規範(操作辦法、信息公告、專家庫建設統一)、統一制度和統一監管。

在縱深建設上，必須抓住精細化、信息化和文化三個方面。如利用電子信息技術，以數字認證與電子密鑰在互聯網上實現全程電子公共資源交易和監管，利用空間技術開展談判或異地評審，或者通過電子系統所採用的技術標、商務標自動比對等手段，實現自動電子評審。

（二）建立誠信體系

現代完全市場經濟的社會，市場主體必須是誠信的。但是目前我們誠信體系建立卻是任重而道遠。 

為貫徹國辦發[2004]56號文件，促進招標投標信用體系建設，健全招標投標失信懲戒機制，規範招標投標當事人行為，國家發改委發佈《關於印發〈招標投標違法行為記錄公告暫行辦法〉的通知》。 

住建部發布《關於進一步加強建築市場監管工作的意見》。文件指出：建立完善建築市場監管信息系統，加強信用信息的採集和錄入，實現市場主體行為信息公開。並且強調：將繼續完善全國建築市場誠信信息平台，儘快出台註冊執業人員不良行為記錄基本標準，並建立信息報送通報制度；要逐步建立失信懲戒、守信激勵制度，通過約談、公示、公告等方式進行信用懲戒和社會監督，通報表彰誠實守信的企業和人員。

（三）加強監督管理 

1、市場建設 

①交易場所：辦公室、開標室、評標室、服務大廳等。

②交易工具：電腦、打印機、投影儀等。 

③輔助工具，要求越來越高，內容越來越多。門禁系統、電子顯示屏、場地監控、視音頻評標室等，還要推行電子招標、遠程評標、網上審批、企業不良行為上網公示，要建設好交易網站和交易業務信息系統。 

2、制度建設

針對公共資源交易市場建設、管理、運營、監督等方面存在的薄弱環節建章立制，逐步形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系。 

①在適當時候，可以通過地方性法規等法制手段，制定公共資源交易管理辦法，使之法律化。  

②可以建立“規範代理機構代理行為、規範委託人(招標採購人、產權轉讓或土地出讓人)委託行為、規範交易中心交易行為、規範評審專家評審行為及規範行政監管部門行政管理行為”等五個主體規範。  

3、隊伍建設 

①必須注重廉潔、職業道德、職業規範和職業技術。 

②主管部門、高校、行業和社會實踐工作者是加快專業化發展的四大主要因素。  

4、強化行政監管。 

①嚴格行政執法，強化對市場主體、市場交易的動態監管，及時查處市場主體惡性競爭、圍標串標、掛靠借用資質騙取中標等違法違規問題，為各類市場主體創造公平的發展環境。 

②有關招標投標行政監督管理部門負責對招標的合法性進行審查。有關行業行政主管部門負責對招標技術方案及相關標準的合法性、合理性進行審查。

③有關行業主管、監管部門要加強對公共資源交易的審批核準備案、交易過程、履約實施、行政執法、行政處罰等環節的監管，為公共資源交易活動提供優質高效的服務。 

（四）、規範市場行為  

1、完善評標專家庫。一要嚴把入庫關。入庫專家要符合《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》規定，做好專家評標表現記錄，並在專家庫裏體現出來，以便備查。二要建立共享專家庫。建立跨地區的專家庫一方面可以共享更多的資源，另一方面採購資金較大的項目可以通過實行專家異地交叉評標，更大程度上保持評標的客觀公正性，消除某些項目因為評標專家少供應商向專家“公關”現象。

2、規範中介組織。一要增強中介組織的獨立性。凡掛靠政府部門的市場中介組織必須全面脱鈎，主管部門與市場中介組織不得發生任何利益關聯，從而理順政府—中介關係，避免錯位和越位，維護中介組織的獨立自主性，使中介組織真正成為獨立公正、規範運作的專業化市場中介服務機構。二要強化中介組織的誠信意識。廣泛開展中介業務、法律法規知識、信用意識的普及宣傳，着力營造誠實守信的良好氛圍。積極探索中介機構的信用評價制度，建立中介機構誠信記錄動態發佈機制和“黑名單”制度，對失信、失真、失公的中介機構和嚴重違法的中介機構和個人堅決實行市場清出和禁入。三要強化對中介腐敗活動的監控。如構建聯合執法監管機制，行政、工商、財政、審計、監察、金融等部門要會同行業協會等部門，不定期抽審中介組織出具的報告，及時發現打擊中介組織參與尋租、賄賂、銷贓等不法活動。 

（五）完善監督機制 

1、嚴格紀律監督。嚴格執行民主集中制，認真遵循黨委和政府的議事規則和決策程序，防止個人或少數人擅自決定資源的交易；紀檢監察部門要充分發揮職能作用，將公共資源交易改革納入我縣反腐敗工作統一部署，強化對公共資源交易工作的紀律監督，事前嚴把招標方式關，事中嚴把操作程序關，事後嚴把誠信履約關，確保公共資源交易的公開公平公正。   

2、強化效能監督。通過定期開展民主評議行風活動、受理投訴、明察暗訪等多種形式，及時發現和糾正吃拿卡要、推諉扯皮、敷衍塞責等不良作風，對在資源交易方面不按程序操作的，不論是何原因，也不論結果如何，其行為均應視為無效，有關人員均應承擔相應的紀律或法律責任，實行日常性、經常性的監督檢查，優化市場化運作效率。 

3、擴大社會監督。加強工程建設、產權轉讓、政府採購等重點領域和關鍵環節的信息發佈，進一步豐富公開的形式和載體。充分利用網絡媒體曝光、社會投訴受理、社會力量參與、信用記錄等手段強化市場監管。此外，充分發揮行業自律組織的作用，形成行政監管、司法監管及其他方式監管與市場自律相結合的“多元化”監管模式，以及全社會參與的多層次、立體化的公共資源交易監管體系。