基層反映：證照轉讓現象持續成為行業監管“老大難”問題

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個體工商户，是“草根經濟”的重要代言人，是經濟社會中普遍存在、最為活躍的因素。但不同於公司等法人型的商事主體，個體工商户營業執照以及聯動存在的各類行政許可手續在社會實踐中往往並不能進行轉讓。對此，《行政許可法》第九條“依法取得的行政許可，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。”提供了強力的法律支撐。然而，囿於證照“含金量”考量及重新辦理的各種現實制約因素，“門面轉讓、證照齊全”廣告層出不窮，以“盤店”附帶證照為典型表現的證照倒賣、出租、出借、轉讓等違法行為在市場經濟運行中隱蔽性強、接受度高、危害性大，在一定程度上擾亂、甚至扭曲了正常的市場秩序。

一是影子秩序，制度虛設。市場秩序的規範監管，主要體現為現場檢查、報送年度報告及各類註冊登記手續辦理。由於經營模式、監管模式的多樣性與包容性，日常守店人員往往不是經營負責人，各類手續辦理往往由中介等代理人包辦，店的名，人的影，監管雙方並不存在“面對面”的必然關係，而中介機構、第三方平台又往往基於利益考慮，履行審核義務時流於形式甚至主動配合作假通關。其結果，證照成為影子，真正主體隱身，要麼長期頂替經營，安然無恙；要麼偶然“東窗事發”，真正的監管對象才能浮現確認。據2017年3月11日重慶晚報報道，美團外賣商家“飛毛腿快餐”食品安全檔案證照齊全，但實地查看店家不符，真正店家藏身於住宅樓，當事人承認通過花錢“掛證”操作通過審核。

二是資源佔位，市場失靈。拋卻證照重新辦理走程序怕麻煩、對出借證照危害性認識不到位的傳統因素，很多個體户店鋪的成功轉讓、抬高身價都得益於“證照齊全”的高含金量。有的註冊登記審批“再辦辦不了”，比如自2016年11月1日起施行的地方性法規《紹興市大氣污染防治條例》對居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層等範圍規定“申請在上述區域從事產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務的，市場監督管理部門不得核發食品經營許可證和營業執照。”，原有證照店鋪就成為一定時限內的合法存續，原址出現店鋪轉讓行為就不能再申請開設相應餐飲業態。有的“想辦不一定辦的出”，以煙草製品零售點為例，煙草部門在許可證辦理上實行“合理佈局、總量控制”，一定區域內許可證發放數量有限，貨源供需矛盾導致煙草零售許可證成為“香餑餑”。

三是核實困難，監管乏力。《食品經營許可管理辦法》、《煙草專賣許可證管理辦法》、《食品生產許可管理辦法》等都對行業資質轉讓作出了類似的禁止性規定。但在店鋪經營的例行監管上，各市場監管部門往往是認照認址不認人。即使一線監管人員在閒談、旁敲側擊中發現人照不符，也難以界定證照轉讓行為與內部僱傭關係的區別，無法突破證照轉讓利益雙方“打着僱傭的幌子行證照轉讓之實”的自行約定，更難以進行後續取證處置。以紹興趕集網為例，2017年3月20日瀏覽發現，發佈標註“證照齊全”的餐館轉讓信息4條，含住宅底商1户；標註“有煙草證”的店鋪租售信息2條，類似證照轉讓信息在360搜索、淘寶網也並不少見。

為此，基層建議：

一是釜底抽薪，加強風險防控意識。面對社會實踐中變相轉讓、地下交易等違法轉讓行政許可現象大量存在的實際，要從保護相對人合法權益出發，強化法律宣傳。既要強化實例警示盪滌，大力宣傳私相授受行政許可事項協議雙方的違法性、無效性、不可靠性、不可控性，讓社會上潛在交易的受體從自身權益維護上感同身受，對證照非法轉讓行為望而卻步；更要從依法“解套”入手，結合證照申領、個轉企政策及各類商事主體、行政許可的特別規定，設身處地為權益主體能否實現、如何實現許可審批、轉讓提供差異性的合法合規參考，強化法治遵循。

二是抓實中介，拉黑不良傳導路徑。面對證照轉讓“一人吆喝、眾人幫腔”的不良氛圍，要多手齊下協同監管，從主管監管、實體監管的一頭熱擴散為全覆蓋的“一張網”監管。大力遏制中介機構、平台的不正之風，建立中介機構信用監管“黑名單”，強力剔除灰色利益鏈條上的“掮客”；以《網絡交易管理辦法》、《網絡食品安全違法行為查處辦法》等專門規章為起點，對第三方交易平台經營者審核登記義務予以細化夯實，從操作層面隔離、斬斷利益鏈；從《廣告法》等角度建立多方位管控機制，消除證照轉讓的推介宣傳土壤，不能讓違法的地下交易行為在各類買賣、廣告發布平台光明正大登堂入室。

三是兜底篩查，釐清證照轉讓界定。打鐵還需自身硬。從《行政許可法》具體到各類行政許可的行業監管，特定的證照轉讓行為如何具體界定、認定，還需要進一步積極探索。如何實施穿透式監管，將事實上存在的證照轉讓違法行為固化取證，提高對“掛證”、“套證”等證照轉讓行為的甄別敏感性和準確度，消除一線監管人員的困擾和無力，行業主管部門與公安部門協同作戰提高震懾力，是“放管服”改革的關鍵一環。（柯橋區市場監管局供稿，柯橋區法制辦選送）