關於法律顧問制度建立和落實情況調研報告

完善法律顧問制度，是深化法治國家、法治政府建設的應有之義。近年來，**區着眼提高依法執政、依法行政的能力水平，全面推進黨政機關法律顧問制度的建立和落實，充分發揮法律顧問在促進依法辦事上的積極作用，切實強化推進“強富美高”建設的法治保障。

一、**區建立法律顧問制度的基本情況

為貫徹落實習近平法治思想，2017年**區即開始建立法律顧問制度，首先成立由**名律師組成的區政府法律顧問團；2018年，區委聘任*名法律顧問；2020年底，區級黨政機關、各街道普遍設立法律顧問、公職律師；2022年，區級法律顧問團改組成立區政府法律顧問委員會，全區各部門、**個街道、*個功能板塊和*家區屬國企全面聘用法律顧問。截至目前，**區法律顧問、公職律師、公司律師制度體系全面形成。

（一）建章立制，規範法律顧問工作。自推行法律顧問制度以來，先後印發《**區普遍建立法律顧問制度的實施意見》《關於進一步做好全區法律顧問工作的通知》《關於成立**區法律顧問團的通知》《關於普遍推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》等政策文件，明確此項工作的指導思想、基本原則、目標任務和責任落實，建立法律顧問選任、評價、獎懲、退出機制，為法律顧問工作的制度化、規範化奠定基礎。

（二）延伸發展，普及法律顧問制度。2017年**區建立法律顧問制度時，就特別重視提升基層法治獲得感，通過“民生工作站”，由區司法部門牽頭，逐步為基層社區配備律師承擔基層的法律服務和法律顧問工作。2022年，結合省司法廳《關於進一步規範村（社區）法律顧問工作的意見》精神，進一步規範提升社區法律顧問工作。截至目前全區**個社區均聘請了有豐富社區服務經驗的法律顧問，實現了“一社區一顧問”的目標。

（三）積極探索，放大法律顧問作用。在區委、區政府作出重大決策、出台重要文件、處理重大公共事務時，組織法律顧問進行風險評估，提出法律意見，找到相關疑難問題、執法困境的法律通道，為依法行政提供法律支撐。實行律師信訪值班制度，在參與信訪案件處理的過程中，既提出法律諮詢意見，又開展法治宣傳普及，幫助羣眾形成“解決問題靠法”的思維模式。確立由行政訴訟和矛盾調解經驗豐富的律師組成服務徵收律師庫，創新法律顧問全面助推房屋徵收工作，通過律師盡職調查、程序合法性審查、協議範本擬訂、剩餘户約談、出具法律意見書等方式，從單純的代理訴訟轉變為專項法律服務，全面全程介入，保障徵收行為合法、徵收程序依法推進。

2022年，區政府聘請的法律顧問針對合同、規範性文件、日常決策、重大行政決策等進行合法性審查約**餘件，代理行政訴訟案件**餘件，就“街道吹哨、部門報道”、聯合接待信訪、項目推進等工作參會並提供法律意見約**餘件，包括對執法案卷評查、規範性文件後評估、法治政府建設等在內的第三方評估事項共**件；區級機關各部門聘請的法律顧問辦理法律事務**餘件，出具法律意見書**份，代理訴訟案件**件。同時，全區**個社區法律顧問服務接待諮詢**餘人次，微信、電話解答法律諮詢**人次，開展法律講座**次，代寫法律文書**件。

二、當前工作中存在的問題和短板

**區法律顧問制度建立較早，發揮作用也較為充分，但是對照深化法治建設的新要求和羣眾對於法治的新期待，依然存在亟待解決的問題和亟待補齊的短板，主要表現在以下三個方面。

（一）“不敢用、不想用”的認識問題依然存在，“不會用、不善用”的能力短板還很突出。即便**區法律顧問全覆蓋的目標已經完成，但是少數單位對此項工作的實際意義和重要程度認識不夠，具體事務中仍然習慣於按老規矩辦事、按舊慣例行事，有時還有“家醜不可外揚”的誤區，害怕在法律顧問面前“揭短”，導致法律顧問實際作用的發揮難以深入、浮於表明。個別單位雖然聘請了法律顧問，但是存在被動應付的現象，使用過程中存在“兩張皮”的問題，主要是法律顧問介入範疇有限，侷限在行政複議、行政訴訟和涉法涉訴等傳統法律服務方面，同時介入程度不深，對一些重大複雜事務的決策和處理後置化，沒有實現全程法律護航，往往是“有問題才找顧問”。

（二）遴選評價標準缺乏統一，顧問隊伍不能滿足需求，法律服務不夠精準高效。**區在制度上就法律顧問的選評等作了指導性規定，但實際操作中沒有建立統一的遴選流程和評價指標體系，也沒有統一的選聘、考評平台。各個部門在聘任法律顧問時，有的法律服務合同內容寬泛，與實際需要脱節；有的法律服務要求不夠精準，沒有完成發揮法律顧問的預期效果。特別是遴選環節，沒有針對職能部門的工作性質和實際情況進行精準對接，有的法律顧問專業領域與受聘部門職能錯配，難以發揮最大效果，比如**區文旅局、**區衞健委都反映所聘法律顧問存在對相關專業領域的法律法規不夠熟悉、研究不夠的問題。同時，街道綜合執法改革以來，由於缺乏法律專業資質人員，部分街道法制審核工作只能交由街道司法所的非法律專業人員承擔，存在潛在的行政執法風險，也未能充分發揮街道法律顧問應有作用。

（三）經費保障存在不平衡、不充分的問題，不利於調動法律顧問的積極性。**區法律顧問經費均列入各部門年度財政預算，但因為各部門從選聘到管理法律顧問還是“各自為政”的狀態，同時各部門所需法律服務的“質”和“量”都存在較大差異，難免導致法律顧問所提供法律服務與所收取顧問費用出現落差，也就是單位法律服務的報酬會有較大差距。比如，**區聘用的法律顧問需要承擔區級層面的法律事務，量大且複雜，但是2022年保障經費只有*萬元；同時負責的**餘件行政訴訟經費保障僅有**萬元，平均每件為**元，低於律師辦理行政訴訟案件**元的收費標準。再比如，社區法律顧問需要參加羣眾接待、法律講座、“法潤民生”微信羣管理等諸多工作，但是人均補貼僅為**元，與所承擔的工作量極不對等，此外在法律顧問工作的公益性上也缺乏深入且廣泛的宣傳，其他保障和配套激勵機制也存在缺失，影響了優秀律師堅持參與社區法律服務的積極性。

三、其他城市的經驗做法

（一）深圳市。深圳市是政府法律顧問制度國內最早的嘗試者，是法治示範城市，1988年便掛牌成立了“深圳市人民政府法律顧問室”。深圳市提出以事前防範和事中控制法律風險為主、事後法律補救為輔、政府法律顧問應提前介入處置的工作原則，明確以集體名義發揮法律顧問作用，建立了以“法律專務”為主體，公職律師、諮詢專家、個案外聘律師相結合的法律顧問隊伍體系，同時對法律專務的配備、經費、其他部門配合以及責任追究等均有明確規定。

（二）威海市。2014年起威海市在政府法律顧問制度上進行了一系列探索。在全國首創政府法律顧問的“五統一”制度：統一招聘、統一管理、統一薪酬、統一考核、統一服務項目。法律顧問由市法制辦會同市司法局統一遴選，工作經費按需撥付、上不封頂，同時將考核結果與法律顧問薪酬掛鈎，並明確列舉法律顧問服務工作內容，將法律顧問出具的法律論證意見書作為政府涉法性文件送審的必要文件，推動政府各級部門使用法律顧問成為一種“自覺”。

（三）三峽市點軍區。三峽市點軍區司法局探索創新行政管理和服務方式，“四統一”整合法律資源，“一站式”提升服務質效。區司法局統一聘請律師團隊、統一進行第一道法制把關、統一使用預算資金，制定了對法律顧問單位及法律顧問配套的遴選、聘任、考核、測評等制度，形成以司法行政機關為主導、以優秀法律服務機構為主力、以法律服務實際接受單位為主戰場的“一站式”工作新格局。

四、進一步完善法律顧問制度的對策建議

（一）精準遴選，建強法律顧問隊伍。區級層面制定法律顧問選聘的具體細則與辦法，採用部門推薦與公開遴選相結合的方式，堅持“政治可靠、業務精湛、工作負責、品行良好”的總體標準，進一步嚴格遴選的程序和要求，同時按照“人崗相適”“供需匹配”的原則，結合部門實際的法律服務需求，有針對性地在執業律師、專家學者和機關公職律師中遴選熟悉黨政機關運作、具有較深專業背景的人員擔任區政府及區級機關部門法律顧問。適時採取公開遴選的形式，面對特定對象，通過筆試、面試、考察等程序，擴大遴選的參與面，提高遴選的公開度。

（二）集中使用，整合法律顧問力量。由司法部門牽頭，建立區級的法律顧問庫，統一調度法律顧問資源，保證法律顧問專業能力與部門法律服務需求精準匹配。對於法律服務實際需求較少的部門，如沒有行政複議或行政訴訟負擔的黨委工作機關，實行法律顧問經費集中使用模式，所需法律服務可以從法律顧問庫中安排較為固定的律師提供，也可以每次從法律顧問庫中選取專業對口的律師提供。對於服務實際需求較多的部門，如涉及行政複議、行政訴訟較多的行政執法部門，由使用法律顧問的部門根據實際，在法律顧問庫中選聘法律顧問並簽訂法律服務合同，同時約定代理訴訟案件的有關條款，避免“出工不出力、專業水平不高、作用發揮不明顯”的現象。

（三）提高認識，擴大法律顧問參與。加大法律顧問制度的宣傳力度，進一步提高領導幹部特別是部門主要負責同志對法律顧問參與行政事務重要性和必要性的認識。注重發揮法律顧問的“預防”和“把關”作用，通過制度擴大政府法律顧問提供法律服務的範圍，明確涉法、涉訴、涉訪、涉穩等事項法律顧問參與並提出法律意見的要求，健全並落實法律顧問列席有關會議、參與處理有關事務的制度，通過事前防範和事中控制相結合，將法律風險防控工作“前置化”，同時以法律顧問專業化的糾紛解決、權利救濟等事後補救措施，真正將法律風險的負面影響降至最低。

（四）加強管理，發揮法律顧問作用。明確區級層面法律顧問工作情況監督管理的職能部門，實施統一評價考核，實現統一薪酬標準，提高法律顧問的工作質效。強化法律顧問的保障，根據發展需要逐步提高政府購買法律服務的年度財政專項預算，重點加強律師參與涉法涉訴信訪、參與公共法律服務的經費保障，同時把社區法律顧問服務列入基本公共服務項目，落實相關經費保障。開展優秀法律建議、優秀法律顧問評選，更好激發法律顧問工作的積極性、主動性和創造性，提升法律顧問在法治政府法治社會法治國家建設中的作用。

（五）明確職責，健全法律顧問機制。健全法律顧問工作細則和相關配套制度，明確選聘、使用、考評以及行業主管等部門的職責，規範法律顧問選聘、續聘、解聘等工作程序。建立健全情況交流、信息通報制度，加強部門與法律顧問的聯繫溝通，形成依法行政的整體合力。推行法律顧問定期坐班制度，鼓勵法律顧問將有價值的法律意見和建議及時匯交政府領導參閲，為法律顧問發揮作用提供平台。堅持社區法律顧問每月參加民生工作站、每季度開展法律講座制度，確保法律顧問與基層社區的良性溝通，實現信息早知道、矛盾可化解、服務更周到。