淺談平台公司轉型發展有關問題的思考

——推動轉型升級，提高公司市場化經營水平

摘 要：作為三打攻堅戰之首，防範化解重大風險，尤其是地方債務風險成為重中之重。隨着相關政策制度文件的出台，地方投融資平台公司剝離政府融資職能，不得新增政府債務。地方債務納入預算管理，政府性債務制度不斷收緊，融資渠道不斷收縮，地方投融資平台公司失去了生存空間和原有功能。謀求新的發展之路，實現市場化轉型，成為了地方投融資平台公司的唯一出路。轉型發展究竟如何推進？一直主要從事政府投融資工作的平台公司究竟如何提高自身市場化經營水平？是當前非常值得研究和探索的課題。本文提出了地方投融資平台公司的發展歷程及其面臨的問題，分析了平台公司債務風險背後諸方面的原因，淺要探索了剝離政府融資職能後平台公司的轉型路徑和方向。

關鍵詞：投融資平台 債務風險 市場化轉型

一、地方投融資平台公司的發展歷程。

消費、出口、投資是拉動經濟增長的三駕馬車，改革開發初期，中國經濟增長對投資的依賴過強，尤其是固定資產投資以及基礎設施投資帶動GDP增長效果顯著。隨着上世紀80年度中國分税制改革，中央和地方政府出現了事權與財權不匹配的問題，財權上移、事權下移，使得地方政府財政收支出現缺口，地方政府建設資金不足與急切發展城市基礎設施建設的矛盾日益凸顯。為解決地方政府搞基礎設施建設資金困難問題，地方政府投融資平台公司應運而生。特別是2008年，中央為應對全球金融危機，出台了系列文件明確信貸支持融資平台公司融資，實施“四萬億計劃”。在此背景下，地方政府融資平台公司如雨後春筍般相競成立，並不斷髮展壯大，成為了城市基礎設施建設大發展時期的主力軍。

隨着國家經濟體質改革，平台公司原有的體制、投融資及經營模式已經不能適應新的發展要求，同時為防範化解地方債務風險，自2014年開始，中央不斷加強對投融資平台的監管，新《預算法》、國發[2014]43號文、財預[2017]50號文等相繼出台，嚴控地方政府債務，規定地方投融資平台公司剝離政府融資職能，所借債務將無法納入政府性債務序列，其擔保方式也不再以未來土地出讓收入作為還款來源保證；整治資金違規流入平台公司的行為，融資渠道逐步變窄，需按照市場法則進行融資、投資、經營。平台公司賴以生存的經營模式，即以基建融資后土地出讓收益償還貸款，以舉新債、還舊債的方式保證資金鍊延續，受到了挑戰。

至此，面對新政策環境，新經濟形勢下的各種挑戰，平台公司推動轉型升級，提高市場化經營水平迫在眉睫、刻不容緩。

二、地方平台公司債務風險的成因

平台公司轉型發展的第一要務就是有效化解現有的債務風險。地方政府性債務中絕大多數為融資平台債務，要想有效化解債務風險，先要弄清楚這些債務風險的成因。融資平台債務風險的成因是多方面的。

從外部分析：一是平台公司在地方政府的決策下開展各項建設任務，根據地方政府的年度建設計劃，籌備項目資金，承擔城市建設的重任，成為了政府的“二財政”和預算軟約束的行政化投資工具。至使平台公司承擔公共服務職能，負擔了政府支出責任，形成了大量公益性項目債務，成為債務風險的主要負擔。二是金融機構助推風險疊加，平台公司的政府背景使得金融機構不會充分全面的評估貸款風險。通過土地抵押、擔保承諾、政府兜底等方式，各金融機構為了業績規模和行業競爭，大量向平台公司投放貸款，使債務規模大量擴張。三是政策收緊侷限了平台公司的融資渠道，隨着防範金融風險的監管不斷加強，限制了地方政府性債務的舉債方式，明確規定地方政府舉債的唯一方式為發行地方政府性債券，並且設置了有限的債務額度。平台公司大量債務均為公益性項目債務，難以依靠“借新還舊”方式延續。

從內部分析：一是管理理念和風控意識不足。平台公司的戰略決策制定以滿足地方政府要求，完成政府指派的建設項目為目標，一味追求融資規模和項目數量，而缺少風險控制意識和預算約束機制，造成債務規模超過自身償還能力。二是市場化經營水平不高，平台公司既投資公益性項目也從事經營性項目，但經營能力和專業化水平不足，經營性項目開發不充分，經營“造血”動力不強，使得經營性業務盈利狀況不佳。三是內部審計監督不到位，以往平台公司僅僅依靠外部政府審計進行監督，沒有內部審計監督部門，沒有定期內部控制審查的機制，缺少有效的內部監督管理機制，因不規範的行為、不合理的決策導致公司財產損失，造成風險發生。

三、平台公司轉型發展的方向與路徑

結合平台公司的發展歷程和債務風險的成因，以問題導向思維去探索平台公司轉型發展的方向與路徑。當前出台的政策文件中，平台公司實現市場化轉型的總體制度框架已經有了方向，國務院發展研究中心“國有企業改革突出矛盾與對策研究”課題組從五個方面給地方投融資平台的轉型指引了方向。根據隨州市平台公司實際，淺要論述如下：

（一）去平台化，以普通企業身份參與民生項目建設。

保障和改善民生是地方政府的基本社會職能。地方投融資平台公司是地方國有企業，需要承擔國資應當擔負的社會責任，長期積累的基礎設施建設和管理經驗，可在今後繼續發揮優勢，承擔實施民生建設項目的載體功能。針對存量的續建公益性民生項目，加快組織實施，不留爛尾工程；新建的公益性民生項目，可以委託代理方式參與建設。平台公司要與政府明確職責分工，政府負責項目的統一規劃，企業負責項目的具體實施。委託代理合同中要明確建設資金來源、建設標準和要求，也要明確項目建設以及後期管理維護的政府資源配置方案。項目建設資金應用財政撥款、企業融資、社會資本參與相結合的方式籌集。關於管理和維護費用，由財政撥款和項目收益共同支付。

（二）多途徑開發地方公共資源

依託公共資源為人民羣眾提供公共服務是政府的職責，但政府不宜直接經營，相應的開發工作更多需要由企業實體來承擔。地方投融資平台擁有運營政府大型公益項目的獨特優勢，因此可以承擔開發地方公共資源的重任。平台公司參與公共資源開發項目可分三種途徑：一是直接主導公益性較強的公共資源項目的開發和管理，如社區建設等；二是積極參與可經營性公共資源項目，如投標城區智能停車場等城市經營項目，污水、垃圾處理等市政項目；三是採取合作開發模式，與專業領域國企和社會資本共同運營公共資源項目，如參股甚至控股公共交通、天然氣、水、電管網建設和供應。公共資源開發項目的設計方案必須包括建成後的管理和運營，以及盈利模式、投資回報分析。

（三）以管資本為主投資運營國有資產

完善國有資產管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”，改組組建國有資本投資、運營公司是一項主要工作。平台公司可以整合地域內分散的國有企業，組建國有資本運營公司，搭建地方政府和企業之間的橋樑，通過國有資本的保值增值促進地方經濟發展，實現公司轉型升級。平台公司可以根據經營性質，組建多元化的經營實體。如以資產經營管理為主的資產經營公司；以基礎設施建設投融資為主的建設投資公司；以金融、保險、證券、擔保為主的金融控股公司等。平台公司也可作為國有資金的管理人，出資部門管理基金公司，按照股權比例履行股東權利和義務，由基金管理團隊按照市場化運作方式在基金公司實施投資運作。通過股權和債權的方式撬動社會資本的投入，發揮地方國資槓桿作用。

（四）節流開源，提升市場化經營水平

平台公司成為地方國有資本投資運營公司，關鍵在於業務模式的轉型，一方面可將土地開發、基礎設施建設等傳統業務定位為發展的基礎，另一方面要堅持市場化運作，開展多元化經營。通過參股方式探索佈局新的行業領域，利用政府資源，拓展業務方向，提升盈利實力和償債保障。一是注入優質經營性國有資產，獲取政府特許經營權，拓展原有業務板塊。如將收益較好的國有企業注入平台公司、獲取城南片區廣告經營權等；二是主動探索新興業務，增強造血能力。隨着我國經濟發展方式的轉型，平台公司可利用已有基礎設施建設，運營經驗，涉足新興板塊，如房地產開發、特色小鎮建設、物流、旅遊、養老、教育等板塊；三是創新投融資方式，PPP方式作為政策文件鼓勵發展的方向，可有效控制集團債務風險。一方面可作為政府出資代表，出資PPP項目，作為項目的發起人和社會資本共同組成SPV公司，代地方政府履行股東職能，按照股權比例和社會資本共同管理項目公司，承擔風險和分享收益；另一方面可作為社會合作方，參與本級政府之外的合作項目。平台公司一般有國有獨資或國有控股類型，嘗試以國有企業身份參與PPP項目投標，充分發揮自身建設能力、融資能力、運營管理等能力，在市場化競爭中提升綜合實力。

（五）加強公司內部治理，建立健全體制機制

一是聚焦風險提升內控管理水平。平台公司要形成風險控制總目標，制定科學合理的戰略發展規劃，建立風險內控管理領導小組，對照總體目標規劃，從外部、市場、投資、經營、融資、法律、財務、人事等各個環節逐項查找風險點，分析風險等級，提出風險處置措施，完善規章制度，規範經營管理活動。與專業審計機構合作，強化對各子公司、各項目內部審計，堵塞風險漏洞。二是加強內部審計管理，完善法人治理結構。按現代市場化企業管理模式，完善公司董事會、監事會制度。董事會決議科學合理，監事會監管切實有效，兩會權利互相制衡、互相牽制。三是建立靈活的人事考核制度，完善市場化選擇職業經理人機制，同步建立具備行業競爭力的薪酬體系。制定公平、客觀、合理的績效考核制度，在公司內部形成競爭力，激發員工以創新謀發展，成為平台公司轉型升級強有力的內部動力。