基層人大代表參與社會糾紛化解的機制問題

黨的十九大提出，要推進共建共治共享的社會治理體系。縣、鄉（鎮）基層人大代表全面由基層人民直接選舉產生，熟悉基層社會的風土人情和鄉規民約，通過多元化糾紛解決機制平台參與化解基層糾紛，對推動基層社會治理體系的構建將發揮獨特作用。但目前，基層人大代表直接參與化解糾紛仍存在欠缺明確法律依據、參與方式單一、作用發揮不充分、與當下多元化糾紛解決機制銜接不暢、不規範化解糾紛責任不清等問題。應通過統一規範基層人大代表參與社會治理，完善與多元化糾紛解決機制的銜接等，推動基層人大代表參與社會治理的作用得到充分發揮，有力提升社會矛盾化解的公信力。

一、基層人大代表化解糾紛的重大意義和必要性

（一）縣、鄉（鎮）人大代表參與化解糾紛的性質

要明確一種糾紛解決方式，必須首先要搞清楚其性質如何。目前基層地區正大力推進社會矛盾糾紛的多元化解決機制，訴訟不再是唯一的解紛途徑，換句話説，訴訟應為維護社會穩定的“最後一道防線”，這就喊了多年、倡導了多年的原則，可以説今日已得以實現。無論是人民調解，還是行業調解；無論是行政調解，還是訴訟調解，因其調解主體身份、調解手段、法律後果等等不同，而其性質也不同。政府機關根據職能對糾紛進行的調解屬於行政性調解，如交警部門對交通事故責任糾紛的調解；訴訟調解屬於司法性調解，由法官主導，形成的調解協議直接具有法律強制力；其他基層組織調解、行業調解、商會調解等等則屬於民間解紛性質，當事人一方違反調解協議，另一方只能繼續尋求有關部門或法院維權。縣、鄉（鎮）基層人大代表參與化解糾紛，既不屬於司法性質，也不屬於行政性質，應將其定性於輔助性調解的範疇。根據有三：一是基層人大代表無開展社會糾紛化解的法定職權；二是基層人大代表作為個體無法如行政機關、司法機關那樣，作為糾紛主導機關，來主動受理糾紛，並進行化解；三是基層人大代表作為一種特殊政治身份，是基層人民行使國家權力的代表，是國家權力機關的組成人員，人大代表行使職權必須依照法律嚴格行使，不能越位。

（二）基層人大代表參與糾紛化解是推進依法治國戰略的應有之義

黨的十八大以來，我們國家的法治建設事業取得巨大成就，黨的十九大報告又55次提及“法治”，釋放出依法治國最強音，全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。我們的老百姓對和諧穩定、公平正義、安居樂業美好生活的訴求，比以往何時候都要強烈。縣、鄉（鎮）人大雖無立法權，但也是保障國家憲法和法律實施國家權力機關，身為基層人大代表，與行政機關公務員、審判機關審判員的職務，在性質上是相同的，都屬於國家公職人員。除了通過人大會聽取和審議“一府一委兩院”工作報告監督法律實施，更可以通過參與執法檢查、見證行政執法和法院執行、提出意見、建議等方式推動法治建設，亦可通過有關部門或組織邀請協助開展社會糾紛的化解，開展法治宣傳，提升基層老百姓的學法、懂法、用法的意識，弘揚社會主義核心價值觀和法治精神，這些都是基層人大代表積極參與全面依法治國戰略實施的具體實踐。

（三）基層人大代表參與糾紛化解是密切聯繫羣眾的必然要求

代表法第4條規定，代表應當與原選區選民或者選舉單位和人民羣眾保持密切聯繫，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。密切聯繫羣眾，這是人大代表應當履行的最基本的義務之一。由於基層代表們來源於人民，服務於人民，同時，他們大部分實際工作在基層，生活在羣眾中，與人民羣眾具有天然的親和力，瞭解基層鄉規民約和風土人情，代表身份更是讓他們在普通百姓中説話具有影響力和感號力，是人民羣眾值得信賴的人。他們參與糾紛化解是密切聯繫羣眾的重要方式，而且他們參與糾紛化解具有天然的優勢。人大代表的身份不同於法官，邀請熟悉糾紛背景的人大代表協助調解，更易獲得當事人的信任也更易於緩和當事人的對立情緒。同時，人大代表提出的建議可能更符合情理、更易於被當事人接受，也更有利於恢復鄉村鄰里之間的和諧關係，使糾紛的解決結果儘可能地兼顧情理，體現法理、情理的融合，也符合人民司法為人民的要求。

（四）基層人大代表開展糾紛化解是參與基層社會治理的重要方式

黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，是給未來社會治理的發展和創新提出的新目標，從根本上體現了以人民為中心的主體定位。無論是“共建”還是“共治”，都強調的是全社會都有義務參與到公共事務中來，踐行“社會和諧穩定人人有責”的新理念。作為最能代表人民心聲，而且深深紮根於基層的人大代表來説，協助開展糾紛化解，參與基層社會治理更應成為一種新時代的責任擔當，並應該成為國家治理現代化和維護社會秩序穩定的重要角色。

二、基層人大代表參與糾紛化解存在的問題

對照現行多元化糾紛解決機制各項解紛方式，基層人大代表參與糾紛化解規範化程度並不高，較為混亂，各地做法不同，不利於形成一種可長期堅持的解紛機制。存在問題主要有：

（一）基層人大代表適不適合參與糾紛仍存爭議

在各地紛紛進行實踐的同時，也有人認為人大代表不適合參與糾紛調解。認為，作為人大代表參與糾紛解決依據的憲法第76條，本質上是提倡性條款，其內容也主要是人大監督權的延伸。歸根到底，人大代表的身份不僅不適合參與訴訟調解，也不適合參與糾紛的解決。打消爭議，才能為基層人大代表參與糾紛化解正名，才可名正言順的參與到基層治理中來。根據第一部分的論述，基層人大代表參與糾紛化解不存在制度障礙，而且應是現行憲法和法律的應有之義。

（二）基層人大代表化解糾紛的方式不規範

從目前看，基層人大代表參與社會糾紛的化解，各地做法不盡相同，概括之，主要有參與訴前和訴訟調解、參與基層組織調解、 參與人民調解、參與法院調解監督等等方式。在機構設置上，有的法院與基層人大聯合下發規範性文件，在法院設立人大代表調解室、工作室，並實施人大代表值班制度；有的鄉鎮綜治或人民調解組織將基層人大代表參與糾紛化解範圍進行劃片區，某村糾紛就近聯繫所在村或者生活工作於附近的人大代表參與調解等等。有的地方人大代表不僅僅可以參與化解糾紛，還約定順便監督司法機關履職。基層人大代表參與糾紛調解的發起、範圍、方式、責任等等有關事項，較為混亂，缺乏統一規範，甚至是引發人大代表履職越位或不到位的情況發生，容易影響糾紛化解的公正性和人大代表形象。

（三）基層人大代表業務素質參差不齊影響糾紛化解效果

隨着經濟社會的發展，基層矛盾糾紛更多樣、更復雜，糾紛調解工作更不能只是‘和稀泥’,法律才是讓調解工作立得住的根。縣、鄉（鎮）人大代表雖然是來自於基層各行業的優秀人才，他們在自己領域可能在當地屬於佼佼者，但具體到解決社會矛盾糾紛，面對當事人各種訴求和爭議、面對紛繁複雜的法律規定時，部分代表化解糾紛的業務水平則顯得參差不齊。邀請人大代表參與化解糾紛，目的是發揮他們的身份優勢，但如果他們的參與因自身工作能力、方式方法不當進一步激化矛盾，成為化解糾紛新的爭議，則會出現事與願違的結果。這種風險無法避免，如何提升他們的調解能力，熟悉矛盾化解技巧直接影響基層人大代表參與糾紛化解的社會效果和法律效果。

三、完善基層人大代表參與社會糾紛化解的建議

為了更好的發揮基層人大代表在化解糾紛，參與基層社會治理中的優勢作用，應該對這一機制進行必要的完善。

（一）統一基層人大代表參與糾紛化解的規範

無規矩不成方圓。作為社會矛盾糾紛化解的一種重要方式，應儘快以省為單位，由省人大專門委員會、協調法院、司法行政等部門聯合進行調研，全面掌握本省區域內各地開展人大代表參與化解糾紛的現狀，總結梳理各地經驗做法，並對照新時期國家治理現代化和社會治理改革新形勢和憲法法律規定，結合實際出台統一的規範性文件。重點對基層人大代表參與糾紛化解的性質、應堅持的基本原則、參與範圍、工作機制、聯絡機制、履職保障及責任等有關事項進行明確，推動基層人大代表參與糾紛化解工作的規範化。

（二）基層人大代表參與糾紛化解的主要方式

綜合各地實踐經驗，結合基層人大代表自身特點，筆者認為，他們參與糾紛化解在地域上，應實施劃分區片，這樣更加利於發揮他們熟悉本片區情況的優勢，在此基礎上。當地鄉（鎮）綜治、人民調解、人民法庭、司法所、村集體組織等可以列為邀請基層人大代表參與糾紛化解的主體。並明確，各類主體應重點在處理婚姻家庭、鄰里糾紛、土地承包糾紛、宅基地糾紛等基層多發的傳統民事糾紛中可以邀請所在片區基層人大代表參與到糾紛化解中來，而不能任意擴大人大代表參與化解糾紛的範圍，因為他們也有自己的工作和履職要求，化解糾紛不應成為影響他們正常工作的障礙性因素。

（三）基層人大代表參與糾紛化解的機構設置

基層人大代表參與化解糾紛是否可設立常設性的機構，筆者認為應該具體問題具體分析。全省統一規定裏面可靈活性進行規範，由各地區各有關部門與當地人大進行協調，根據實際情況來定。比如，基層人民法院，在推進多元化糾紛解決機制中，可與縣級人大進行溝通，將基層人大代表參與訴前調解和訴訟調解服務納入到訴訟服務中心的職能中，設立人大代表特邀調解員庫，設立專門的人大代表調解室，但不應實施人大代表值班制度。法官根據案件化解的需要，從人大代表特邀調解員庫中根據每位代表情況，有針對性進行邀請，調解工作全部在調解室進行，一方面方便當事人；另一方面利於防範潛在風險，保障人大代表化解糾紛過程中的人身安全。

（四）基層人大代表參與糾紛化解應強化履職保障

作為基層人大代表往往有自己的工作，如何政策上忽視對他們參與糾紛化解的履職保障，會很大程度上影響他們的積極性。因此，在省級層面的文件規定中，應統一對基層人大代表參與糾紛化解的履職保障進行明確，重點是所在單位應支持其基層人大代表參與糾紛化解，不能因此而少發或不發正常工資；不能因此而剝奪他們享有的法定待遇等等。同時，具有邀請人大代表參與糾紛化解的主體應定期對人大代表參與糾紛化解的情況通報其所在單位，所在單位應將他們參與化解糾紛的情況納入年度考核和評先評優的重要參與依據。解決了後顧之憂，基層人大代表方能全身心投入到基層社會治理工作中，用心化解社會矛盾糾紛。