做好專項債券謀劃申報 助推縣域經濟發展

做好專項債券謀劃申報助推縣域經濟發展

近年來，國家不斷加大地方政府專項債券對重點領域和薄弱環節的支持力度，對於我縣加快補齊基礎設施短板、擴大有效投資是一個十分難得的機遇，為更好發揮地方政府專項債券的重要作用，推動縣域經濟高質量發展，今天，我就如何做好專項債券項目工作，與各位領導、各位同志共同學習交流。

一、為什麼要發行專項債券

一是為了支持經濟發展；二是拓寬金融經營領域，近幾年，正處於國家經濟的轉型發展時期，傳統產業風險遞增（傳統產業主要指勞動力密集型的、以製造加工為主的行業，如製鞋、製衣服、光學、機械，製造業等行業。），金融同業競爭加劇（金融同業業務是指在中國人民銀行、證監會和保監會的鼓勵和支持下，國內的商業銀行、證券機構和保險公司進行了廣泛、深入的合作；從一般型業務合作上，銀行、證券和保險機構互為客户，相互之間提供融資便利和資金支持。），銀行信貸投放形勢嚴峻（銀行信貸是銀行將部分存款暫時借給企事業單位使用，在約定時間內收回並收取一定利息的經濟活動。）。而專項債券具備良好的流動性和收益性，此外專項債可提供配套服務，從而帶來更多的業務收益；三是提高銀行流動水平管理（商業銀行流動性是指商業銀行滿足存款人提取現金、支付到期債務和借款人正常貸款需求的能力。商業銀行提供現金滿足客户提取存款的要求和支付到期債務本息，這部分現金稱為“基本流動性”，基本流動性加上為貸款需求提供的現金稱為“充足流動性”。保持適度的流動性是商業銀行流動性管理所追求的目標。）；四是資金成本低，與項目貸款相比，專項債券的發行成本較低，並且認購債券產生的利息收入免徵所得税和增值税。

總的來説，地方政府專項債券是落實積極的財政政策，穩投資、擴內需、補短板的重要舉措，是近幾年地方政府拉動投資最直接、最有效的政策工具之一。國發〔2014〕43號、財預〔2016〕155號等文件明確指出，專項債是省級（省、自治區、直轄市）政府作為發行主體，在全國人大或其常委會批准的專項債務限額（餘額限額和當年新增限額）內，發行的有償還計劃和穩定償還資金來源的地方政府債券，債券發行後的資金用於公益性資本支出而不是經常性支出。市縣級政府的專項債資金需求由省級政府在限額內代為發行並由省級財政部門按照轉貸協議撥付市縣級財政部門。專項債務收入（通過發行專項債籌措的資金）、安排的支出、還本付息、發行費用納入政府性基金預算管理。

二、專項債券如何包裝

（一）專項債支持範圍

2022年地方政府專項債券資金重點用於交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程9大領域。同時，可繼續將專項債券用作重大項目資本金（項目資本金是指在建設項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對於建設項目來説是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資及其相應權益，但不得以任何方式抽回。），政策範圍仍為國務院確定的鐵路、收費公路、幹線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理及供水。以省份為單位，用於項目資本金的規模佔該省份專項債券規模的比例上限保持25%不變，具體根據項目實際確定。（相關政策點來自《財政部辦公廳國家發展改革委辦公廳關於申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕209號）中的規定）

（二）誰來謀劃

應統籌發揮發改部門、財政部門及相關部門各自職能，在遵循有關投資管理和財政管理法律法規的前提下，共同做好專項債項目儲備、申報、調度、監管、績效管理等工作。發改部門要發揮在項目策劃和管理方面的優勢，牽頭抓總，做好政策解讀和申報指導。同時，堅持專業的人幹專業的事，強化行業主管部門的主體責任，充分調動各行業主管部門的積極性，編制好專項債項目的可行性研究報告和環評影響評價等專項報告，落實好規劃、用地、用能等要素保障。

（三）怎麼謀劃

一是專班作戰。發改和財政部門、行業主管部門、諮詢機構，三方力量擰成一股繩，形成工作專班，扁平化作戰，現場辦公，有效銜接。專班必須專業，發改和財政部門體現在把控政策的專業上，行業主管部門體現在深耕行業的專業上，諮詢機構體現在策劃包裝提升項目質量的專業上。

二是精準謀劃。按照專項債支持的領域，結合我縣的實際情況，在立項之前就要着重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結合預算內投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。

三是諮詢機構早參與。建立引入高水平諮詢機構聯合會戰模式，提早介入對項目策劃、融資方案、風險管理、可持續發展等方面，提供包括決策、準備、實施、運營在內的全過程諮詢服務，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業標準、符合我縣實際的高質量的專項債項目。

四是金融機構早參與。中央明確金融機構可以對符合要求的專項債項目進行配套融資，這對項目的要求就比較高，項目的未來基金性收益、專項收入和經營性收入等必須滿足還債和還貸的要求。可以引導金融機構提前介入專項債項目策劃，靈活運用信貸產品，結合實際提供量身定製的金融服務。

（四）實施路徑

以城鎮老舊小區改造為例。城鎮老舊小區的具體建設內容可以分為基本設施保障、配套設施提升和公共服務完善三種類型。

一是保基本的基礎設施。基礎設施是老舊小區裏和居民生活直接關係的水、電、氣、路等市政基礎設施的維修完善，以及對老舊小區生存環境造成影響的垃圾、生活污水的處理和加裝電梯等。這些基礎設施改造後的收入主要包括供水、供電、供氣、垃圾處理等收入，以及加裝電梯後可產生的廣告收入。

二是有提升的配套設施。配套設施是指在基礎設施保障的前提下，在改造中建設一些提升類的公共停車場、活動室、物業用房等配套設施，通過這些設施的改造實現小區居住環境的改善。這些配套設施改造後的收入主要包括停車場的停車費、活動室的場地或設備使用費等。

三是要完善的公共服務。公共服務是在前兩者的基礎上進一步改善居住條件，包括建設完善社區的養老、撫幼、醫療、助餐、快遞、便利店等設施。這些公共服務完善後的收入主要包括通過引入相關經營主體後獲取的租賃收入等。

（五）包裝到什麼程度

一是解決項目內部性的問題。就是解決項目是合法項目的問題，項目相關的選址規劃、用地、用能、環評、水土保持、審核備等手續要辦理完成。

二是解決項目外部性的問題。就是解決項目是成熟項目的問題，與項目相關的徵地拆遷、市政配套、水電接入等項目實施必備條件要基本辦理完成。

三、專項債券如何申報

（一）專項債申報的流程

1.項目儲備。首先要確定國家宏觀政策、部門和行業發展規劃中需要債券資金支持，且滿足債券發行條件與要求的具體項目。

2.項目前期準備。項目單位對擬申報項目開展前期調研工作，在確認項目符合國家政策及相關行業規定的前提下，開展項目可行性分析並編制《項目可行性報告》，發改部門辦理項目批覆手續，同級規劃、土地、環保等部門出具項目相關批覆文件。

3.申報入庫。申報單位向同級財政、發改部門申請納入“地方政府債券項目庫”和“國家重大建設項目庫”，按照“資金跟着項目走”的原則，省發改委會同省財政廳對專項債項目進行初核，初核通過後分別提報國家發改委、財政部相關“項目庫”。

4.項目批覆及額度下達。國家發改委初審通過後，向財政部和各省反饋項目清單，財政部根據國家發改委項目清單核定下達專項債券額度，省財政廳會同省發改委核定下達市縣債券額度。

（二）專項債申報的關鍵要點

1.申報項目的重要條件。專項債項目必須符合專項債券風險管理要求和發行條件，必須是經濟社會效益比較明顯，羣眾期盼、早晚要乾的政府投資項目，必須是有一定收益的基礎設施和公共服務項目，優先安排在建項目，優先安排納入相關規劃的國家重大戰略任務項目，要求按照項目建設工期和年度建設任務合理提出資金需求。項目前期立項的各項手續已完結（包括規劃、選址、土地、可研、環評、穩評等），呈報的資料，填報的信息，前期項目的批覆完備齊全。

2.發行期限及項目金額要求。根據《關於加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號）文件要求，專項債券期限原則上與項目期限相匹配，並統籌考慮投資者需求、到期債務分佈等因素科學確定，降低期限錯配風險，防止資金閒置，綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限。因此，為解決部分專項債券項目可能出現的錯配風險，降低風險指數，通過盈虧平衡點來衡量專項債券應當採用的發行年限，專項債期限以10—20年的項目為主。單個項目發債額度原則不低於2000萬元，項目現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，通常要求大於1.2倍。（吉林省新增地方政府專項債券擬發行項目評審表：項目收益與融資平衡情況，專家根據項目評審材料測算後，有可靠依據支撐的收益覆蓋倍數要在1.1倍以上，有資金測算平衡表，平衡表中要有明細，有償債計劃。）

3.專項債券負面清單。嚴禁將新增債券資金用於置換存量債務；絕不允許搞形象工程、面子工程；新增債券資金不得用於經常性支出，嚴禁用於發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息；嚴禁用於商業化運作的產業項目、企業補貼；不安排用於租賃住房建設以外的土地儲備項目，不安排一般房地產項目，不安排產業項目，不安排樓堂館所項目。

四、專項債券如何規範使用

1.體現公益性和資本性。公益性項目是指為滿足社會公共需要，不以營利為目的，面向社會、大眾受益的政府投資項目，不包括企業投資的市場化產業項目。資本性支出是指可以形成固定資產、遞延資產或可以準確計量無形資產的支出。

2.嚴格按照債券發行信息披露文件約定的用途使用。債券發行後調整用途的，要按照規定程序和市場規則逐級報批後實施。（詳見《地方政府專項債券用途調整操作指引》（財預〔2021〕110號）；《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號）：地方財政部門應當跟蹤專項債券項目績效目標實現程度，對嚴重偏離績效目標的項目要暫緩或停止撥款，督促及時整改。項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金並按程序調整用途。）

3.專項債券收入、支出，還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理，債券資金只能用於公益性資本支出（《地方政府一般債務預算管理辦法》強調，地方政府債務只能用於公益性資本支出、不得舉債付息；省級財政部門應當及時償還全省、自治區、直轄市政府債券到期本金、利息等，市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息資金。），任何單位和個人不得截留、擠佔和挪用。

4.在依法合規、確保工程質量安全的前提下，要加快債券資金支出進度，儘早安排使用、形成實物工作量，推動在建項目早見成效。國家允許有條件的地區在債券發行完成前，先行調度庫款加快項目建設進度，債券發行後及時歸墊。

五、專項債券如何償還

1.專項債券以對應的政府性基金（政府性基金是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象徵收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用於特定公共事業的發展。）或專項收入償還。（專項收入是指根據特定需要由國務院批准或者經國務院授權由財政部批准，設置、徵集和納入預算管理、有專門用途的收入。包括排污費收入、水資源費收入、教育費附加收入、礦產資源補償費收入等。）

2.專項債券還本、付息以及費用支出應當根據當年到期專項債券規模、利率、費率、對應專項收入等因素合理預計，列入年度政府性基金預算統籌安排。

3.使用債券資金的單位應當建立單位還本付息台賬，健全償債保障機制。每年按相關規定足額上繳當年專項債券利息和實際發生的發行費用。

根據項目情況和發債額度，專項債券期限不同，對應還本付息方式也不同：

5年期專項債券按半年付息（專項債券付息方式一般有半年付一次和一年付一次兩種。）測算利率4.0%（在進行可研報告、項目收益與融資自求平衡方案、財務評價報告、法律意見書等文本財務指標測算時使用的利率。），實際利率2.39%（因為利率受地區差異影響較大，故實際利率以吉林省2020年5月27日發行債券利率為例），到期一次性還本；7年期專項債券按半年付息（測算利率4.1%，實際利率2.85%），到期一次性還本；10年期專項債券按半年付息（測算利率4.2%，實際利率2.93%），後5年等額還本；15年期專項債券按半年付息（測算利率4.3%，實際利率3.44%），後5年或10年等額還本；20年期專項債券按半年付息（測算利率4.4%，實際利率3.56%），後5年或10年等額還本；30年期專項債券按半年付息（測算利率4.5%，實際利率3.75%），後5年或10年等額還本；制定提前還本計劃的項目，按照約定及信息披露的方式償還本金及利息。

七、下步工作

一是加強研究，分析政策。深入研究《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》《地方政府債券發行管理辦法》等文件，瞭解政策要求和動向，加強對專項債的認識，熟悉專項債的申報流程，明確專項債的申報方向和申報重點。

二是加強對接，精準謀劃。按照專項債支持的領域，加強跟業主對接，結合我縣的實際情況，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業標準、符合地方實際的高質量的專項債項目，在立項之前就要着重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結合預算內投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。

三是瞄準重點，專項突破。由於專項債項目的核心要求就是現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，成功獲批發行專項債，關鍵是做好項目建設內容、項目投資、項目融資和項目收益的匹配。同時，地方政府債券項目的績效管理貫穿於項目運行的整個生命週期，事前績效評價要做好項目規劃，明確目標導向。