關於全市老齡化工作進展情況的調研報告

關於全市老齡化工作進展情況的調研報告

黨的二十大報告明確指出：“實施積極應對人口老齡化的國家戰略，發展養老事業和養老產業。”養老事業指的是以政府為主導的養老體系，而產業養老指的是以市場為主導的養老體系。長期以來，應對老齡化的戰略方向主要集中在大力發展養老事業上。經過數十年的接續努力與不懈奮鬥，我國逐步形成了廣覆蓋、兜底線、可持續的事業型養老體系。隨着1962—1973年第二波“嬰兒潮”的到來，我國進入加速老齡化階段，養老壓力前所未有。為更好地應對新一波“銀髮潮”帶來的巨大沖擊，必須在事業養老體系的基礎上着力構建產業養老體系，形成事業養老和產業養老雙輪驅動的新格局。產業養老體系核心就是銀髮經濟。這一概念最早以20世紀70年代日本國家鐵路創設的“銀髮座位”為原型，在此基礎上衍生出了“銀髮市場”“銀髮產業”“銀髮經濟”等概念。2008年歐洲議會將這一概念定義為“來自與人口老齡化和超過50歲公眾和消費者支出相關聯的經濟機會，以及與具體需要有關的支出”，橫跨一、二、三產業。全國老齡工作委員會發布的《中國老齡產業發展報告》預測，到2050年中國老齡人口的消費潛力將增長到106萬億元左右，佔GDP比例將達到33％。《2021中國銀髮經濟行業調研報告》顯示，2020年我國銀髮經濟規模達5.4萬億元，而2021年市場規模達5.9萬億元。作為全省老齡化程度最高的城市之一，我市加快探索產業養老新體系、推動銀髮經濟高質量發展，是大勢所趨也是當務之急。

一、全市人口老齡化階段性新特徵

第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年11月1日，全市60歲以上老人為1767728人，佔同期全市總人口比例的18.97％。其中，65歲以上老人為1275870人，佔總人口的13.7％。在老齡化社會的國際標準中，社會人羣中60歲以上人口占總人口的比例達到10％或65歲以上人口占比達到7％即為老齡化社會，65歲以上人口比例達到14％為深度老齡化社會，而65歲以上人口比例達到20％為超級老齡化社會。對照這一標準，我市已經全面進入老齡化社會，正處於深度老齡化臨界點並即將邁入深度老齡化社會，新的老齡化階段催生新的老齡化特徵。

老齡人口主要集中在低齡老人組。我市60—69歲組的低齡老人共有980418人，佔全市所有老人的55％；70—79歲組的中齡老人共有524868人，佔全市所有老人的30％；80歲以上組的中齡老人共有262442人，佔全市所有老人的15％。在全年齡組性別比中，男性共有859134人，女性共有908594人，對應占比分別為48.6％和51.4％。與出生性別比男性顯著高於女性不同，在60歲以上的老齡人口中，低中高各年齡組中的老人女性都多於男性，而且年齡越大女性佔比越高。當前低齡組老人羣體集中對應於新中國第一波“嬰兒潮”，即1949—1957年出生人口。接下來的新一波低齡組老人羣體對應的則是新中國的第二波“嬰兒潮”，即1962—1973年出生人口。與第一波“嬰兒潮”對應的“銀髮潮”相比，第二波“銀髮潮”持續的時間更長，達到了12年，而且涉及的規模更大，年均老齡化人口在2500萬—3000萬。較為幸運的是，在這兩撥“銀髮潮”之間會有5—6年的間隔期，為緩解養老壓力提供了寶貴的應對窗口期。期間，雖然老齡人口總量在快速擴張但以低齡老人為主，同時第二波“銀髮潮”處於起步階段，尚不構成直接養老壓力。在這一窗口期後，養老將會面臨第一波和第二波“嬰兒潮”疊加、第一波“銀髮潮”邁入中高齡階段的雙重壓力。因此，應在這一窗口期內，全力推動銀髮經濟快速發展，構築起符合人口老齡化戰略的產業基礎。

老年人口分佈呈現空間不平衡。老齡人口的分佈呈現出顯著的城鄉差異。城鄉不僅是一種地域概念，也是一種身份體系概念。雖然城鄉的制度藩籬逐漸被打破，但在老有所養上依然打上了鮮明的城鄉二元結構烙印。截至2021年末，全市常住人口中，城鎮人口為818.89萬，佔比86.90％，常住人口城鎮化率居全省第一。在“城市—鎮—鄉村”的三分法層面，城市老齡人口共有1377666，佔所有老人比重的78％；鎮老齡人口共有27852，佔所有老人比重的2％，城市與鎮老齡人口合計約佔80％。鄉村共有老齡人口361546，佔所有老人比重的20％。這意味着我市老齡化壓力主要集中在城鎮。

獨立生活老人羣體規模不小。全市涉及老齡人口的户，共有900798個。其中，一人户為23123個，多人户為877675個，佔比分別為2.6％和97.4％。考慮到一人户主要是老人，以此推論，全市大約有23123個獨居老人。尤其應該注意的是，一人户為中高齡老人生活重要形態，特別集中於65歲以上年齡組，約佔全部涉老一人户的80％。這些老人因沒有與配偶共同生活而處於獨居狀態。其中，80歲以上的高齡老人以無配偶的獨居為主。通常來説，越到晚年越需要家庭的贍養照顧，但晚年也意味着更多的照護壓力，對家庭照護的要求更高，而家庭卻因種種原因會出現照護能力不足的問題。這就出現了一個養老悖論，即年齡越高，需要越大，照顧越難，支持越不足。從性別看，一人户數量的男女比例為41∶59，相對於男性，女性老人獨立生活的能力更強。

老年人收入來源以制度性保障為主、家庭性支持為輔。收入狀況與老有所養的質量息息相關。老人的養老制度性支持主要包括兩部分：一是離退休金或養老金，二是最低生活保障金。大約74％的老人主要以離退休金或養老金為收入來源，大約3％的老人依靠最低生活保障金。家庭性支持包括內容比較多，大約有12％的老人主要依靠家庭其他成員供養。此外，大約7％的老人依靠勞動收入，4％的老人存在其他收入情況。至於財產性收入和失業保險金對養老的支持作用，基本上可以忽略不計。從性別看，雖然男性老人和女性老人都以離退休金或養老金為主要收入來源，二者差別不大，但在“勞動收入”和“家庭其他成員供養”上存在截然相反的情況：在“勞動收入”中，男性老人數量相當於女性老人的3倍，而在“家庭其他成員供養”上，女性老人又接近男性老人的3倍。

老年人健康狀態總體良好。健康是老有所養的最大威脅。隨着年齡增長，個體的生理機能逐漸退化，會出現各種各樣的老年病，嚴重影響老人的主客觀生活質量。從我市情況看，63％的老人屬於“健康”狀況，29％的人屬於“基本健康”，兩者合計佔比高達92％。在剩下的8％的“不健康”的老人中，只有2％屬於“生活不能自理”範疇，需要額外照護。考慮到全市60歲以上老人為1767728，以此推算，大約有3.5萬個老人屬於“不健康，生活不能自理”狀態。從性別看，女性老人“基本健康”優於男性。受女性老人存活率高於男性影響，“不健康，生活能自理”和“不健康，生活不能自理”的女性略多於男性。

二、全市銀髮經濟的發展現狀與階段性特徵

銀髮經濟是一種經濟類型，表現為一系列的產業形態。根據最新制定的《養老產業統計分類（2020）》，養老產業被分為養老照護服務、老年醫療衞生服務、老年健康促進與社會參與、老年社會保障、養老教育培訓和人力資源服務、養老金融服務、養老科技和智慧養老服務、養老公共管理、其他養老服務、老年用品及相關產品製造、老年用品及相關產品銷售和租賃、養老設施建設共12個大類、51箇中類和79個小類。不同測算指標與口徑，對我市銀髮經濟的規模影響較大。基於人口占比測算，2021年全市GDP總量為1.635萬億元，60歲以上人口182.46萬（佔比19.36％）；按照老年人口GDP佔比低於人口占比2個百分點，老年人口GDP佔比大概在17.36％左右。以此測算，2021年全市銀髮經濟GDP規模約為2829億元。基於消費能力測算，2021年全市城鎮居民人均消費支出35854元，農村居民消費支出19421元，假定全市老人的消費支出大致與全市平均消費水平一致，可以測算出全市城鎮老人消費規模大概為503.89億元，農村老人消費規模為70.34億元，二者合計574.22億元。基於市場規模佔比測算顯示，2020年全國GDP總量為101.36萬億元，全市為1.48萬億元（約佔全國1.45％）。以此推算，2020年全市銀髮經濟規模為783億元；2025年老年用品規模在725億元左右。

鑑於目前銀髮經濟尚無成熟、通用、權威的指標，本研究藉助於天眼查系統，以“養老”為關鍵詞，以各類市場主體為對象，分析與養老產業或銀髮經濟相關聯的市場主體情況。查詢結果顯示，截至2022年10月31日，全市處於存續（在營、在業、開業）狀態的涉老機構共有4819家，數量位居全省第一。

產業與事業並重格局。機構類型為“企業”的有2786家。事業型養老機構有兩種類型，分別為直接的事業單位和間接的社會團體。其中，事業單位有75家，主要包括社區衞生服務中心、勞動與社會保障所、社會保險管理中心、敬老院、養老服務中心等；社會團體有1956家，主要包括居家養老服務中心、公益性養老院、各類涉老基金會、老年公益、養老康復中心、養老護理中心等。

行業發展質態穩中有進。成立時間在1年以內的有733家，1—5年的有1361家，5—10年的有1708家，10—15年的有205家，15年以上的有176家。市場主體規模梯度較為合理。註冊資本0—100萬元主體為2650家，佔全部主體63％；101—500萬元主體為513家，佔全部主體12％；501—1000萬元主體為553家，佔全部主體13％；1000萬元以上主體為526家，佔全部主體12％。

產業分佈相對集中。養老產業主要集中六大行業，其中，衞生和社會工作業1137家、租賃和商業服務業727家、科學研究和技術服務業403家、居民服務、修理和其他服務業366家、批發和零售業308家、房地產業198家。

養老設施與養老壓力出現一定錯配。養老設施的多少，僅僅意味着有多少設施可以用於養老；但是否會構成養老壓力，還與所在地區的養老需求息息相關。如果養老設施的數量少但養老需求低的話，那麼養老壓力也不大；反之，如果養老設施少但養老需求大，那麼就會構成養老壓力。以街道為單位，以每個街道65歲以上人口占比除以每個街道養老設施數量，測度出各街道養老壓力。研究發現，全市養老壓力指數表現出區域不平衡性。主城區雖然老齡人口較多但養老壓力一般，原因在於主城區擁有更多的養老設施。與之相比，郊區雖然老齡人口總數相對來説並不多但其養老壓力指數相對較高，原因在於這些地區的養老設施相對不足。在此意義上，郊區的養老壓力是一個隱而未現的社會問題，同樣值得關注。

三、全市銀髮經濟高質量發展面臨的主要問題

通過對全市保險、地產、機構、康養、工程改造、生產製造等相關行業近20家頭部養老企業座談與走訪發現，在推動銀髮經濟高質量發展過程中，我市仍然面臨一系列問題與挑戰。

“強事業、弱產業”的不均衡格局明顯。在保基本、兜底線的老有所養上，我市基本做到了應養盡養，確保滿足老年人的基本生存需要。這建立在政府持續購買服務基礎上，是事業型驅動養老。圍繞基本養老服務需求，已經形成了“居家養老—社區照顧—機構養老”的完整體系，基本實現養老樣態全覆蓋。但在養老產品的開發上，無論是智慧養老還是輔助器具，都呈現出明顯滯後現象。在養老產業化方面，雖然銀髮經濟涉及產業類型眾多，但真正從事專業化、市場化的養老主體不多，不僅產品數量少、規模小，而且在質量上與國際相比也有較大差距，特別是具有引領性意義的頭部養老企業數量有限。此外，頭部企業的規模不大，如在我市處於行業領先地位的國悦頤養年營業收入僅在億元左右，在院用户大約2000人，從業人員300人左右；中國銀行市分行的養老金融營業額僅在3000萬元左右。

用地問題成為養老產業發展瓶頸。關於養老服務設施用地的政策文件較多，如中央層面出台了《關於支持整合改造閒置社會資源發展養老服務的通知》《養老服務設施用地指導意見》《關於統籌推進村莊規劃工作的意見》等，但地方政府層面幾乎沒有明確的實施細則和標準，導致上位政策缺乏可操作性。如《社會養老服務體系建設規（2011—2015年）》規定，應將社會養老服務設施建設納入城鄉建設規劃和土地利用規劃；《關於加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》明確提出，人均養老設施用地不少於0.2平方米。然而，相關政策都只是指導性文件，而沒有明確的實施細則和標準，使得大量養老項目因無土地指標而擱淺。此外，沒有規劃部門的用地審批，消防部門就無法辦理消防驗收等前置手續，民政部門就不能核發《養老機構設立許可證》，同樣限制了養老產業的健康發展。

路徑依賴帶來非預期結果。事業驅動型機構對政府購買服務依賴過大，一旦採購單位中止採購或無法及時支付相關費用，都會影響這類機構的發展。同時，以街道為單位的政府購買服務，使得非營利性養老社會團體不僅對政府的依賴過大，而且也影響了自身的發展壯大。以x區為例。該區非營利性養老團體很多但規模都不大，原因就在於街道或社區層面的政府購買服務採購金額過小。與之相比，杭州等市在區級層面甚至市級層面統一由政府購買服務，有助於培育和帶動市場主體做大做強。另外，支持居家養老的補貼政策，反而會對市場化運行的主體形成擠出效應，客觀上導致市場主體業務萎縮、經營困難。

體制機制亟須暢通。主要表現為護理人員存在招工難、不穩定、不專業等問題。據瞭解，目前全市各類養老機構護理員年齡構成以40—55歲為主，幾乎很難招聘到35歲以下年輕人羣；養老護理專業化水平偏低，大多數養老護理以提供生活照料為主，沒有接受過專業訓練，普遍缺乏心理服務和精神關愛。此外，養老服務評估機制還不夠完善。對養老機構的設立條件和服務能力、老年人身體狀況和服務標準、養老服務糾紛鑑定都缺乏科學評估，政府購買評估服務的經費保障不足。醫保報銷障礙影響了民營養老機構尤其是“醫養結合”機構的發展，雖然養老機構內設醫療機構已經納入定點醫保範圍，但報銷的種類和金額要低於醫院，如在醫院門診每天可以報銷100元，但在養老機構中只能報銷70元左右。

四、推動銀髮經濟高質量發展的對策建議

挖掘產業養老的巨大潛力，鍛造產業養老的新優勢，形成與事業養老相協同的雙輪驅動養老新格局，是我市推動銀髮經濟高質量發展的必由之路。

構建雙重驅動市域頂層架構。構建事業型驅動與產業型驅動並重的總體架構，要在做優事業型驅動養老的同時，完善銀髮經濟高質量發展的政策支撐體系，儘快補齊產業型驅動的養老體系短板。同時結合我市作為國家中心城市的定位，形成一個養老服務能力銜接、產業發展協同的合作區域。為此，市委、市政府應明確一個抓總的牽頭部門，負責制訂全市銀髮經濟產業規劃等。考慮到銀髮經濟側重於產業層面，建議由市發改委相關職能部門負責。此外，市統計局應積極對接國家統計局《養老產業統計分類（2020）》，儘快形成易收集、可操作的銀髮經濟指標體系。

發揮民營企業市場主體作用。細化土地使用、融資貸款、税收優惠、資金補助等方面保障措施，明確相關部門職責，推動民政、國土、金融、建設、衞生等重點部門履行職責，打破部門樊籬，解決“玻璃門”現象。民營資本平等參與養老服務用地劃撥、協議出讓、競拍和使用，或可採用土地租賃30年等方式，保障民營養老機構用地。建立聯席會議制度，規定民政、發改、住建、消防等部門按職責出具審批意見，提高閒置廠房等存量房產的使用效率。拓寬醫保報銷範圍，推進醫養融合發展，率先探索將針對特定老年人的護理費用採取包乾等方式納入醫保報銷範圍。

提高人才隊伍專業化水平。發揮全高等院校、職業院校資源優勢，重點引導職業院校或開放大學，推進養老領域產教融合。形成有效的激勵機制，建立工資增長機制和職稱晉升制度。對入職養老機構並連續從事養老服務、康復護理工作的高職院校、中等職業學校畢業生給予一定獎勵；對通過職業技能鑑定、取得等級證書，在護理崗位從業的人員，按照技能等級相應提高一次性補貼標準。

組建總攬全市的高端載體。借鑑蘇州模式，由市政府統籌，依託國有資本平台，整合全市範圍內銀髮經濟關鍵要素，構建由市政府控股的國有銀髮經濟產業集團，負責市域範圍內居家養老、機構養老、醫養結合、養老文旅、老年教育、老年產品等行業，推動“強政府”與“強市場”的結合，在發揮國企國資社會責任、兜住養老民生底線的同時，做大做強國資國企，激發銀髮經濟活力，引領全市銀髮經濟高質量發展。

爭創國家銀髮經濟示範產業園。充分調動各市轄區積極性，打造一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的銀髮經濟產業集羣。依託高淳醫療器械產業園，打造以適老為主要目標的醫療器械產業集羣；依託溧水中國中醫健康養生產業園，打造國家級醫養結合產業集羣；依託主城區眾多的連鎖養老中心，在鼓城區打造梯度化、體系化的老有所養示範區。

打造銀髮經濟區域交易與體驗中心。充分利用都市圈和國家級中心城市地位，改造全市低效商品市場，建立面向都市圈的區域性老年用品市場交易平台，大力發展老年用品會展經濟，積極舉辦老年用品博覽會、展銷會。有前瞻性地打造銀髮經濟綜合體，在設計上可適度超前，在內容上儘可能覆蓋養老需求的主要方面，如生活服務、健康產品賣場、適老化產品賣場、老年文化活動、慢性病管理、中醫理療、風情美食、影視演藝、法律維權、金融理財、康養旅居等板塊。